L'immunité de juridiction d'un Etat étranger : entre courtoisie et rififi à l'égard de Kadhafi

Il y a peu, on accusait le Quai d'Orsay d'avoir un train de retard, dans la conduite des affaires du monde et dans son appréciation des révolutions démocratiques arabes agitant le pourtour méditerranéen et le golfe Persique. La diplomatie française était ainsi raillée, de toutes parts, pour son manque de perspicacité à l'égard, plus particulièrement, du soulèvement démocratique tunisien, au point que son ministre des Affaires étrangères fut limogé, sans tambour, ni trompette. Pour conjurer le sort, la France s'est, aussitôt, empressée de soutenir la révolution égyptienne conduisant son vieil "ami" Président à une retraite à taux plein, et les insurgés libyens contre le régime d'un colonel portant si bien les lunettes noires et les gants blancs, comme tout démocrate qui se respecte. Ce faisant, prenant partie, jusqu'à reconnaître les opposants à la Jamahiriya comme nouveaux représentants du pouvoir régulier libyen, la France, contre l'avis même de ses partenaires européens, contrevenait, de facto, au principe selon lequel un Etat ne saurait juger son égal. Certes, ce jugement de valeur sur la junte Libyenne ne s'est pas fait dans les prétoires, mais sur le perron de l'Elysée. Mais, dans le même temps, de l'autre côté de la Seine, le Quai de l'Horloge -du même avis que le Quai d'Orsay- répondait au couac présidentiel par l'adage : "par in parem non habet jurisdictionem". En effet, au plan diplomatique ou politique, le principe de l'indépendance et de l'égalité souveraine des Etats s'oppose, ne serait-ce qu'au nom de la "courtoisie internationale", à l'ingérence d'un Etat dans l'exercice de la puissance publique d'un autre Etat. Mais, au lendemain d'une intervention militaire internationale, autorisée par le Conseil de sécurité de l'ONU, pour protéger les civiles libyens de la répression militaire, cette courtoisie juridictionnelle prête grandement à sourire...

Aussi, par un arrêt rendu le 9 mars 2011, la Cour de cassation rappelait, à corps défendant, que le fait d'avoir soutenu des actes de terrorismes commis par ses ressortissants à l'égard de victimes étrangères ne permet pas de lever l'immunité de juridiction d'un Etat -un second arrêt, rendu le même jour et relatif aux mêmes faits, rappelait, également, que le moyen tiré de l'immunité de juridiction des Etats ne constitue pas une exception de procédure relevant de la compétence du juge de la mise en état-. Cette décision est intervenue à la suite de l'explosion, au-dessus du désert du Ténéré, au Niger, d'un aéronef DC 10 de la compagnie UTA, ralliant Brazzaville à Paris, le 19 septembre 1989, provoquant la mort de ses 170 occupants, due à un acte de terrorisme. Les sociétés garantissant la compagnie aérienne, qui avait souscrit des polices d'assurance au titre de l'aéronef, sont intervenues volontairement à l'instance et ont sollicité la condamnation des six personnes reconnues coupables de cet acte et de leur Etat d'origine (la Libye) au remboursement des indemnisations allouées. Par jugement du 7 décembre 2005, le tribunal de grande instance de Paris avait, notamment, dit que cet Etat bénéficiait de l'immunité de juridiction des Etats, et avait donc déclaré irrecevables les demandes formées contre lui, sauf en ce qui concernait certains demandeurs français à l'égard desquels elle avait renoncé à cette immunité en 2003. Les sociétés d'assurances faisaient grief à l'arrêt attaqué d'avoir déclaré leurs demandes irrecevables contre l'Etat mis en cause. Mais, la Cour suprême relève que les Etats étrangers et les organisations qui en constituent l'émanation ne bénéficient de l'immunité de juridiction, immunité relative et non absolue, qu'autant que l'acte qui donne lieu au litige ou qui leur est imputé participe, par sa nature et sa finalité, à l'exercice de la souveraineté de ces Etats, et n'est donc pas un acte de gestion. En l'espèce, il est reproché à cet Etat, non pas d'avoir commis les actes de terrorisme incriminés, mais de ne les avoir ni réprimés, ni désavoués, ou même de les avoir soutenus. Toutefois, la responsabilité de cet attentat ne pouvait être imputée à cet Etat étranger et seuls six de ses ressortissants avaient été pénalement condamnés. La cour d'appel a donc pu juger que cet Etat pouvait opposer une immunité de juridiction, dès lors que la nature criminelle d'un acte de terrorisme ne permet pas, à elle seule, d'écarter une prérogative de souveraineté. En outre, si un Etat peut renoncer à son immunité de juridiction dans un litige, cette renonciation doit être certaine, expresse et non équivoque. Et, le paiement d'une indemnité n'est pas constitutif, nous le verrons, d'une telle renonciation.

