[Jurisprudence] Le Conseil d'Etat consacre la valeur constitutionnelle de la Charte de l'environnement

Dans un arrêt rendu le 3 octobre 2008 (CE Contentieux, 3 octobre 2008, n° 297931, Commune d'Annecy), le Conseil d'Etat, Cour suprême de l'ordre administratif français, vient de consacrer la valeur juridique de la Charte de l'environnement, et, notamment, la valeur constitutionnelle de l'ensemble de ses dispositions dont il juge que la méconnaissance peut être invoquée pour contester la légalité des décisions administratives. Ce texte, élaboré à la demande du chef de l'Etat de l'époque, Jacques Chirac, est issu de la loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1er mars 2005, relative à la Charte de l'environnement (N° Lexbase : L0268G8G). La Charte de l'environnement consacre le droit de vivre dans un "environnement équilibré" respectant la biodiversité et le maintien de l'équilibre des espaces et des milieux naturels, et assurant le bon fonctionnement des écosystèmes et un faible niveau de pollution. Elle énonce parallèlement le devoir, pour toute personne, de prendre part à la préservation et à l'amélioration de l'environnement. Il incombe donc à toute personne, physique ou morale, publique ou privée, de prévenir les atteintes qu'elle est susceptible de porter à l'environnement et de réparer cette atteinte, même dans l'hypothèse où les mécanismes de la responsabilité civile ne trouveraient pas à s'appliquer. Elle définit, par ailleurs, le principe de précaution en matière environnementale, qui s'appliquera uniquement à un dommage dont la réalisation est incertaine, à la différence du principe de prévention qui s'adresse à un risque certain de dommage. La Charte subordonne la mise en oeuvre du principe de précaution à un dommage grave et irréversible ; cette mise en oeuvre passe par l'adoption de mesures provisoires et proportionnées destinées à éviter la réalisation du dommage (1).

Dans cette affaire, la commune d'Annecy demandait l'annulation du décret n° 2006-993 du 1er août 2006, relatif aux lacs de montagne (N° Lexbase : L4732HKH), pris pour l'application de l'article L. 145-1 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L9643G8N). Ce texte avait pour effet de réduire le périmètre d'exécution des dispositions protectrices des lois "montagne" (loi n° 85-30 du 9 janvier 1985, relative au développement et à la protection de la montagne N° Lexbase : L7612AGZ) et "littoral" (loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral N° Lexbase : L7941AG9) pour les grands lacs de montagne, de sorte à faciliter les opérations d'urbanisme à proximité du littoral comme des lacs de montagne. Le Conseil en profite pour rappeler que, depuis la date d'entrée en vigueur de la loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1er mars 2005, relative à la Charte de l'environnement, une disposition réglementaire ne peut intervenir dans le champ d'application de l'article 7 de la Charte de l'environnement que pour l'application de dispositions législatives, notamment parmi celles qui figurent dans le Code de l'environnement et le Code de l'urbanisme, qui ne sont pas incompatibles avec les exigences de la Charte.

Le Conseil a donc déclaré ce décret illégal en se fondant sur l'article 7 de la Charte qui consacre le principe de participation du public à la prise de décision. L'on peut considérer qu'il s'agit là d'un bouleversement important, si l'on se réfère au texte même de la Charte, qui contient, notamment, les principes "pollueur-payeur" et de précaution. La décision présente ainsi un double intérêt : la consécration solennelle de la valeur juridique de la Charte de l'environnement (I), mais aussi les opportunités offertes aux associations ou personnes luttant au nom de l'environnement (II).

I - La consécration solennelle de la valeur juridique de la Charte de l'environnement

A - Si cet arrêt constitue la première décision du Conseil d'Etat annulant un décret pour méconnaissance de la Charte de l'environnement...

La Charte de l'environnement consacre un droit constitutionnel d'accès aux informations relatives à l'environnement détenues par les personnes publiques et un droit de participation aux politiques publiques ayant une incidence sur l'environnement. En l'espèce, le Conseil d'Etat annule pour incompétence un décret du 1er août 2006, relatif aux lacs de montagne. Ce texte, pris pour l'application de l'article L. 145-1 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L9643G8N), issu de l'article 187 de la loi du 23 février 2005, relative au développement des territoires ruraux, introduit de nouvelles dispositions dans la partie réglementaire du Code de l'urbanisme, concernant la "délimitation, autour des lacs de montagne, des champs d'application respectifs des dispositions particulières à la montagne et des dispositions particulières au littoral".

