[Focus] La contravention de grande voirie dans les ports : une rigueur parfois excessive

Mots clés : contravention de grande voirie • contentieux domanial • gestion des ports • plaisance • domaine public

Les contraventions de grande voirie alimentent beaucoup le contentieux en matière domaniale. L'expression « grande voirie » est surprenante car l'article L. 2132-2 du Code général de la propriété des personnes publiques N° Lexbase : L4571IQD exclut du champ d'application du régime des contraventions de grande voirie les dépendances de la voirie routière. Dans les ports, les infractions constatées par les agents du gestionnaire du port concernent pour une large part les usagers, c'est-à-dire en termes familiers « les clients ».

Le domaine public bénéficie d'une protection renforcée, mais il convient de rappeler la jurisprudence du Conseil constitutionnel selon laquelle la protection de la propriété de personnes publiques doit être assurée « à un titre égal » à celle des propriétés privées [1]. Certains feront remarquer que la protection de la propriété est distincte de celle de l'usage d'un bien [2], mais la sanction d'une occupation irrégulière du domaine public fluvial (par exemple, l'amarrage d'un bateau-logement) peut entraîner la confiscation de l'embarcation [3].

Il est indéniable que la procédure de contravention de grande voirie présente un réel intérêt pour la protection du domaine public maritime et fluvial dans les ports, mais sa rigueur paraît parfois excessive.  

Des infractions à la police de la grande voirie sanctionnent les atteintes à la consistance et à l'utilisation du domaine public, indépendamment de l'existence ou de la nature d'un service public. Par exemple, si un plaisancier n'obtempère pas à une interdiction d'amarrer son navire à un poste d'amarrage déterminé dans un port de plaisance, c'est un usager d'un service public à caractère industriel et commercial [4], mais l'ordre donné par un surveillant de port émane d'un agent chargé d'un service public à caractère administratif [5].

I. Une procédure simple en apparence

Si l'amende encourue par l'auteur d'une contravention de grande voirie est une sanction pénale prononcée dans le cadre de l'action publique [6], ce n'est pas le cas pour la réparation des dommages occasionnés au domaine public imposée au titre de l'action domaniale [7], qui n'est pas une sanction [8].

La police de la grande voirie assure la protection non seulement des infrastructures portuaires comme les bassins [9], les quais [10], les écluses [11], une forme de radoub [12]..., mais également des superstructures comme les terre-pleins [13], les hangars, les silos faisant partie de l'outillage public. Toutefois, il a été jugé que la seule présence en surplomb de la mer d'une passerelle appartenant à une personne de droit privé, qui ne faisait pas obstacle à l'utilisation du domaine public maritime, ne constituait pas une contravention de grande voirie [14].

En raison de l'importance des ports pour le développement économique de la France et de son commerce international, l'existence d'une procédure de protection forte s'avère nécessaire pour la consistance et l'utilisation du domaine public portuaire, encore faut-il que l'identification de ce domaine soit clairement établie.

La délimitation administrative d'un port ne suffit pas à elle seule à définir la consistance du domaine public portuaire [15], qu'il soit maritime ou fluvial. Tous les terrains et bâtiments situés dans cette limite ne font pas systématiquement partie de ce domaine. Ainsi, les terrains faisant partie des réserves foncières [16], les immeubles à usage de bureaux [17], les ouvrages réalisés par les occupants [18] du domaine public jusqu'à l'expiration de leur autorisation ne relèvent pas de la domanialité publique. Selon le Conseil d'État « l'appropriation privative d'installations superficielles édifiées par le titulaire d'une autorisation d'occupation temporaire du domaine public n'est pas incompatible avec l'inaliénabilité de celui-ci, lorsque l'autorisation de l'occuper et d'y édifier des constructions n'a pas été accordée en vue de répondre aux besoins du service public auquel le domaine est affecté » [19].  

C'est l'absence d'autorisation d'occuper le domaine public portuaire qui est répréhensible, ou lorsque l'occupant se maintient après le terme fixé. Le juge administratif rappelle dans cette hypothèse que la tolérance n'est pas un droit [20], tandis qu'il a été jugé que « Le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées avec le temps, fait obstacle à ce que puisse être contesté indéfiniment par les tiers un acte administratif » [21].