En soit, cet arrêt, promis à la plus large publication, entre dans le sillon d'une jurisprudence constante de la Cour de cassation relative à la question complexe et "sensible", selon les termes même de Régis de Gouttes, premier avocat général, de l'immunité de juridiction des Etats étrangers. Il faut dire que, depuis le milieu du XIXème siècle, les "règles universellement reconnues du droit des gens", la "courtoisie internationale" et les "règles de droit international public gouvernant les relations entre Etats" commandent au principe d'immunité de juridiction des Etats ; un principe qui a, toutefois, connu une évolution, elle-même, sensible, puisque de valeur absolue, il a fait les frais d'un relativisme inhérent à l'évolution du rôle et des prérogatives des Etats. A l'Etat-gendarme aux prérogatives de souveraineté incontestables s'est substitué un Etat-providence aux ramifications sociales et économiques telles qu'il peut, dans ce cadre-ci, être considéré comme un sujet de droit commun. Et, c'est dans le cadre de ses actions relevant plus du droit privé ou du droit des affaires -jure gestionis-, que de la puissance publique -jure imperii-, que l'immunité de juridiction des Etats étrangers peut être écartée, et que la France peut juger un Etat étranger, comme la Libye, dans ses prétoires (cf. l'affaire "Vestwig et autres" du 5 février 1946). C'est, bien entendu, l'arrêt de la Chambre mixte, du 20 juin 2003, qui a donné l'occasion à la Cour de cassation de préciser sa position sur cette importante question à propos d'un contentieux de nature sociale. L'arrêt du 9 mars 2011 semble plus timoré à l'égard d'un contentieux de responsabilité civile. On aurait pu se contenter d'une immunité d'exécution, ayant pour effet de soustraire l'Etat étranger qui en bénéficie à toute contrainte administrative ou judiciaire résultant de l'application d'un jugement ou d'une décision française, mais la Haute juridiction aura préféré faire montre de déférence à l'égard de la Grande Jamahiriya arabe libyenne populaire socialiste, en lui accordant le bénéfice de l'immunité de juridiction, au nom de la courtoisie internationale et réciproque (sic), traitant d'égal à égal avec la Libye de Mohamed Abou el-Kassim Zouaï -oui, Mouammar al-Kadhafi n'est que le Guide spirituel et chef d'Etat de facto et non de jure de la Libye-. La peur sans doute de se voir condamné, une fois encore, par la Cour européenne des droits de l'Homme pour laquelle le principe de l'immunité de juridiction de l'Etat étranger ne fait "qu'observer le droit international afin de favoriser la courtoisie et les bonnes relations entre Etats grâce au respect de la souveraineté d'un autre Etat" (cf. arrêts "Al Adsani et Forgaty" et "Mac Elhinney" du 21 novembre 2001).

Là où le bât blesse, c'est que, pour caractériser les "actes d'autorité" bénéficiant de l'immunité de juridiction, la Cour de cassation exige, traditionnellement, que ces actes relèvent bien de la "puissance publique" ou qu'ils soient "accomplis dans l'intérêt d'un service public", suivant en cela, tantôt un critère objectif ou formaliste, qui prend en considération la nature intrinsèque de l'acte litigieux et la forme dans laquelle il a été passé (ce critère autorisant l'Etat étranger à se prévaloir de l'immunité de juridiction notamment lorsque l'acte litigieux comporte des clauses exorbitantes du droit commun) ; tantôt un critère finaliste, tiré du but poursuivi par l'auteur de l'acte (ce critère visant à cantonner le domaine de l'immunité aux actes poursuivant un but d'intérêt public, c'est à dire accomplis dans l'intérêt d'un service public) ; tantôt combinant ces deux critères.

Or, le terrorisme ne peut relever ni de la puissance publique, ni de l'intérêt public. Et, si, dans l'affaire en cause, la preuve certaine que l'Etat Libyen fut le commanditaire de l'attentant de 1989 manque, il est de notoriété commune qu'en mars 1999, à l'occasion du procès des responsables présumés de l'attentat contre le DC-10 d'UTA, à Paris, la Libye consentait à verser des indemnités substantielles à certaines parties. Ce "geste courtois" entraîna, étonnamment, la suspension des sanctions décrétées en 1992 par le Conseil de sécurité de l'ONU, et consacra le retour du colonel Kadhafi sur la scène internationale. Le 10 septembre 2003, un accord intermédiaire étant, également, trouvé avec les proches des victimes du vol 772 UTA, la France ne s'opposa plus à la levée des sanctions de l'ONU, le 12 septembre 2003...

La courtoisie internationale ne pouvait donc supporter que les juridictions françaises aient à juger d'un Etat ayant accepté de verser de substantielles indemnités, sans avoir été déclaré coupable d'exaction : car, après tout, le versement d'une indemnité réparatrice ne constitue pas la reconnaissance d'un acte civilement ou pénalement répréhensible, pourrait nous rétorquer l'ancien locataire de l'Elysée -on notera que l'Etat libyen, dont la preuve des exactions terroristes n'a pas été apportée, menace à nouveau de sévir en Méditerranée-.

Reste que la Libye est le deuxième producteur de pétrole brut en Afrique, disposant de l'une des plus grandes réserves mondiales ; et que 1,8 millions de barils par jour sont exportés en majorité (85 %) dans les pays européens. Et c'est bien connu, en France, inventeur de la geste courtoise, on n'a pas de pétrole mais on a de la suite dans les idées...

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