[Doctrine] Précisions sur les conditions d'engagement de la responsabilité de l'Etat en cas de suspension de permis de conduire

Le 2 février 2011, le Conseil d'Etat a dit pour droit que la responsabilité de l'Etat du fait de l'illégalité d'une décision de suspension du permis de conduire peut être engagée sur le fondement d'une faute simple. En l'espèce, une personne a fait l'objet d'une suspension provisoire de permis avant d'être relaxée par le tribunal de police. Elle a, ensuite, saisi sans succès le tribunal administratif d'une demande tendant à l'annulation de l'arrêté préfectoral et à la réparation du préjudice résultant, selon elle, de la suspension illégale de son permis de conduire. Les juges d'appel ont annulé l'arrêté préfectoral ayant décidé la suspension provisoire de ce permis en conséquence du jugement de relaxe, mais ont rejeté la demande d'indemnisation. Pour estimer que la responsabilité de l'Etat n'était pas engagée, la cour administrative d'appel a jugé que l'illégalité d'une décision de suspension du permis de conduire prise en urgence par le préfet en application de l'article L. 224-2 du Code de la route (N° Lexbase : L8580GQT) n'était susceptible d'engager la responsabilité de l'Etat que si elle revêtait le caractère d'une faute lourde. La Haute juridiction prend le contre-pied des juges d'appel en disant pour droit que la preuve de l'existence d'une faute simple est suffisante pour engager cette responsabilité. Cet arrêt constitue donc un assouplissement des conditions d'engagement de la responsabilité de l'Etat en la matière (I), et marque, également, la volonté du Conseil d'Etat de ne plus retenir l'illégalité automatique de la mesure administrative de suspension du permis de conduire lorsque le juge répressif ne prononce pas la suspension (II). I - Le passage de l'existence d'une faute lourde à celle d'une faute simple

La décision du 2 février 2011 marque d'abord un assouplissement des conditions d'engagement de la responsabilité de l'Etat en cas d'illégalité de la décision de suspension du permis de conduire prise par le préfet sur le fondement de l'article L. 224-2 ou de l'article L. 224-7 (N° Lexbase : L2654DKI) du Code de la route. Selon cette décision, en effet, l'engagement de la responsabilité de l'Etat est subordonné non plus à la commission d'une faute lourde, mais à celle d'une faute simple.

A - La jurisprudence relative à l'ancien article L. 18 du Code de la route

L'article L. 18 de l'ancien Code de la route, repris aujourd'hui au deuxième alinéa de l'article L. 224-9 du nouveau code (N° Lexbase : L9032AMH), prévoyait que les mesures administratives de suspension du permis de conduire "seront comme non avenues en cas d'ordonnance de non-lieu ou de jugement de relaxe ou si la juridiction ne prononce pas effectivement de mesure restrictive du droit de conduire". La jurisprudence a interprété ces dispositions comme ayant pour effet de faire disparaître pour l'avenir la mesure de suspension : il est de jurisprudence ancienne et constante que les décisions de suspension du permis de conduire sont considérées comme dépourvues de base légale, et donc fautives, lorsque le juge pénal a, ultérieurement à la suspension, relaxé le conducteur des fins de la poursuite (1). La faute résultant de cette illégalité peut engager la responsabilité de l'Etat, dans des conditions différentes selon la procédure suivie. La jurisprudence élaborée à partir de l'ancien Code de la route distingue entre procédure "normale" et procédure d'urgence.

L'article L. 18 de l'ancien Code de la route, également codifié à l'article L. 224-7 du nouveau code, prévoyait, en effet, que le préfet, saisi d'un procès-verbal constatant une infraction, pouvait soit procéder au classement, soit prononcer provisoirement, dans l'attente de la décision du juge pénal, un avertissement ou une suspension du permis de conduire pour une durée n'excédant pas six mois. La suspension ne pouvait être prononcée qu'après avis d'une commission devant laquelle le conducteur pouvait présenter sa défense. En cas d'utilisation de cette procédure, le Conseil d'Etat a jugé que l'illégalité de la mesure de suspension du fait d'un jugement de relaxe suffisait à engager la responsabilité de l'Etat (2). L'article L. 18 prévoyait, également, une procédure d'urgence, qui fut reprise à l'article L. 224-8 du nouveau Code de la route (N° Lexbase : L7531G73), permettant au préfet de prononcer la suspension du permis pour une durée maximale de deux mois, après avis non plus de la commission précédente, mais d'un délégué de celle-ci. En ce cas, l'engagement de la responsabilité de l'Etat était subordonné à une faute lourde, selon une décision du 7 juillet 1971 (3).

