[Jurisprudence] L'actualisation des règles de l'élection présidentielle devant le Conseil constitutionnel : entre interrogation de principe et contrainte procédurale

Le 6 avril 2016, le Premier ministre saisit le Conseil constitutionnel de deux textes de loi qui, un an avant l'échéance, actualisent le cadre juridique applicable à l'élection du Président de la République. Au titre de l'article 61, alinéa 1er de la Constitution (N° Lexbase : L0890AHG), il défère la loi organique de modernisation des règles applicables à l'élection présidentielle. Issue d'une proposition parlementaire, ce texte reprend la plupart des recommandations formulées par les différents organes de contrôle de l'élection présidentielle après les scrutins d'avril et mai 2012 (1). Les douze articles de cette loi organique modifient, à titre principal, la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962, relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel (N° Lexbase : L5341AGW). Trois domaines principaux sont concernés : la présentation des candidats (ou "parrainage") ; la campagne électorale audiovisuelle et les opérations de vote. Au titre de l'article 61, alinéa 2 de la Constitution, le Premier ministre défère également la loi de modernisation de diverses règles applicables aux élections. Issue d'une seconde proposition parlementaire, cette loi ordinaire ne se limite pas à compléter la loi organique précitée. Elle modifie le Code électoral pour renforcer le contrôle des comptes de campagne pour les élections parlementaires et locales. Elle actualise aussi la loi du 19 juillet 1977, relative à la publication et à la diffusion de certains sondages d'opinion (N° Lexbase : L7776AIT). Dans sa décision n° 2016-729 DC du 21 avril 2016, le Conseil constitutionnel examine, comme le requiert le contrôle obligatoire qu'il exerce au titre de l'article 61, alinéa 1^er de la Constitution, la régularité de la procédure d'adoption et la conformité de chaque disposition de la loi organique. Il juge l'ensemble du texte conforme à la Constitution. Le présent commentaire évoque celles de ces dispositions organiques qui ont appelé une motivation plus approfondie de la part du Conseil constitutionnel : d'une part, les dispositions de l'article 2 relatives aux conditions de présentation des candidats à l'élection présidentielle (I) et, d'autre part, celles de l'article 4 relatives à la campagne audiovisuelle pour cette élection (II). Par ailleurs, dans sa décision n° 2016-730 DC du 21 avril 2016, relative à la loi ordinaire, le Conseil constitutionnel se contente de déclarer conforme la procédure d'adoption de ce texte en application de sa jurisprudence sur les saisines dites blanches (III).

I - Les nouvelles règles organiques de présentation des candidats à l'élection présidentielle

Les articles 1er à 3 de la loi organique déférée modifient sur plusieurs points les modalités de présentation des candidats à l'élection présidentielle. En premier lieu, elle actualise la liste des catégories de citoyens habilités à exercer ce droit de présentation afin de tenir compte de la dernière réforme territoriale (2). Sont concernés les membres du conseil de la métropole de Lyon, les maires délégués des communes déléguées, les maires des arrondissements de Paris ainsi que les présidents des organes délibérants des métropoles. En second lieu, la loi organique renforce la transparence des conditions de présentation des candidats. Trois évolutions sont à retenir. D'abord, il revient désormais à chaque élu signataire (ou "parrain"), et non plus à la personne parrainée, d'adresser directement sa présentation au Conseil constitutionnel. Ensuite, cet envoi se fait par voie postale, sur un formulaire officiel prévu à cet effet, ou par voie électronique selon des modalités fixées par décret en Conseil d'Etat au plus tard le 1er janvier 2020. Des modalités dérogatoires sont prévues pour les auteurs de présentations issus d'un département ou d'une collectivité d'outre-mer, de Nouvelle-Calédonie et pour les conseillers à l'Assemblée des français de l'étranger. Enfin, la loi organique impose dorénavant au Conseil constitutionnel de rendre publics le nom et la qualité de tous les citoyens, et non plus seulement de cinq cents d'entre eux tirés au sort, qui ont valablement proposé un candidat. Cette publication doit se faire au fur et à mesure de la réception des présentations et au moins deux fois par semaine. Ses mesures nouvelles, notamment l'acheminement par voie exclusivement postale des parrainages adressés par les élus eux-mêmes "pourrait écarter [le] risque d'instrumentalisation, renforcer la sérénité de ces opérations et diminuer les pressions, parfois fortes, auxquelles sont soumis notamment des maires de communes rurales" (3).

Dans sa décision n° 2016-729 DC précitée, le Conseil constitutionnel juge l'ensemble de ces modifications de la loi du 6 novembre 1962 conformes à la Constitution. Deux points méritent d'être soulignés. En premier lieu, le juge constitutionnel porte son attention sur les modalités d'envoi des présentations de candidats à l'élection présidentielle. La loi organique impose en effet, sauf cas particuliers, aux élus qui parrainent un candidat de transmettre leur présentation uniquement par voie postale. Les intéressés peuvent recourir à tout opérateur postal agréé pour que ces parrainages parviennent au Conseil constitutionnel avant l'expiration du délai fixé par la loi du 6 novembre 1962. Sur ce point particulier, le juge constitutionnel formule une réserve d'interprétation constructive. Il précise que, pour respecter le principe constitutionnel d'égalité entre candidats, ces dispositions organiques ne sauraient faire obstacle "à ce que, saisi par des personnes habilitées à présenter des candidats à l'élection du Président de la République, le Conseil constitutionnel puisse prendre en considération des circonstances de force majeure ayant gravement affecté l'expédition et l'acheminement des présentations dans les jours précédant l'expiration du délai de présentation". De façon assez pragmatique, le Conseil constitutionnel statuant au contentieux garantit ainsi l'exercice de la compétence générale qu'il tire de l'article 58 de la Constitution (N° Lexbase : L0887AHC) selon lequel il "veille à la régularité de l'élection du Président de la République". Il se reconnaît ainsi compétent pour statuer sur la régularité des candidatures arrivées, le cas échéant, hors délai en raison de circonstances de force majeur ayant gravement perturbé leur transmission. On peut ainsi penser à une grève dure ou à des intempéries majeures

En second lieu, le juge déclare conforme à la Constitution, cette fois sans ambages, la transparence désormais entière de la présentation des candidats à la présidentielle. Ceci ne saurait surprendre. Dans sa décision QPC du 21 février 2012 (4), le Conseil constitutionnel juge que la présentation d'un candidat à l'élection présidentielle ne peut être assimilée à l'expression d'un suffrage. Les principes d'égalité et de secret du suffrage que consacre l'article 3 de la Constitution de 1958 (3) ne lui sont donc pas applicables. Dans cette même décision, le Conseil juge encore que la publicité des choix de présentation des candidats, dans ses modalités alors en vigueur, ne porte atteinte ni au principe constitutionnel du pluralisme des courants d'idées et d'opinions, ni à celui d'égalité entre les candidats. Dans ces conditions, la conformité à la Constitution de la publication de l'ensemble des parrains de chaque candidat est prononcée. Au demeurant, il convient de rappeler que la publication du nom et de la qualité de tous les élus habilités ayant présenté un candidat est réclamée depuis 1974 par le Conseil constitutionnel dans les observations qu'il publie après chaque élection présidentielle (5). En pratique toutefois, cette publication exhaustive des parrainages compliquera sans doute la tâche des "petits" candidats dépourvus de soutien partisan ou issus de partis politiques sans représentation dans les collectivités territoriales. Elle peut en effet dissuader les élus locaux qui, parfois par esprit démocratique, souvent par calcul politicien, apportent leur soutien à un candidat dans lequel ils ne se reconnaissent pas nécessairement.

II - Les nouvelles règles organiques de traitement par les médias de la campagne audiovisuelle durant l'élection présidentielle

L'article 4 de la loi organique contrôlée modifie les modalités d'accès aux médias audiovisuels des candidats durant la période intermédiaire qui précède l'élection présidentielle et qui s'étend de la date de publication au Journal officiel de la liste des candidats à la veille de l'ouverture de la campagne officielle. Il substitue au principe d'égalité des temps de parole, auquel sont soumis les éditeurs de services de communication audiovisuelle sous le contrôle du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), un principe d'équité pour la reproduction et les commentaires des déclarations et écrits des candidats et la présentation de leur personne. Les éditeurs de service doivent veiller au respect de ce principe d'équité en fonction de deux critères, d'une part, "la représentativité des candidats" et, d'autre part, "la contribution de chaque candidat à l'animation du débat électoral". De façon plus précise, le critère de la représentativité des candidats s'apprécie en particulier, en fonction des résultats obtenus aux plus récentes élections par les candidats ou par les partis et groupements politiques qui les soutiennent et en fonction des indications de sondages d'opinion. Le principe d'égalité de traitement des candidats par les médias audiovisuels reste en revanche applicable durant toute la campagne officielle.

Dans sa décision n° 2016-729 DC précitée, le Conseil constitutionnel déclare conforme à la Constitution ces dispositions qui sont les plus contestées de la loi organique. Il les contrôle d'ailleurs sous trois angles différents. En premier lieu, il estime que dans l'exercice de la compétence qu'il tire de l'article 6 de la Constitution pour fixer les règles de l'élection présidentielle, le législateur organique a opéré une conciliation qui n'est pas manifestement déséquilibrée entre les exigences constitutionnelles applicables en l'espèce : le principe de pluralisme des courants d'idées et d'opinions qui découle de l'article 4, alinéa 3, de la Constitution (N° Lexbase : L0830AH9) (6) et la liberté de communication que garantit l'article 11 de la Déclaration de 1789 (N° Lexbase : L1358A98). Le Conseil juge notamment que le législateur organique entend en imposant le respect d'un principe d'équité, d'une part, favoriser, dans l'intérêt des citoyens, la clarté du débat électoral, et, d'autre part, accorder aux éditeurs de services de communication audiovisuelle une liberté accrue dans le traitement de l'information en période électorale. Il souligne en outre que ce principe d'équité de traitement dans l'audiovisuel est compensé par le renforcement de la diversité des opérateurs du secteur et l'existence d'autres modes de diffusion qui contribuent à l'information des citoyens en période électorale et ne relèvent pas de réglementations identiques. Le commentaire officiel de la décision annotée témoigne de ce que le juge constitutionnel est conscient du "caractère conservateur des situations acquises" qui résulte de l'application du principe d'équité. Car il implique de valoriser les candidats représentatifs en fonction notamment des résultats obtenus aux plus récentes élections (7). Cette prime aux candidats soutenus par les partis en place est toutefois compensée, selon le Conseil, par une prise en compte pragmatique de la situation contemporaine des médias du secteur audiovisuel. Celle-ci se traduit par une offre importante et diversifiée de chaînes de radio et de télévision et une concurrence directe avec d'autres médias comme la presse et internet, notamment les réseaux sociaux.

En deuxième lieu, le Conseil juge que l'article 4 de la loi organique n'est pas contraire au principe d'égalité devant le suffrage que consacre l'article 3 de la Constitution (N° Lexbase : L0829AH8). Il constate d'abord le maintien d'une égalité de traitement audiovisuel des candidats à l'élection présidentielle à compter du début de la campagne officielle. S'agissant du principe d'équité qui permet désormais aux médias audiovisuels de traiter différemment, durant la période intermédiaire, ces candidats qui se trouvent pourtant dans la même situation, il juge qu'il ne viole pas pour autant le principe d'égalité. Cette différence de traitement est en effet justifiée par le motif d'intérêt général de clarté du débat électoral. Elle est au surplus en rapport direct avec l'objet de la loi qui est de prendre en compte l'importance relative des candidats dans le débat public.

En troisième lieu, le Conseil constitutionnel juge que le législateur organique n'a pas méconnu l'étendue de sa propre compétence en confiant au CSA le surveillance du respect par les éditeurs de services audiovisuels des principes d'équité, puis d'égalité de traitement des candidats. S'agissant de la période intermédiaire, il estime d'abord que les deux critères fixés par la loi organique pour définir le principe d'équité, la "représentativité des candidats" et la "contribution de chaque candidat à l'animation du débat électoral", sont bien de nature à assurer un traitement équitable des candidats à la présidentielle. Il souligne ensuite que si la loi organique permet au CSA de préciser ces critères, elle ne l'autorise pas à ajouter d'autres critères ou conditions non prévus par la loi. Les mesures que le CSA pourrait adopter doivent de toutes façons être soumises à l'avis préalable du Conseil constitutionnel et, le cas échéant, au contrôle du juge administratif.

III - Les dispositions de la loi ordinaire de modernisation des élections

Dans sa décision n° 2016-730 DC du 21 avril 2016, le Conseil constitutionnel est saisi, toujours par le Premier ministre, de la loi de modernisation de diverses règles relatives aux élections. Cette saisine concomitante d'un texte organique et d'un texte ordinaire portant sur un même sujet n'est pas nouvelle. Comme le souligne le commentaire officiel de la décision, elle est même "pleinement justifiée". Cette double saisine permet en effet de suspendre la promulgation de la loi ordinaire afin que sa publication ne précède pas celle de la loi organique qu'elle complète ou ne soit effectuée alors qu'elle contient des dispositions en rapport avec une disposition organique déclarée non conforme. Cette seconde saisine du Premier ministre présente toutefois la particularité d'être dépourvue de toute motivation juridique (saisine dite "blanche"). Or, depuis sa décision n° 2011-630 DC du 26 mai 2011 (8), le Conseil constitutionnel juge que lorsqu'il est saisi d'une loi ordinaire sans qu'aucun grief ne soit formulé à son encontre, il n'examine plus désormais que la régularité de la procédure d'adoption du texte déféré et, le cas échéant, les motifs d'inconstitutionnalité ressortant des travaux parlementaires ou qu'il y a lieu pour lui de soulever d'office. Sans être dépourvu de tout précédent (9), cette absence totale de grief au soutien d'une saisine au titre de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution constitue une première. Ainsi lorsqu'en 2015, le Président de la République défère pour la première fois une loi au Conseil constitutionnel (10), sa saisine contient une demande d'examen de certaines des dispositions législatives au regard de trois exigences constitutionnelles qui sont explicitement mentionnées.