Rappelons que les grands lacs de montagne (lacs d'une superficie supérieure à 1 000 hectares) sont, en principe, soumis à une double législation : la loi "montagne", mais aussi la loi "littoral". Les communes riveraines bénéficient ainsi d'un niveau élevé de protection. Le décret en cause visait à réduire cette protection en limitant la portée de la loi "littoral" uniquement au sein d'un périmètre restreint autour du lac (périmètre qui reste à délimiter par des décisions particulières), et non plus sur l'ensemble du territoire des communes riveraines. La commune d'Annecy, qui souhaitait maintenir un haut niveau de protection, avait formé un recours contre ce décret. Selon elle, ce décret méconnaissait le principe de participation du public, consacré notamment par l'article 7 de la Charte de l'environnement, dans la mesure où le public n'était pas suffisamment consulté lors de l'élaboration des décisions de délimitation.

La Haute juridiction administrative abonde dans le sens de la commune requérante. Dans l'arrêt d'espèce, elle rappelle que les dispositions de l'article 7, "comme l'ensemble des droits et devoirs définis dans la Charte de l'environnement, et à l'instar de toutes celles qui procèdent du Préambule de la Constitution, ont valeur constitutionnelle [...] elles s'imposent aux pouvoirs publics et aux autorités administratives dans leurs domaines de compétence respectifs". Elle poursuit en affirmant qu'elles "ont réservé au législateur le soin de préciser les conditions et les limites dans lesquelles doit s'exercer le droit de toute personne à accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et à participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement". Le décret, en intervenant dans ce domaine, a donc empiété sur le domaine de la loi et doit donc être annulé pour incompétence.

Cependant, à la question de savoir si la Charte de l'environnement peut être invoquée par les justiciables devant le juge administratif, le commissaire du Gouvernement Yann Aguila dans la synthèse de ses conclusions à la suite de l'arrêt, précise que "si la circonstance qu'un principe constitutionnel renvoie à la loi n'a jamais été un obstacle à son invocation devant le juge administratif, sa portée [peut varier] en fonction du type de demande présentée devant le juge. En outre, si la Charte ne permet sans doute pas à un simple particulier de demander directement à être associé à l'élaboration d'une décision publique [...] elle peut toujours être invoquée dans le cadre d'un contentieux objectif, c'est-à-dire dans un recours contre un règlement".

B - ... le contrôle de la conformité des lois par rapport à ce texte s'effectue depuis plusieurs années

Le Conseil constitutionnel s'est penché sur le contrôle de la conformité des lois par rapport au droit de l'environnement. Ainsi, il a eu à juger du risque d'incompatibilité qui pourrait exister entre le Traité établissement la Constitution européenne et la Constitution française en raison de la différence dans le degré de précision des dispositions consacrant le principe de précaution. Le Traité cite le principe de précaution sans véritablement le définir, alors que l'article 5 de la Charte de l'environnement détaille les conditions d'application de ce même principe. Par une réponse brève, mais qui consacre l'appartenance de la Charte de l'environnement au bloc de constitutionnalité, le Conseil constitutionnel a affirmé "qu'en tout état de cause, le Traité établissant une Constitution pour l'Europe n'est pas contraire à la Charte de l'environnement" (Conseil constitutionnel, 24 mars 2004, Hauchemaille et Meyet N° Lexbase : A0034DI4, JO 31 mars 2005).

De même, par une décision du 28 avril 2005 (Conseil constitutionnel, 28 avril 2005, n° 2005-514 DC, loi relative à la création du registre international N° Lexbase : A0576DI8), le Conseil constitutionnel a jugé de la conformité de la loi du 3 mai 2005 relative à la création du registre international français visant à renforcer la sécurité et la sûreté maritime (loi n° 2005-412, 3 mai 2005 N° Lexbase : L3756G8M, JO du 4 mai, p. 7697) avec la Charte de l'environnement. Ce texte prévoyait que les navires immatriculés au registre international français étaient soumis à l'ensemble des règles de sécurité et de sûreté maritime applicables en vertu de la loi française, de la réglementation communautaire et des engagements internationaux. Les requérants estimaient que ce texte aboutissait à un affaiblissement des règles de sécurité maritime et portaient atteinte aux principes d'intégration et de développement durable formulés par l'article 6 de la Charte. Rejetant la saisine, le Conseil a considéré que le législateur avait pris des mesures de nature à promouvoir la sécurité maritime et la protection de l'environnement et a estimé que les exigences de l'article 6 de la Charte constitutionnelle étaient respectées (2).

Plus récemment, dans une décision du 19 juin 2008, le Conseil constitutionnel a validé l'essentiel des dispositions du projet de loi relatif aux organismes génétiquement modifiés adopté le 22 mai dernier (Cons. const., décision n° 2008-564 DC, du 19 juin 2008, Loi relative aux organismes génétiquement modifiés N° Lexbase : A2111D93). Le Conseil constitutionnel a estimé que les dispositions de la loi étaient conformes à la Charte de l'environnement et qu'elles respectaient l'ensemble des Directives communautaires relatives aux OGM. Les Sages ont, néanmoins, censuré deux alinéas de l'article 11 qui renvoyaient à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer la liste des informations fournies au public par l'exploitant lorsqu'il sollicite un agrément et qui ne peuvent en aucun cas rester confidentielles. Au visa de l'article 7 de la Charte de l'environnement, le Conseil énonce qu'il n'appartient qu'au législateur de préciser les conditions et les limites dans lesquelles doit s'exercer le droit de toute personne à accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques. Le Conseil constitutionnel a toutefois décidé que cette censure ne prendrait effet qu'au 1er janvier 2009, afin de permettre au Parlement d'adopter une nouvelle disposition relative aux informations ne pouvant pas rester confidentielles.

II - Une décision dans la continuité de la jurisprudence du Conseil d'Etat en matière environnementale

A - Une jurisprudence favorable à la défense de l'environnement

Comme indiqué dans le dossier "le droit de l'environnement et la justice administrative" figurant à la suite de la décision du Conseil d'Etat, "dans de très nombreux domaines, [cette juridiction] a rendu des décisions annulant des projets portant atteinte à l'environnement ou rejetant des recours contre des décisions ministérielles favorables à la protection de celui-ci". Par exemple, dans un arrêt du 10 juillet 2006 (CE 9° et 10° s-s-r., 10 juillet 2006, n° 288108, Association interdépartementale et intercommunale pour la protection du lac Sainte-Croix, des lacs et sites du Verdon et autres N° Lexbase : A3917DQ7), la Haute juridiction administrative a interdit un projet de ligne électrique aérienne à très haute tension dans les gorges du Verdon. Après avoir mis en regard les avantages et les inconvénients de l'opération projetée et avoir, de façon plus exceptionnelle, diligenté une visite des lieux, il a en effet accueilli le moyen tiré de ce que ce bilan était, en l'espèce, négatif. De même, la déclaration d'utilité publique du barrage de la Trézence (Charente-Maritime) a été annulée compte tenu du coût et des atteintes à l'environnement, notamment aux espèces aquatiques (CE 4° et 6° s-s-r., 22 octobre 2003, n° 231953, Association sos-rivières et environnement N° Lexbase : A9588C9Y).

En matière de dissémination d'OGM, le juge des référés du Conseil d'Etat a rejeté la demande de suspension de deux arrêtés du ministre de l'Agriculture. Ceux-ci interdisaient sur le territoire national la mise en culture, en vue de la mise sur le marché, de variétés de semences de maïs génétiquement modifié, dans l'attente de la décision de la Commission européenne à venir sur le renouvellement de l'autorisation de mise sur le marché de ces variétés (CE référé, 19 mars 2008, n° 313547, Association générale des producteurs de maïs et autres N° Lexbase : A4313D7U).

