[Chronique] Chronique de droit de l'expropriation - Septembre 2014

Lexbase Hebdo - édition publique vous propose, cette semaine, de retrouver la chronique d'actualité de droit de l'expropriation rédigée par Pierre Tifine, Professeur à l'Université de Lorraine et directeur adjoint de l'Institut de recherches sur l'évolution de la Nation et de l'Etat (IRENEE). Elle traitera, tout d'abord, d'un arrêt rendu le 26 février 2014 par le Conseil d'Etat qui précise les conséquences de la résolution d'une convention d'aménagement sur un arrêté de cessibilité (CE 1° et 6° s-s-r., 26 février 2014, n° 360820, mentionné aux tables du recueil Lebon). Cette chronique se penchera ensuite sur une réponse ministérielle en date du 18 mars 2014, relative à la procédure en contestation des indemnités d'expropriation (Rép. min. n° 36017 : JOAN Q, 18 mars 2014, p. 2682). Enfin, sera présenté un arrêt du 13 mai 2014 par lequel la première chambre civile de la Cour de cassation consacre le recul de la théorie de la voie de fait (Cass. civ. 1, 13 mai 2014, n° 12-28.248, F-P+B+I).

• Conséquences de la résolution d'une convention d'aménagement sur un arrêté de cessibilité (CE 1° et 6° s-s-r., 26 février 2014, n° 360820, mentionné aux tables du recueil Lebon N° Lexbase : A1014MGN)

1 - L'arrêt du Conseil d'Etat n° 360820, 360903 et 360948 du 26 février 2014 apporte d'utiles précisions sur les conséquences sur l'arrêté de cessibilité d'une décision de résolution d'une convention conclue entre une commune et un aménageur intervenue à la suite de l'annulation de la délibération autorisant sa signature. Le 7 novembre 2006, une commune avait signé une convention de concession avec une SNC confiant à celle-ci l'aménagement d'une zone d'aménagement concerté. Le préfet de l'Essonne a ensuite déclaré d'utilité publique, par un arrêté du 28 juillet 2006, l'acquisition des terrains nécessaires à la réalisation de cette opération et les travaux d'aménagement correspondants. Le 19 novembre 2007, il a ensuite pris un arrêté rendant cessibles ces terrains au profit de la SNC.

Saisi d'un recours par un contribuable de la commune, le tribunal administratif de Versailles a, par un premier jugement du 17 décembre 2009, annulé la délibération du conseil municipal approuvant le projet de traité de concession et autorisant le maire à le signer, ainsi que la décision du 7 novembre 2006 par laquelle le maire a signé la convention de concession d'aménagement de la zone. Dans le même jugement, le tribunal a enjoint à la commune de prononcer, dans un délai de deux mois, la résolution de la concession ou, à défaut, de solliciter du juge du contrat cette résolution. C'est la première solution qui a été choisie par la commune qui a décidé de procéder à la résolution, par voie amiable, de la concession d'aménagement.

Par un second jugement également prononcé le 17 décembre 2009, le tribunal administratif de Versailles a ensuite annulé l'arrêté du préfet de l'Essonne du 19 novembre 2007, au motif que le commissaire enquêteur ne pouvait être regardé comme ayant rendu un avis personnel et circonstancié à l'issue de l'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique. La cour administrative d'appel de Versailles a censuré ce motif, mais elle a, néanmoins, confirmé le jugement, considérant que l'annulation de la délibération du 24 octobre 2006 du conseil municipal, suivie de la résolution amiable de la concession, entachait d'illégalité l'arrêté de cessibilité tendant à l'acquisition par la SNC des parcelles de terrain nécessaires à la réalisation de la zone d'aménagement concerté. C'est cette solution qui est également retenue par le Conseil d'Etat.

2 - Pourtant, a priori, le principe d'indépendance des législations s'applique de manière très stricte en droit de l'expropriation, notamment au regard des actes relatifs à la création d'une zone d'aménagement concerté. Le Conseil d'Etat considère ainsi que, "l'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative que si cette dernière a été prise pour son application ou s'il en constitue la base légale [...] les actes, déclarations d'utilité publique et arrêtés de cessibilité, tendant à l'acquisition par voie d'expropriation des terrains nécessaires à la réalisation d'une zone d'aménagement concerté ne sont pas des actes pris pour l'application de la convention par laquelle la commune a confié à une société l'aménagement de cette zone, laquelle ne constitue pas davantage leur base légale" (1).