Enfin, l'article L. 18-1 de l'ancien Code de la route prévoyait une autre procédure de suspension en cas de conduite en état d'ivresse, les officiers et agents de police judiciaire pouvant retirer le permis à titre conservatoire, et le préfet disposant ensuite de 72 heures pour suspendre le permis pour une durée maximale de six mois. L'avis préalable de la commission ou de l'un de ses délégués n'était pas obligatoire, mais l'intéressé pouvait être entendu, à sa demande, par cette commission. Ces dispositions ont, ensuite, été reprises aux articles L. 224-1 (N° Lexbase : L2658DKN) et L. 224-2 du nouveau Code de la route, et ont été étendues au cas des dépassements de plus de 40 kilomètres/heure de la vitesse maximale autorisée, lorsque le conducteur a été intercepté. C'est la procédure qui a été appliquée en l'espèce à M. X. Son permis a été retenu par la gendarmerie nationale le 5 octobre 2002, alors qu'il circulait à 112 kilomètres/heure sur une voie où la vitesse était limitée à 50 kilomètres/heures.

Le 7 octobre 2002, le préfet a suspendu le permis de l'intéressé pour une durée de quatre mois, en application de l'article L. 224-2 précité. Le conducteur a ensuite comparu devant le tribunal de police, qui l'a relaxé par un jugement du 20 novembre 2002. Or, le deuxième alinéa de l'article L. 224-9 du Code de la route prévoit qu'une mesure de suspension est considérée comme non avenue en cas de jugement de relaxe. M. X a, alors, demandé à la juridiction administrative d'annuler l'arrêté préfectoral ayant suspendu son permis et de condamner l'Etat à réparer le préjudice qu'il estimait avoir subi du fait de cette suspension. Sa requête ayant été rejetée par le tribunal administratif, il a, ensuite, saisi la cour administrative d'appel (4) qui a annulé l'arrêté préfectoral mais a confirmé le rejet des conclusions indemnitaires, jugeant que l'administration n'avait pas commis de faute lourde.

B - L'abandon de la faute lourde

Jusqu'à la décision du 2 février 2011, le Conseil d'Etat n'avait jamais eu à se prononcer sur le cas d'un conducteur ayant fait l'objet d'une mesure de suspension en application de l'article L. 224-2 du Code de la route, puis d'une relaxe du juge pénal. Les juridictions du fond ayant eu à connaître de cette situation avaient, dans une très large majorité, choisi de transposer aux suspensions sur le fondement de l'article L. 18-1 de l'ancien Code de la route (aujourd'hui L. 224-2 du nouveau code) la jurisprudence sur la suspension en urgence prononcée sur le fondement de l'article L. 18. Autrement dit, lorsqu'un jugement de relaxe était prononcé après une suspension du permis prise sur le fondement de l'article L. 18-1 (aujourd'hui L. 224-8), les juges du fond estimaient qu'il fallait une faute lourde pour engager la responsabilité de l'Etat (5). Les juges du fond avaient adopté la même solution après la substitution de l'article L. 224-2 du nouveau Code de la route à l'ancien article L. 18-1 (6). Deux juges du fond avaient, cependant, adopté une solution inverse, considérant que l'illégalité de la décision de suspension du permis de conduire prise sur le fondement de l'article L. 18-1 ou L. 224-2 du Code de la route constituait une faute qui pouvait engager la responsabilité de l'Etat, bien qu'elle ne fût pas une faute lourde (7).

Dans ses conclusions sous la présente décision, le Rapporteur public Sophie-Justine Lieber estimait que plusieurs arguments militaient pour subordonner à l'existence d'une faute lourde l'engagement de la responsabilité de l'Etat en cas d'illégalité de la décision de suspension du permis de conduire. Elle relevait, ainsi, que le préfet doit agir dans un délai restreint de 72 heures pour prononcer la suspension, sans avoir le temps de procéder à des vérifications approfondies ou de demander un avis, et que la procédure est très similaire à celle de la procédure d'urgence de l'ancien article L. 18 du Code de la route. Elle proposait, en conséquence, de maintenir un régime de faute lourde, principalement en raison du court délai de 72 heures dont dispose le préfet pour réagir et exercer son pouvoir de police. Or, l'on sait qu'en matière de police administrative, la jurisprudence tient compte des conditions concrètes d'exercice de cette activité : en matière de suspension du permis de conduire, le caractère peu discutable de la réalité de l'infraction justifie que le préfet puisse agir immédiatement, sans consultation préalable obligatoire, afin d'empêcher que des conducteurs dangereux ne reprennent la route.