Concernant les obligations de l'autorité administrative en cas de démantèlement complet d'une installation nucléaire, le Conseil a rappelé, dans un arrêt du 6 juin 2007, que le public concerné doit être informé et doit pouvoir exprimer son avis préalablement à la délivrance de l'autorisation (CE 1° et 6° s-s-r., n° 292386, Association Le réseau sortir du nucléaire N° Lexbase : A7782DW7). En effet, l'article 6 de la Directive du Conseil 85/337/CEE du 27 juin 1985, concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement (N° Lexbase : L9615AUN), dans sa rédaction issue de la Directive du Conseil 97/11/CE du 3 mars 1997 (N° Lexbase : L7891AUS), prévoit l'obligation d'informer le public préalablement à la délivrance d'une autorisation. L'autorisation litigieuse ayant été donnée au terme d'une procédure d'information du public incompatible avec les objectifs de cette Directive, l'association requérante est, par suite, fondée à demander l'annulation du décret attaqué.

En matière de protection du littoral, le Conseil d'Etat a sanctionné la carence de l'Etat faute d'avoir pris le décret d'application fixant la liste des communes riveraines des estuaires (CE Contentieux, 28 juillet 2000, n° 204024, Association France Nature Environnement N° Lexbase : A7152AHD). De même, il a récemment jugé que la règle d'inconstructibilité dans la bande des 100 mètres à compter du rivage s'appliquait tant aux nouvelles constructions qu'à l'extension des constructions existantes (CE, 21 mai 2008, n° 297744, Association pour le libre accès aux plages et la défense du littoral N° Lexbase : A7218D8T).

B - Une solution qui peut être à l'origine de bouleversements importants

La consécration solennelle de la valeur juridique de la Charte de l'environnement, peut, si l'on s'en réfère au texte lui-même, être susceptible d'entraîner des changements importants en matière de politiques publiques. A son article 6, elle énonce que "les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable. A cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur de l'environnement, le développement économique et le progrès social". Ceci peut avoir d'importantes répercussions, notamment pour les marchés publics, les pouvoirs adjudicateurs devant désormais intégrer le développement durable avec ses contraintes. Depuis 2003, le groupe d'étude des marchés développement durable et environnement (GEM DDEN), qui réunit les acheteurs et les professionnels, élabore des documents pratiques sous la forme de guides destinés à aider les acheteurs publics à prendre en compte, lors de la conception et lors de l'exécution des marchés, des préoccupations d'environnement et de développement durable. Cependant, cette notion n'est pas encore une priorité des pouvoirs publics dans leur recherche perpétuelle du "moins-disant".

Ce texte consacre aussi des notions aussi importantes que celles de "pollueur-payeur" à l'article 4 ou du principe de précaution à l'article 5. Le principe "pollueur-payeur", même s'il a connu des avancées récentes, avec, notamment, la consécration du préjudice écologique par le tribunal correctionnel de Paris dans l'affaire "Erika" dans un jugement du 16 janvier 2008 confirmé par la Cour de justice des Communautés européennes dans un arrêt du 24 juin 2008 (CJCE, 24 juin 2008, aff. C-188/07, Commune de Mesquer c/ Total France SA N° Lexbase : A2899D9A), en reste encore à ses balbutiements. Quant au principe de précaution, les juges semblent, jusqu'ici plutôt réticents à l'appliquer si l'on considère les condamnations répétées des faucheurs anti-OGM. En outre, le principe d'accession par les citoyens aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques, inscrit à l'article 7 pourra donner lieu à contentieux, en particulier concernant les installations nucléaires. Enfin, ce principe pourra entrer en conflit avec la notion de document non communicable au public lorsqu'il concerne la sûreté de l'Etat, la sécurité publique ou la sécurité des personnes, tel qu'énoncé à l'article 6 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978, portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal (N° Lexbase : L6533AG3).

En conclusion, on peut observer que le renforcement important du contrôle du Conseil d'Etat en matière environnementale aboutit à la mise à disposition d'outils juridiques importants au bénéfice des associations de défense de l'environnement. Reste à savoir si elles en feront un usage modéré qui ne sera pas susceptible d'entraver toute action législative et règlementaire, quand on sait que le Grenelle de l'Environnement actuellement en cours de discussion au Parlement comporte des sujets aussi sensibles que la taxe pour le transport de marchandises ou la révision du bonus-malus automobile.

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(1) Analyse des discussions législatives et des scrutins publics au Sénat : loi constitutionnelle relative à la Charte de l'environnement.
(2) Bulletin droit de l'environnement du Cabinet Savin Martinet Associés : actualités "Charte de l'environnement", 16 mai 2006 (N° Lexbase : N8433AKK).

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