L'absence de tout grief particulier à l'encontre de la loi déférée dans la saisine du Premier ministre conduit le juge constitutionnel, en application de sa jurisprudence de 2011, à exercer un contrôle très partiel centré sur le respect des règles de la procédure législative. Il examine d'office la conformité de l'insertion de deux amendements portant l'un sur le délai d'imputation des recettes et des dépenses électorales dans le compte de campagne pour les élections autres que présidentielles et l'autre sur la modification de la loi de 1977, sur les sondages. Il juge que leur adoption est conforme à la Constitution car ces amendements présentent un lien avec les dispositions de la proposition de loi initiale. Puis, le Conseil constitutionnel déclare, après l'avoir implicitement examinée, la procédure d'adoption de la loi conforme à la Constitution. Toujours en vertu de sa jurisprudence de 2011, il constate enfin qu'aucun autre motif particulier d'inconstitutionnalité ne ressort des travaux parlementaires et estime qu'il n'y a pas lieu pour lui, d'examiner d'office spécialement des dispositions de la loi déférée.

Parce qu'elles déclarent conformes à la Constitution les lois qu'elles contrôlent, ces décisions du Conseil constitutionnel ont fait l'objet de critiques de la part de certains partis politiques comme d'une partie de la doctrine. Ces critiques ciblent la publication de tous les parrainages des candidats à la présidentielle et l'introduction du principe de traitement équitable de ces mêmes candidats durant la période intermédiaire de la campagne audiovisuelle. Il est ainsi dénoncé un recul de la démocratie et un appauvrissement du débat politique car ces dispositifs privilégient, c'est un fait indéniable, les partis de gouvernement par rapport aux autres. C'est bien mal connaître la réalité de l'élection présidentielle sous la Vème République. Il ne s'agit nullement d'un concours de beauté démocratique au cours duquel chaque nuance du spectre politique aurait le droit de se présenter pour exposer sa vision du monde. Gagner l'élection présidentielle implique en effet pour le candidat de réunir certaines conditions dont le soutien d'un parti politique structuré et puissant n'est pas la moindre. Dans ces conditions, il est logique, et même nécessaire, que les candidats à la présidentielle qui sont "représentatifs ", au sens de la loi du 6 novembre 1962, puissent être valorisés lors de la phase intermédiaire de la campagne audiovisuelle.

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(1) Il s'agit du Conseil constitutionnel, mais aussi de la Commission nationale de contrôle de la campagne électorale présidentielle, du CSA, de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques et de la Commission des sondages.
(2) Elle actualise aussi certaines dénominations comme les conseillers généraux devenus conseillers départementaux.
(3) Cons. const., décision n° 2012-155 PDR du 21 juin 2012 (N° Lexbase : A4288IPI), Rec. p. 301, Point I, B.
(4) Cons. const., décision n° 2012-233 QPC du 21 février 2012 (N° Lexbase : A0369IDZ), Rec. p. 130 ; consid. n°7 et sq.
(5) En dernier lieu, v. Cons. const., décision n° 2012-155 PDR du 21 juin 2012, préc., Point I, C.
(6) "La loi garantit les expressions pluralistes des opinions et la participation équitable des partis et groupements politiques à la vie démocratique de la Nation".
(7) Loi du 6 novembre 1962, art. 3, § 1 bis.
(8) Dégagée à propos du contrôle de la loi sur l'organisation du championnat d'Europe de football 2016, cette jurisprudence permet de préserver la possibilité pour les justiciable de soulever des QPC contre les dispositions en vigueur d'une loi non expressément contestées au fond au titre de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution.
(9) Pour un refus d'examen d'office des articles 73 à 88 de la loi n° 2011-672 du 16 juin 2011, relative à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité (N° Lexbase : L4969IQ4), pour défaut de grief particulier dans la saisine des parlementaires, v. Cons. const., décision n° 2011-631 DC du 8 juin 2011 (N° Lexbase : A4307HTP), Rec., p. 252, consid. n° 81.
(10) V. Cons. const., 23 juillet 2015, Loi sur le renseignement, n° 2015-713 DC (N° Lexbase : A9642NM3), consid. n°1.

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