Le Conseil d'Etat a, toutefois, décidé de subordonner l'engagement de la responsabilité de l'Etat en cas d'illégalité de la décision de suspension du permis de conduire à la seule existence d'une faute (simple). L'on peut penser que les éléments suivants ont justifié cette évolution et cet assouplissement favorable aux conducteurs. En premier lieu, la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004, de simplification du droit (N° Lexbase : L4734GUU), a supprimé la consultation préalable de la commission spéciale de suspension des permis de conduire, et du même coup, la procédure d'urgence, les suspensions prononcées sur le fondement des articles L. 224-7 et L. 224-8 du nouveau code relevant, dorénavant, d'un régime de faute simple, puisque seule la procédure "normale" subsiste. Retenir un régime de faute lourde pour la procédure prévue par l'article L. 224-2 aurait recréé une "asymétrie" dans le régime de responsabilité (asymétrie qui existait dans le régime précédent de l'article L. 18).

En deuxième lieu, le dernier alinéa de l'article L. 224-2 prévoit que le préfet peut suspendre le permis de conduire lorsque l'état alcoolique ou le dépassement de 40 kilomètres/heure ou plus de la vitesse maximale autorisée sont établis au moyen d'appareils homologués. Autrement dit, c'est seulement après la constatation d'éléments objectifs, relevés par des appareils de mesure, que le préfet peut ordonner la suspension. Il n'a donc quasiment pas de marge pour apprécier la réalité de l'infraction. Dès lors que la constatation de l'infraction ne comporte pas de difficultés particulières, l'exigence d'une faute lourde était difficilement justifiable puisque la difficulté d'exercice d'une mission constitue, en général, un élément important dans le choix du maintien d'un régime de faute lourde.

En dernier lieu, l'évolution générale de la jurisprudence du Conseil d'Etat, depuis les années 1997 et 1998, va plutôt dans le sens de l'abandon de la faute lourde, y compris dans des situations où le facteur d'urgence est en cause. Dans une décision de Section du 20 juin 1997 (8), le Conseil a jugé que la responsabilité d'un établissement hospitalier pouvait être engagée pour toute faute commise dans l'organisation ou le fonctionnement du service d'aide médicale d'urgence. Dans une autre décision de Section du 13 mars 1998 (9), il a retenu, également, un régime de faute simple pour le service chargé de la conduite des opérations de secours et de sauvetage en mer. Enfin, dans une décision du 29 avril 1998 (10), le Conseil d'Etat a admis qu'une faute simple dans l'organisation ou le fonctionnement du service départemental d'incendie et de secours peut engager la responsabilité d'une commune.

II - L'absence d'illégalité automatique de la mesure administrative en l'absence de suspension du permis

Le second apport de la décision du 2 février 2011 réside dans la volonté du Conseil d'Etat de ne plus retenir l'illégalité automatique de la mesure administrative de suspension du permis de conduire lorsque le juge répressif ne prononce pas la suspension. Alors que l'abandon de la faute lourde est de nature à faciliter l'engagement de la responsabilité de l'Etat, ce refus de tout automatisme est de nature à le rendre plus difficile, puisque la responsabilité de l'Etat ne saurait être engagée en l'absence d'illégalité de la décision de suspension du permis.

A - Le caractère non avenu de la décision de suspension n'implique pas nécessairement son illégalité

Le Conseil a abandonné la jurisprudence issue de la décision du 7 juillet 1971 précitée (11), selon laquelle la relaxe, même au bénéfice du doute, emportait l'illégalité de la mesure fondée sur l'existence même d'une infraction, mesure qui se trouvait alors privée de base légale. Une décision du 14 décembre 1984 (12) avait, ainsi, jugé que l'arrêté préfectoral de suspension du permis pour excès de vitesse s'était trouvé privé de base légale à la suite d'une relaxe prononcée par le tribunal d'instance en raison des mêmes faits. La jurisprudence issue de la décision du 7 juillet 1971 tirait une conséquence mécanique de la disposition prévoyant que la suspension est regardée comme non avenue en cas de jugement, notamment, de relaxe. Elle en déduisait que le juge administratif saisi d'un recours pour excès de pouvoir contre la décision préfectorale de suspension devait annuler cette décision (sans, d'ailleurs, passer par l'affirmation qu'elle est illégale).

C'est avec cet automatisme que rompt l'arrêt d'espèce en considérant que le fait que la décision de suspension soit regardée comme non avenue n'implique pas nécessairement qu'elle soit illégale. Relevons, à cet égard, que le Code de la route prévoit que la suspension est "non avenue" non seulement lorsque le juge relaxe le conducteur, mais aussi lorsqu'il s'abstient de prononcer la peine de suspension du permis (C. route, art. L. 224-9, alinéa 2).

Dans le cas où la loi subordonne la légalité de la mesure administrative à la qualification pénale, le juge administratif est, en principe, conduit à annuler cette mesure toutes les fois où le juge pénal ne retient pas l'existence d'une infraction (13). La présente décision vient apporter un tempérament à ce principe en précisant que l'automatisme (et la contrainte) d'annulation ne joue pas lorsque l'intéressé a été relaxé au bénéfice du doute : dans cette hypothèse, la chose jugée au pénal n'oblige pas le juge administratif à annuler la décision de suspension du permis. Selon la décision d'espèce, en effet : "dans le cas où l'intéressé a été relaxé non au bénéfice du doute, mais au motif qu'il n'a pas commis l'infraction, l'autorité de la chose jugée par la juridiction répressive impose au juge administratif d'en tirer les conséquences quant à l'absence de valeur probante des éléments retenus par le préfet". La compétence liée du juge administratif pour annuler la mesure administrative de suspension suppose donc l'existence d'une décision positive du juge pénal sur l'absence d'infraction. Le seul doute du juge pénal face à la réalité de l'infraction ne suffit pas à justifier l'annulation de la mesure de suspension du permis.

B - Un raisonnement fondé sur la portée de la notion de "décision non avenue" en droit pénal

En principe, la notion de décision "non avenue" n'a pas la même portée en droit administratif, où elle désigne une décision qui doit être considérée comme n'ayant jamais existé, et en procédure pénale, où elle désigne une décision caduque qui n'est donc pas rétroactivement privée de base légale (14). Néanmoins, un avis de la Section de l'intérieur du Conseil d'Etat du 30 octobre 1975 (15) avait indiqué qu'en matière de mesures de suspension du permis de conduire, il y avait lieu de retenir la même interprétation de "décision non avenue" que celle faite par le juge judiciaire. Selon cet avis, les mots "non avenus" devaient s'entendre dans le sens qu'ils avaient dans le Code de procédure pénale, c'est-à-dire en ce que ces mesures deviennent sans effet pour l'avenir et qu'il ne doit plus en être fait mention. Ainsi, l'application du cinquième alinéa de l'article L. 18 n'impliquait ni que les mesures administratives dussent être rétroactivement annulées, ni que leurs effets antérieurs à la date à laquelle elles étaient comme non avenues dussent disparaître. Cette transposition dans le contentieux administratif des mesures de suspension du permis de conduire de la notion pénale de "décision non avenue" a été consacrée par une décision du 29 mai 1987 (16). Ce n'est que lorsque le juge pénal a prononcé la relaxe au motif que l'infraction n'était pas constituée que le juge administratif, lié par les motifs de fait du jugement, doit constater que la décision administrative se trouve privée de base légale (17).

Dans l'espèce ayant donné lieu à la présente décision, pour l'interprétation de l'article L. 224-9, qui traite la question des effets d'une décision du juge pénal, a été retenu le sens de l'expression en procédure pénale plutôt qu'en droit administratif : une décision administrative non avenue peut néanmoins être légale, en dehors du cas où l'intéressé est relaxé au motif qu'il n'a pas commis l'infraction. Selon cette décision : "la circonstance que la mesure de suspension doive être regardée comme non avenue, par application du deuxième alinéa de l'article L. 224-9, eu égard à la décision rendue par le juge pénal, est, par elle-même, sans incidence sur la légalité de cette mesure et, par suite, sur l'engagement de la responsabilité de l'Etat".

Dans l'hypothèse, en revanche, où il a relaxé l'intéressé au motif qu'il n'a pas commis l'infraction, le juge pénal a nécessairement jugé que le document au vu duquel le préfet avait suspendu le permis n'était pas probant : dans ce cas, l'autorité de la chose jugée au pénal impose de considérer que la condition légale de la suspension n'était pas remplie et doit conduire le juge administratif à annuler cette suspension. Les faits constitutifs de l'infraction et à l'origine de la suspension ont, en effet, en raison de la décision du juge pénal constatant leur absence, disparu rétroactivement et doivent être réputés n'avoir jamais existé, de sorte que la mesure administrative de suspension qui était fondée sur eux doit aussi disparaître rétroactivement, c'est-à-dire être annulée.

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(1) CE, 11 mai 1960, Recueil, p. 318 ; CE 2° et 4° s-s-r., 31 janvier 1969, n° 70855 (N° Lexbase : A1154B9M), Tables, p. 956.
(2) CE Contentieux, 15 avril 1970, n° 77112 (N° Lexbase : A0568B8K), Recueil, p. 249 ; CE Contentieux, 14 décembre 1984, n° 51424 (N° Lexbase : A5245ALT), Tables, p. 733.
(3) CE 2° et 4° s-s-r., 7 juillet 1971, n° 77693 (N° Lexbase : A5125B7X), Recueil, p. 513.
(4) CAA Lyon, 2ème ch., 26 février 2009, n° 07LY01545 (N° Lexbase : A1257EEB).
(5) CAA Bordeaux, 25 février 1992, n° 90BX00751 (N° Lexbase : A1681A8R) ; CAA Nantes, 2ème ch., 19 avril 1994, n° 92NT00225, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A3605BHY), Tables, p. 1177.
(6) TA Paris, 11 décembre 2009, n° 0617499 ; TA Marseille, 7 juillet 2010, n° 0808389.
(7) CAA Bordeaux, 2ème ch., 11 octobre 1991, n° 96BX01572 (N° Lexbase : A1931BEA) : l'illégalité dont est entachée la décision de suspension du permis "constitue une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat" ; TA Pau, 19 février 2008, n° 0600610 : illégalité de la décision de suspension du permis en raison de l'annulation de la procédure d'infraction par la cour d'appel de Pau, cette illégalité constituant "une faute, dont il n'est pas exigé qu'elle soit une faute lourde, de nature à engager la responsabilité de l'Etat".
(8) CE Contentieux, 20 juin 1997, n° 139495 (N° Lexbase : A0095AEA), Recueil, p. 253.
(9) CE Contentieux, 13 mars 1998, n° 89370 (N° Lexbase : A6928ASE).
(10) CE Contentieux, 29 avril 1998, n° 164012 (N° Lexbase : A7279ASE).
(11) Pour une application plus récente, cf. CE Contentieux, 20 novembre 1996, n° 144238 (N° Lexbase : A1583APC).
(12) CE Contentieux, 14 décembre 1984, n° 51424, précité.
(13) C'est le sens de la jurisprudence "Desamis" pour les fermetures de débits de boisson : CE Contentieux, 8 janvier 1971, n° 77800 (N° Lexbase : A5389B7Q), Recueil, p. 19.
(14) Cass. crim, 4 novembre 1988, n° 87-81.697, publié au bulletin (N° Lexbase : A1033CGD), Bull. crim. n° 371, p. 986 : "la décision de relaxe qui peut intervenir sur la prévention d'infraction aux règles de la circulation routière n'a pas pour effet de rendre illégale la décision administrative de suspension prise conformément à la loi et aux règlements d'application mais seulement, comme l'a justement relevé la cour d'appel, de la priver d'effet pour l'avenir".
(15) CE Avis, 30 octobre 1975.
(16) CE Contentieux, 29 mai 1987, n° 58630 (N° Lexbase : A3329APY).
(17) Cf. CE Contentieux, 14 décembre 1984, n° 51424, précitée : le juge judiciaire ayant reconnu l'existence d'une infraction mais n'ayant pas prononcé de mesure restrictive du droit de conduire, la suspension du permis est non avenue à compter de l'intervention de l'arrêt, mais n'est pas pour autant privée de base légale.

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