Le domaine public portuaire doit demeurer disponible afin de permettre l'adaptation à tout moment du service public, c'est en quelque sorte pour justifier la mise en œuvre du principe mutabilité de ce service [22]. C'est un moyen d'affronter la concurrence des autres ports.

La circonstance que le contrevenant ne contestait pas la domanialité publique du terrain d'assiette qu'il occupait irrégulièrement, ne permettait pas à elle seule de considérer que le juge était dispensé d'apprécier les limites dudit domaine [23].

En raison de la nécessité de réparer les dommages occasionnés au domaine public portuaire, on ne peut pas faire supporter cette charge par la collectivité. Mais du côté de l'auteur des faits incriminés, si l'on peut admettre que le gestionnaire du domaine public n'est pas tenu de réaliser les travaux correspondants, le contrôle  minimum  par le  juge du montant réclamé par l'autorité administrative est cependant discutable. Il a été jugé à propos des dommages occasionnés à un portique portuaire qu'il n'y avait pas lieu de déduire le produit de la vente de tout ou partie du portique du montant du préjudice, et qu'en tout état de cause,  « le préjudice indemnisable correspond aux frais de remise en état de l'ouvrage, quelle que soit l'utilisation qu'en fait l'autorité gestionnaire » [24]. Ce principe s'écarte de celui fixé par la Cour de cassation selon lequel « le préjudice doit être intégralement réparé, sans perte ni profit pour la victime » [25].                                                                                           

Il convient d'ajouter que dans le cadre des poursuites pour contravention de grande voirie, le contrevenant ne peut pas demander une réduction du montant du préjudice au titre d'un abattement pour vétusté de l'ouvrage endommagé. Il a été jugé que : « à supposer que l'ouvrage se soit trouvé extrêmement affaibli du fait d'avaries causées par un accident antérieur ou par la vétusté, la faute commise par l'administration, en ne procédant ni à leur réparation, ni à la signalisation de leur état, n'est pas assimilable à un cas de force majeure » [26].

Par ailleurs, un vice de conception de l'ouvrage endommagé ne permet pas en principe au contrevenant d'être exonéré, fût-ce partiellement des frais de réparation de l'ouvrage endommagé [27]. En regard de cette particularité, il convient de rappeler que l'autorité portuaire doit subir la limitation de responsabilité des propriétaires de navires. C'est-à-dire que le juge administratif doit fixer normalement le montant de la réparation des dommages occasionnés au domaine public, et le gestionnaire du port doit présenter sa créance au liquidateur du fonds de limitation de responsabilité constitué par l'armateur, et c'est à ce niveau que l'établissement portuaire obtiendra le paiement de tout ou partie de sa créance lors de la répartition du montant du fonds [28].

La rigidité de la procédure de contravention de grande voirie à l'égard des contrevenants paraît parfois excessive, bien que des assouplissements aient été apportés au fil du temps.

II. Une rigidité pas nécessairement utile

Si le Code des transports définit des infractions à la police de la grande voirie dans les ports, il convient parfois de se reporter au Code général de la propriété des personnes publiques pour en connaître les sanctions. C'est le cas de l'occupation sans titre du domaine public maritime, ou lorsque les textes ne prévoient pas de peine d'amende.

Sur ce dernier point, l'article L. 2132-26, alinéa 3, du Code général de la propriété des personnes publiques N° Lexbase : L4590IQ3 dispose que « Dans tous les textes qui ne prévoient pas d'amende, il est institué une peine d'amende dont le montant maximum est celui prévu par le 5° de l'article 131-13 du Code pénal N° Lexbase : L0781G8G ». Or, il peut être difficile d'identifier une contravention de grande voirie, la définition de cette infraction est donnée par l'article L. 2132-2 dudit code, ce texte vise les contraventions instituées par la loi ou par décret. Le non-respect d'une disposition du règlement particulier de police d'un port résultant d'un arrêté constitue-t-il un comportement entrant dans le champ des contraventions de grande voirie ? La question peut se poser à propos de la navigation de plaisance puisque selon l'article R. 5333-1 du Code des transports N° