[Jurisprudence] Le Conseil constitutionnel rejette les QPC sur les contrôles au faciès

Après les arrêts de la Cour de cassation du 9 novembre 2016 (1) ayant retenu la responsabilité de l'Etat pour faute lourde en cas de contrôles discriminatoires, le Conseil constitutionnel avait l'occasion de tourner une autre page de ce nouveau feuilleton consacré aux "contrôles au faciès", ouvert par la proposition du président Hollande d'y mettre fin (2). Il ne l'a pas clairement fait, en refusant de considérer les dispositions légales en cause comme contraires à la Constitution et aux principes de même valeur. Le Conseil des Sages a toutefois posé des réserves d'interprétation qui devraient inspirer et guider les parquets lorsqu'ils autorisent, sur réquisitions, la police à procéder librement à des contrôles d'identité en vue de rechercher certaines infractions. Il est notoire que ces opérations sont souvent détournées de leur finalité, conduisent à des pratiques discriminatoires et servent pour une large part à vérifier la situation administrative de personnes dont l'extranéité est présumée. Il est important de revenir sur ces contrôles menés sur réquisitions (I) avant d'analyser la décision du Conseil constitutionnel (II). I - Les opérations menées sur réquisitions du procureur de la République

La possibilité de procéder à des contrôles d'identité dans le cadre de réquisitions a été introduite par le législateur par la loi du 10 août 1993 (3). Elle vient s'ajouter aux autres hypothèses de contrôles dits judiciaires où les agents interviennent sur la base d'éléments leur permettant d'établir un lien entre une infraction et la personne interpellée (4). L'article 78-2 du Code de procédure pénale (N° Lexbase : L4994K8H), qui décline ces cadres légaux, prévoit ainsi que "Sur réquisitions écrites du procureur de la République aux fins de recherche et de poursuite d'infractions qu'il précise, l'identité de toute personne peut être également contrôlée, selon les mêmes modalités, dans les lieux et pour une période de temps déterminés par ce magistrat". Le même alinéa ajoute que "Le fait que le contrôle d'identité révèle des infractions autres que celles visées dans les réquisitions du procureur de la République ne constitue pas une cause de nullité des procédures incidentes". Les opérations sont placées sous la responsabilité du procureur de la République qui va ainsi définir un périmètre dans lequel elles sont autorisées ainsi que la durée des contrôles (5). Certes ce dernier doit indiquer leur finalité et ainsi préciser les infractions recherchées, mais il n'est pas tenu de davantage motiver le recours auxdites réquisitions, notamment quels sont les éléments qui l'amènent à penser que des crimes et/ou délits sont commis dans l'espace circonscrit et en quoi les contrôles d'identité constituent une mesure efficace pour en arrêter les auteurs. Examinant la nouvelle hypothèse de contrôle judiciaire, le Conseil constitutionnel, en son temps, avait considéré qu'elle n'était pas contraire à la Constitution dès lors que les "clés" de l'opération étaient confiées à un magistrat de l'ordre judiciaire, garant du respect des conditions mises en place par le législateur (6).

Dans la pratique, les opérations menées sur réquisitions ont commencé à se développer, tout particulièrement dans le cadre de la lutte contre l'immigration irrégulière. Les Parquets ont été incités à y recourir de façon explicite pour autoriser les contrôles "ciblés, par exemple à proximité des logements foyers et des centres d'hébergement pu dans des quartiers connus pour abriter des personnes en situation irrégulière", comme le préconisent le ministre de l'Intérieur et le Garde des Sceaux dans une circulaire bien connue de février 2006 (7). Le cadre légal est bien commode puisqu'à l'intérieur du périmètre précisé par les réquisitions et, pendant le temps dévolu à l'opération, les agents de police peuvent librement contrôler toute personne sans avoir besoin de faire référence à son comportement. Dès lors, la loi favorise les pratiques discriminatoires, le choix des personnes interpellées se faisant essentiellement à partir de l'apparence et de la couleur de la peau. Au contrôle d'identité succède immédiatement une vérification de la situation administrative dès lors que la personne a fourni les éléments de son état civil (nom, lieu de naissance, nationalité) permettant de présumer l'extranéité. Mais comment établir la discrimination concrètement devant le juge ?

La Cour de cassation, à l'occasion de deux décisions rendues le 23 novembre 2016 (8), a rappelé combien l'office du juge était limité s'agissant du contrôle à exercer sur les interpellations effectuées dans le cadre de réquisitions. Selon la Cour, le juge n'a pas à se prononcer sur la politique pénale mise en oeuvre par le parquet ; il n'a pas davantage à s'interroger sur la pertinence des infractions visées dans lesdites réquisitions. Elle rappelle, également, que ces dernières ne sont pas tenues d'organiser le caractère aléatoire et non systématique des contrôles (9) et que les agents n'ont pas à caractériser le comportement de la personne faisant l'objet de la mesure. A la lumière du contentieux relative à l'éloignement des étrangers, il est possible de faire valoir utilement l'irrégularité du contrôle devant le juge des libertés et de la détention, lorsque les agents de police ont agi sans respecter les conditions de temps ou de lieu fixées par le procureur ou quand l'organisation des opérations met par elle-même en lumière une pratique déloyale, ne permettant pas à l'étranger de bénéficier d'un procès équitable (10). Les marges de manoeuvre du juge sont donc étroites. Etant entendu que dans la plupart des cas son contrôle n'est pas exercé (11) puisque l'interpellation n'a donné lieu à aucune procédure judiciaire ou administrative.

La Cour de cassation a -enfin (12)- accepté de transmettre au Conseil constitutionnel deux questions prioritaires de constitutionnalité portant sur l'article 78-2 et, plus précisément, sur les contrôles opérés sur réquisitions (13). La première interroge la conformité des opérations à la liberté individuelle d'aller et venir, au principe d'égalité et à l'article 66 de la Constitution (N° Lexbase : L0895AHM) érigeant le juge judiciaire en gardien des libertés individuelles (14). La seconde articule contrôle d'identité et vérification de la situation administrative des étrangers -et donc les articles 78-2 du Code de procédure pénale et L. 611-1 du Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (N° Lexbase : L8940IUN)- ; elle interroge tout particulièrement les conditions dans lesquelles la qualité d'étranger de la personne interpellée est apparue (15). Les juges de la cassation, pour justifier la saisine du Conseil, ont mis en avant le nouveau contexte dans lequel ces opérations ont vocation à évoluer, à savoir la dépénalisation du séjour irrégulier intervenue avec la loi du 31 décembre 2012 (loi n° 2012-1560 du 31 décembre 2012 relative à la retenue pour vérification du droit au séjour et modifiant le délit d'aide au séjour irrégulier pour en exclure les actions humanitaires et désintéressées N° Lexbase : L8109IUU) : les réquisitions peuvent-elles, en effet, servir à établir des situations administratives irrégulières qui ne constituent plus des infractions ? Telles étaient les QPC soumis au Conseil de Sages.

II - Les réserves du Conseil constitutionnel

La décision du Conseil était attendue. Depuis quelques années, les dispositions permettant de contrôler les identités sur la voie publique ainsi que les pratiques qu'elles favorisent sont contestées. Ces critiques, qu'elles soient issues de la société civile ou d'instances reconnues dans le champ des droits de l'Homme (16), sont nourries par des études montrant que les "contrôles au faciès" constituent une réalité statistique en France (17). Lors de l'audience, les Sages avaient été sensibles aux arguments développés par les conseils des auteurs des QPC et les avocats des associations -intervenantes volontaires- en demandant au représentant de l'Etat de produire de façon urgente -le temps du délibéré- des données chiffrées sur le recours aux réquisitions et les résultats obtenus. Jusqu'alors aucun élément factuel de cette nature n'avait été transmis (18).

Le 24 janvier 2017 (19), le Conseil a toutefois considéré que les dispositions en cause étaient conformes à la Constitution. Il a entouré sa décision de réserves d'interprétation dont on peut interroger la portée pratique : "s'il est loisible au législateur de prévoir que les contrôles mis en oeuvre dans ce cadre (contrôles justifiés par la recherche d'auteurs d'infraction) peuvent ne pas être liés au comportement de la personne, la pratique de contrôles d'identité généralisés et discrétionnaires serait incompatible avec le respect de la liberté personnelle, en particulier la liberté d'aller et de venir". Le Conseil l'a déjà dit dans le passé, à propos des interpellations accomplies pour prévenir une atteinte à l'ordre public (20).

Le Conseil met en avant le fait que les opérations soient confiées au procureur de la République, magistrat de l'ordre judiciaire (21), garant de l'encadrement des opérations. Répondant pour partie aux pratiques déloyales en cours à Paris, il est ajouté que les dispositions n'autorisent pas "par un cumul de réquisitions portant sur des lieux ou des périodes différents, la pratique de contrôles d'identité généralisés dans le temps ou dans l'espace". Encore faut-il, le cas échéant, pouvoir l'établir devant le tribunal.

La réglementation en cause articulant contrôle d'identité et vérification de la régularité du séjour ne porte pas davantage atteinte au principe d'égalité, toute personne pouvant être interpellée dans le cadre de réquisitions. Le Conseil, dans la continuité là encore de sa jurisprudence, rappelle que les agents doivent fonder leur action exclusivement "sur des critères excluant toute discrimination de quelque nature de ce soit entre les personnes". Dans la mesure où les agents de police et de gendarmerie ne sont pas tenus de motiver les raisons de leur intervention, les éventuelles discriminations ne sont guère aisées à établir.

Le Conseil devait s'interroger sur la possibilité de recourir à des réquisitions dans le cadre de la police des étrangers puisque le séjour n'est plus pénalement sanctionné. Or, la plupart des opérations de police sur réquisitions servent à appréhender les étrangers en situation irrégulière. Il est constant que les préfectures, en relation avec les services de police, demandent souvent elles-mêmes aux parquets de prendre de telles réquisitions. Le Conseil constitutionnel les condamne lorsqu'elles sont uniquement justifiées par le contrôle de situations administratives : "les dispositions contestées ne sauraient autoriser le recours à des contrôles d'identité sur le fondement du sixième alinéa de l'article 78-2 (contrôles sur réquisitions) aux seules fins de contrôler la régularité du séjour des personnes contrôlées". Il suffit pour le procureur, comme il le fait déjà, d'user d'une formule listant les infractions de droit commun recherchées, fût-ce de façon artificielle. Le fait que les autorités de police constatent, sur le fondement de ces réquisitions, la présence de personnes en situation irrégulière, les interpellent et les placent en retenue ne pose aucun problème d'inconstitutionnalité.

Il appartenait, enfin, aux Sages de confronter les dispositions en cause au droit à un recours effectif. Celui-ci n'est pas atteint puisque toute personne, ayant fait l'objet d'un contrôle d'identité, peut en cas de poursuites pénales soulever, par la voie de l'exception, l'illégalité de ce contrôle devant le juge judiciaire. Si ce contrôle n'a donné lieu à aucune suite, il est possible, depuis les décisions précitées de novembre 2016, d'engager la responsabilité de l'Etat... La décision du Conseil peut décevoir. Elle n'est pas de nature à améliorer le contrôle du juge sur les opérations litigieuses et donc à faciliter le travail des avocats aux fins de démontrer l'éventuelle illégalité de l'opération de contrôle. Toutefois, elle pourrait amener certains Parquets à réviser leurs pratiques. Les membres du Parquet ne sont pas indépendants et s'inscrivent dans une organisation hiérarchique.

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(1) Cass. civ. 1, 9 novembre 2016, treize arrêts, n° 15-24.207, FS-D (N° Lexbase : A9138SGK), n° 15-24208 (N° Lexbase : A9065SGT), n° 15-24.209 (N° Lexbase : A9065SGT), n° 15-24.210 (N° Lexbase : A0607SGL), n° 15-24.211 (N° Lexbase : A8973SGG), n° 15-24.212 (N° Lexbase : A9956Q4I), n° 15-24.213 (N° Lexbase : A9024SGC), n° 15-24.214 (N° Lexbase : A9039SGU) ; Cass. civ. 1, 9 novembre 2016, trois arrêts, n° 15-25.872 FS-P+B+R+I (N° Lexbase : A0610SGP), n° 15-25.873 (N° Lexbase : A0611SGQ), n° 15-25.875 (N° Lexbase : A9432KLW) ; Cass. civ. 1, 9 novembre 2016, trois arrêts, n° 15-25.876, FS-D (N° Lexbase : A8951SGM), n° 15-25.876 (N° Lexbase : A8951SGM), n° 15-25.877 (N° Lexbase : A8945SGE) ; v., sur ces arrêts, K. Gachi, Contrôle au faciès : aménagement de la preuve et engagement de la responsabilité de l'Etat pour faute lourde, in Lexbase, éd. priv., n° 679, 2016 (N° Lexbase : N5515BW8).
(2) La proposition n° 30 du candidat annonce "la lutte contre le délit de faciès lors des contrôles d'identité avec une nouvelle procédure respectueuse des citoyens".
(3) Loi n° 93-992 du 10 août 1993 relative aux contrôles et vérifications d'identité (N° Lexbase : L7427HXD).
(4) Les officiers de police judiciaire et, sur l'ordre et sous la responsabilité de ceux-ci, les agents de police judiciaire et agents de police judiciaire adjoints mentionnés aux articles 20 (N° Lexbase : L4988K8A) et 21-1° (N° Lexbase : L7230A4K) peuvent inviter à justifier, par tout moyen, de son identité toute personne à l'égard de laquelle existe une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner qu'elle a commis ou tenté de commettre une infraction, qu'elle se prépare à commettre un crime ou un délit, qu'elle est susceptible de fournir des renseignements utiles à l'enquête en cas de crime ou de délit, qu'elle a violé les obligations ou interdictions auxquelles elle est soumise dans le cadre d'un contrôle judiciaire, d'une mesure d'assignation à résidence avec surveillance électronique, d'une peine ou d'une mesure suivie par le juge de l'application des peines ou qu'elle fait l'objet de recherches ordonnées par une autorité judiciaire.
(5) Si la loi ne fixe pas elle-même cette durée maximale, il est admis qu'elle ne dépasse pas une demi journée, soit 6 heures au plus.
(6) Cons. const., décision n° 93-323 DC du 5 août 1993 (N° Lexbase : A8283ACR).
(7) Circ. crim., n° 06-5, du 21 février 2006, Conditions de l'interpellation d'un étranger en situation irrégulière, gare à vue de l'étranger en situation irrégulière, réponses pénales (N° Lexbase : L6251IY8).
(8) Cass. civ. 1, 23 novembre 2016, deux arrêts, n° 15-50.106, F-D (N° Lexbase : A3428SLK) et 15-27.812 (N° Lexbase : A3426SLH).
(9) L'exigence de contrôles aléatoires et non systématiques, propulsée par le droit de l'Union européenne et la suppression des contrôles internes à l'intérieur de l'espace "Schengen", ne concerne que les interpellations fondées sur le dernier alinéa de l'article 78-2. Elle vise donc les contrôles dits "frontaliers" effectués dans une bande terrestre de 20 km en deçà de la frontière et dans les ports, gares et aéroports ouverts au trafic international.
(10) Cass. civ. 1, 3 février 2010, n° 08-21.419, F-P+B (N° Lexbase : A6047ERE).
(11) Même si depuis les arrêts précités de novembre 2016, il est possible de mettre en oeuvre la responsabilité de l'Etat pour contrôle discriminatoire, ce n'est pas une perspective raisonnable pour la plupart des personnes interpellées.
(12) Jusqu'alors elle avait refusé de le faire au motif que l'article en cause avait déjà été examiné par le Conseil constitutionnel (en 1981, 1986 et 1993).
(13) Les contrôles d'identité sur réquisitions sont, également, possibles dans le cadre de la lutte contre la grande criminalité et le terrorisme depuis une loi de 2001 dite sur la sécurité quotidienne (loi n° 2001-1062 du 15 novembre 2001 N° Lexbase : L7960AUD). Ils sont régis par l'article 78-2-2 du Code de procédure pénale (N° Lexbase : L4933K89) qui fait aussi l'objet des QPC.
(14) Les dispositions en cause empêchent-elles le "juge d'opérer un contrôle effectif des circonstances et des motifs ayant justifié le contrôle d'identité" ? (Cass. crim., 18 octobre 2016, n° 16-90.022, FS-P+B N° Lexbase : A6624R99).
(15) Cass. crim., 18 octobre 2016, n° 16-90.023, FS-D (N° Lexbase : A6541R97).
(16) Voir, par exemple, l'avis de la Commission consultative des droits de l'Homme, Prévention des pratiques de contrôle d'identité discriminatoires et/ou abusives, 8 novembre 2016.
(17) I. Goris, F. Jobard, R. Levy, Police et minorités visibles ; les contrôles d'identité à Paris, Rapport Open Society Institute, 2009.
(18) Les services du Premier ministre ont produit une note rassemblant des synthèses des rapports de politique pénale des parquets (2012), des modèles de réquisitions ou encore des notes transmises par les procureurs de Paris et de Nanterre sur les modalités de rédaction des demandes de réquisitions. Ces données se révèlent extrêmement parcellaires et ne rendent pas compte du nombre des opérations autorisées par réquisitions.
(19) Cons. const., décision n° 2016-606/607 QPC du 24 janvier 2017 (arrêt commenté).
(20) Cons. const., décision n° 80-127 DC, du 20 janvier 1981, Loi renforçant la sécurité et protégeant la liberté des personnes (N° Lexbase : A8028ACC) ; Cons. const., décision n° 86-211 DC, du 26 août 1986, Loi relative aux contrôles et vérifications d'identité (N° Lexbase : A8138ACE) ; Cons. const., décision n° 93-323 DC du 5 août 1993.
(21) La qualité de juge judiciaire, garant des libertés individuelles au sens de l'article 66, reconnue au procureur est contestée dans la mesure où le parquet n'est pas indépendant du ministère de la Justice.

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