Cette solution n'est pas directement remise en cause par le Conseil d'Etat dans la présente affaire, mais sa portée est néanmoins atténuée. Les juges considèrent, en effet, que l'annulation de la délibération du 24 octobre 2006 du conseil municipal autorisant la signature de la convention et la résolution amiable de la concession qui l'a suivie, ont entraîné l'illégalité de l'arrêté de cessibilité contesté. Même s'ils rappellent que l'annulation d'un acte détachable d'un contrat n'implique pas nécessairement que celui-ci doive être annulé, les juges estiment que, du fait de la résolution amiable de la convention après l'annulation par le juge administratif de la délibération autorisant sa signature, le cocontractant n'a jamais eu la qualité de concessionnaire pour l'aménagement de la zone.

Dans un arrêt du 30 mai 2013 (2), la cour administrative d'appel de Marseille avait déjà retenu une solution similaire en annulant un arrêté de cessibilité, au motif que la demande d'ouverture de l'enquête publique avait été faite par le concessionnaire d'aménagement, alors que la décision de signer le contrat avait été annulée et qu'il avait été enjoint aux parties de résoudre le contrat.

La solution retenue dans l'arrêt du 26 février 2014 ne constitue pas un abandon de la jurisprudence "Sodemel" (3) puisqu'elle ne constitue pas une application du mécanisme d'exception d'illégalité. En effet, l'illégalité des décisions relatives à la concession d'aménagement ne contamine pas l'arrêté de cessibilité qui serait pris sur son fondement et qui serait, de ce fait, illégal. Ce qui fonde la solution retenue par le Conseil d'Etat, c'est le fait que la concession étant illégale, et celle-ci ayant été résolue, il y a lieu de considérer que l'arrêté de cessibilité doit être annulé en raison de l'absence d'identification du concessionnaire chargé de l'aménagement et bénéficiaire des expropriations. En d'autres termes, ce n'est pas l'illégalité des actes relatifs à la conclusion de la concession d'aménagement qui est prise en compte, mais l'anéantissement de la concession d'aménagement consécutive à l'annulation des décisions approuvant le projet de traité de concession et autorisant le maire à le signer. C'est donc en raison d'un vice propre de l'arrêté de cessibilité contesté que celui-ci doit faire l'objet d'une annulation.

Le raisonnement est particulièrement subtil et il aboutit, en réalité, aux mêmes effets que si les juges avaient directement recouru à la technique d'exception d'illégalité. Le Conseil d'Etat a probablement voulu éviter de créer une exception au principe d'indépendance des législations dont la portée aurait nécessairement suscité de nombreuses interrogations. On peut penser, toutefois, que dès lors que cette exception aurait été admise, cela aurait conduit nécessairement à un abandon de la jurisprudence "Sodemel", voire à un abandon du principe d'indépendances des législations dans d'autres domaines. Ceci explique surement en partie la solution retenue par le Conseil d'Etat.

• Précisions sur la procédure en contestation des indemnités d'expropriation (Rép. min. n° 36017 : JOAN Q, 18 mars 2014, p. 2682 [LXB=L1063I47])

L'article R. 13-21 du Code de l'expropriation (N° Lexbase : L3130HLI) dispose qu'à défaut d'accord amiable, le juge de l'expropriation peut être saisi par la partie la plus diligente. Cependant, ce même texte ajoute que la demande doit être adressée "au secrétariat de la juridiction" du département dans lequel sont situés les biens à exproprier. La question qui se pose est alors de savoir si la saisine du juge de l'expropriation doit être adressée "au secrétariat de la juridiction de l'expropriation", ou si la saisine du juge de l'expropriation peut être adressée sans autre précision "au juge de l'expropriation".

Le ministère de la Justice considère que, conformément à la lettre des dispositions susvisées, la saisine du juge de l'expropriation doit être adressée au greffe de la juridiction de l'expropriation compétente. Il s'agit d'une déclinaison de la règle de droit commun visée par l'article 54 du Code de procédure civile (N° Lexbase : L1232H4E), qui prévoit que, "sous réserve des cas où l'instance est introduite par la présentation volontaire des parties devant le juge, la demande initiale est formée par assignation, par remise d'une requête conjointe au secrétariat de la juridiction ou par requête ou déclaration au secrétariat de la juridiction".

Toutefois, une éventuelle erreur commise sur le destinataire précis de la saisine ne devrait pas être sanctionnée. En effet, l'article 114 du Code de procédure civile (N° Lexbase : L1395H4G), qui est applicable devant le juge de l'expropriation, prévoit qu'"aucun acte de procédure ne peut être déclaré nul pour vice de forme si la nullité n'en est pas expressément prévue par la loi, sauf en cas d'inobservation d'une formalité substantielle ou d'ordre public. La nullité ne peut être prononcée qu'à charge pour l'adversaire qui l'invoque de prouver le grief que lui cause l'irrégularité, même lorsqu'il s'agit d'une formalité substantielle ou d'ordre public". Sous réserve de l'appréciation souveraine des juridictions et de la démonstration par celui qui s'en prévaut d'un grief, la demande adressée sur le fondement de l'article R. 13-21 du Code de l'expropriation directement au juge de l'expropriation en lieu et place du greffe de la juridiction de l'expropriation, n'est pas une cause automatique de nullité de la saisine.

• De la raréfaction des hypothèses de voie de fait (Cass. civ. 1, 13 mai 2014, n° 12-28.248, F-P+B+I N° Lexbase : A0459MLL)

L'arrêt n° 12-28.248 du 13 mai 2014 de la première chambre civile de la Cour de cassation constitue une bonne illustration du recul de la théorie de la voie de fait, consécutive à l'évolution récente de la jurisprudence du Tribunal des conflits (4). A l'occasion de travaux de rénovation d'une place publique, une commune avait modifié le cloutage au sol de telle sorte que la terrasse d'un immeuble appartenant à une personne privée se trouvait désormais incluse dans le domaine public. La commune avait également installé des éclairages en quatre points de la façade en lieu et place de l'unique lanterne qui s'y trouvait auparavant. Sur le fondement de la théorie de la voie de fait, la propriétaire a alors sollicité la condamnation de la commune à procéder, sous astreinte, à des travaux de remise en état, ainsi qu'au paiement de dommages-intérêts. La cour d'appel de Limoges, après avoir reconnu sa compétence, avait condamné sous astreinte la commune à procéder à la remise en état des lieux dans leur forme initiale concernant l'éclairage sur la façade de l'immeuble et à procéder aux travaux de reprise des dégradations causées par la commune. La commune avait également été condamnée à verser la somme de 6 000 euros à la propriétaire au titre de dommages-intérêts en réparation des troubles et atteintes à sa propriété.

La Cour de cassation censure ce raisonnement, considérant qu'une voie de fait n'a pas été commise, conformément à la nouvelle définition de cette notion issue de l'arrêt du Tribunal des conflits "Bergoend" du 17 juin 2013 (5). Jusqu'à l'arrêt "Bergoend", la voie de fait, qui est une notion apparue à l'occasion de l'arrêt du Conseil d'Etat "Rousseau" du 21 septembre 1827 (6), devait être constituée par une atteinte grave à la propriété privée ou par une atteinte grave à une liberté fondamentale (7) manifestement insusceptible de se rattacher à un pouvoir appartenant à l'autorité administrative (8). On rappellera que la reconnaissance de la voie de fait aboutit à attribuer une plénitude de compétence au juge judiciaire. Ainsi, le juge judiciaire peut non seulement réparer les conséquences de la voie de fait, mais il peut également constater son existence et adresser à l'administration des injonctions pour y mettre fin.

Le recours à cette théorie était parfaitement justifié à l'époque où le juge administratif ne disposait pas de pouvoir d'injonction vis-à-vis de l'administration. En effet, seul le juge judiciaire pouvait ordonner à l'administration, éventuellement sous astreinte, de faire cesser de graves atteintes portée par celle-ci au droit de propriété ou au droit des libertés fondamentales.

Or, dans un période récente, il est apparu que l'utilité de la théorie de la voie de fait devait être relativisée. A l'origine du déclin de la voie de fait, il faut mentionner la loi n° 2000-597 du 30 juin 2000, relative aux référés devant les juridictions administratives (N° Lexbase : L0703AIU), qui a créé une procédure de référé liberté. Selon l'article L. 521-2 du Code de justice administrative (N° Lexbase : L3058ALT), "saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale". Ainsi, le juge du référé liberté a la possibilité d'adresser des injonctions à l'administration en cas d'atteinte aux libertés fondamentales, mais aussi au droit de propriété (9). En revanche, selon la lettre de l'article L. 521-2 du Code de justice administrative, dans les cas où l'administration "n'a pas agi dans l'exercice d'un de ses pouvoirs", c'est toujours le juge judiciaire qui est compétent dans le cadre de la voie de fait.

Cette restriction, qui résulte pourtant expressément des textes, n'a toutefois pas empêché le juge des référés du Conseil d'Etat de considérer que, "sous réserve que la condition d'urgence soit remplie, il appartient au juge administratif des référés [...] d'enjoindre à l'administration de faire cesser une atteinte grave et manifestement illégale au droit de propriété, lequel a le caractère d'une liberté fondamentale, quand bien même cette atteinte aurait le caractère d'une voie de fait" (10).

Il était évident, à partir de cette décision, que le justiciable bien informé avait tout intérêt, en cas d'atteinte grave et manifestement illégale portée par l'administration au droit de propriété, à saisir le juge du référé liberté plutôt que le juge judiciaire. Il avait ainsi l'assurance de ne pas se tromper de juge, puisque le juge des référés accepte désormais de se prononcer alors même qu'une voie de fait est constituée. Tout au plus risque-t-il de voir le juge du référé liberté considérer que la condition d'urgence propre à cette procédure n'est pas remplie, puisque "la mise en oeuvre des pouvoirs particuliers prévus à l'article L. 521-2 est subordonnée à l'existence d'une situation d'urgence impliquant [...] qu'une mesure visant à sauvegarder une liberté fondamentale doive être prise dans les 48 heures" (11). En revanche, s'il saisit le juge judiciaire, le requérant s'expose à une éventuelle décision d'incompétence ou au déclenchement d'une procédure de conflit positif, dans le cas où ce juge ou le préfet considérerait que l'administration a agi "dans le cadre de ses pouvoirs". Réduite ainsi dans son utilité pratique, la théorie de la voie de fait devait nécessairement disparaître, ou au moins voir son utilisation fortement réduite.

Ce mouvement a été accéléré par la jurisprudence "Bergoend", dont le considérant de principe est ici repris mot pour mot par la Cour de cassation : "il n'y a voie de fait de la part de l'administration, justifiant, par exception au principe de séparation des autorités administratives et judiciaires, la compétence des juridictions de l'ordre judiciaire pour en ordonner la cessation ou la réparation, que dans la mesure où l'administration soit a procédé à l'exécution forcée, dans des conditions irrégulières, d'une décision, même régulière, portant atteinte à la liberté individuelle ou aboutissant à l'extinction d'un droit de propriété, soit a pris une décision qui a les mêmes effets d'atteinte à la liberté individuelle ou d'extinction d'un droit de propriété et qui est manifestement insusceptible d'être rattachée à un pouvoir appartenant à l'autorité administrative".

Ainsi, la voie de fait n'est désormais retenue qu'en cas "d'extinction du droit de propriété". Cette formule est extrêmement restrictive et elle n'est en tout cas pas assimilable à une simple privation, dépossession ou aliénation. Il semble qu'il y ait ici un décalage avec la jurisprudence du Conseil constitutionnel, selon laquelle le juge judiciaire doit être reconnu comme compétent plus largement pour indemniser les préjudices en cas de "dépossession" du droit de propriété (12). Ceci étant, dans son arrêt n° 3931 du 9 décembre 2013 (13), le Tribunal des conflits a assimilé "extinction" du droit de propriété et "dépossession définitive".

Quoi qu'il en soit, si l'on s'en tient à la lettre de l'arrêt "Bergoend", la compétence du juge judiciaire ne peut s'appliquer qu'à des hypothèses où le droit de propriété est totalement vidé de sa substance, particulièrement dans l'hypothèse de la destruction d'un bien. Ainsi, dans l'affaire "Bergoend", le Tribunal des conflits avait refusé de considérer qu'une atteinte aussi grave au droit de propriété que l'implantation, sans titre, d'un ouvrage public sur le terrain d'une personne privée est assimilable à l'extinction d'un droit de propriété.

Compte tenu de cette restriction du domaine de la voie de fait, il est tout à fait évident que ses conditions de reconnaissance n'étaient pas réunies dans la présente affaire, en dépit d'une atteinte avérée au droit de propriété. La cour d'appel de Limoges avait relevé deux éléments caractérisant selon elle une voie de fait : la mise en oeuvre de travaux réalisés par la commune, avec l'assentiment de la propriétaire, qui avaient conduit à supprimer les signes distinctifs de la limite entre sa terrasse et le domaine public, entraînant une occupation irrégulière de sa propriété privée par les automobilistes ; la réalisation de trois points d'ancrage permettant l'installation de lanternes sur la façade de l'immeuble, cette fois-ci sans l'accord de la propriétaire. Il est évident que ces éléments, caractérisant une atteinte illégale au droit de propriété, ne conduisent pas à "l'extinction" de ce droit au sens de la jurisprudence Bergoend, ni même à une "dépossession" au sens de la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Il n'y a donc pas voie de fait et c'est la juridiction administrative qui devra être saisie en vue de faire droit aux demandes de la propriétaire.

---

(1) CE, Sect., 11 juillet 2011, n° 320735 et n° 320854, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A0245HWY), p. 346, AJDI, 2011, p. 806, note R. Hostiou, Constr.-Urb., 2011, comm. 123, note L. Santoni, Contrats-Marchés publ. 2011, comm. 302, note P. Devillers, Etudes foncières, n° 153, sept.-oct. 2011, p. 47, chron. F. Lévy, JCP éd. A, 2011, 544, AJDA, 2011, p. 1406, BJCP, 2011, p. 387, concl. D. Hedary, obs. Ph. T., JCP éd. A, 2012, 2053, obs. C. Devès ; voir également CE 10° s-s., 26 décembre 2013, n° 351959, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A9167KSC) et CAA Nantes, 2ème ch., 15 juin 2012, n° 10NT01779 (N° Lexbase : A0762IQB), Constr.-Urb., 2012, comm. 1247, note L. Santoni. Cette solution s'applique également dans l'hypothèse où la concession a été précédemment annulée, voir CE 2° et 7° s-s-r., 20 mars 2013, n° 351101, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A8565KAH), AJDA, 2013. p. 662, AJCT, 2013, p. 308, JCP éd. A, 2013, act. 295, obs. L. Erstein, RDI, 2013, p. 282, obs. P. Soler-Couteaux.
(2) CAA Marseille, 5ème ch., 30 juillet 2013, n° 11MA00927 (N° Lexbase : A5756KKE), Constr.-urb., 2013, comm. 132, note L. Santoni.
(3) CE, Sect., 11 juillet 2011, n° 320735 et n° 320854, publié au recueil Lebon, préc..
(4) T. confl., 17 juin 2013, n° 3911 (N° Lexbase : A2154KHA), AJDA, 2013, p. 1568, chron. X. Domino et A. Bretonneau, Dr. adm., 2013, 86, note S. Gilbert, JCP éd. A, 2013, 2301, note C.-A. Dubreuil, JCP éd. G, 2013, 1057, note S. Biagini-Girard, RFDA, 2013, p. 1041, note P. Delvolvé, RJEP, 2014, 19, note L. Lebon.
(5) Préc..
(6) Rec. p. 504.
(7) T. confl., 8 avril 1935, n° 00822 (N° Lexbase : A8174BD4), Rec., p. 1126, concl. P.-L. Josse, D., 1935, III, p. 25, concl. P.-L. Josse, note M. Waline, RDP, 1935, p. 309, concl. P.-L. Josse, note G. Jèze, S., 1935, III, p. 74, note. P.-L. Josse.
(8) CE, Ass., 18 novembre 1949, Carlier, Rec. p. 490, JCP, 1950, II, 5535, note G.V., RDP, 1950, p. 172, concl. F. Gazier, note M. Waline, S. 1050, III, p. 49, note R. Drago.
(9) CE, 23 mars 2001, n° 231559, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A2635ATR), p.154, BJDU, 2001 p.111, note J.-C. Bonichot, Constr.-Urb., 2001, comm. 235, RD imm., 2000, p. 275, obs. P. Soler-Couteaux, RFDA, 2001, p.765.
(10) CE, 23 janvier 2013, n° 365262, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A9100I3G), AJDA, 2013, p. 788, chron. X. Domino et A. Bretonneau, JCP éd. A, 2013, 2047, note H. Pauliat et 2048, note L. Le Bot, RFDA, 2013, p. 299, note P. Delvolvé.
(11) CE, 28 février 2003, n° 254411, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A2327EDK), p. 68, JCP éd. A, 2003, 816, note P.-J. Quillien.
(12) Cons. const., 13 décembre 1985, décision n° 85-198 DC (N° Lexbase : A8117ACM), Rec. Cons. const. 1985, p. 78, JCP éd. G, 1986, I, 3237, note J. Dufau, AJDA, 1986, p. 171, note N. Boulouis, D., 1986, jurispr. p. 345, note F. Luchaire, Rev. adm., 1985, p. 572, note J.-L. Etien.
(13) T. confl., 9 décembre 2013, n° 3931 (N° Lexbase : A2513KTA), AJDA, 2014, p. 216, chron. A. Bretonneau et J. Lessi, Dr. adm., 2014, 25, note S. Gilbert, RD imm., 2014, p. 261, note N. Foulquier, RFDA, 2014, p. 61.

© Reproduction interdite, sauf autorisation écrite préalable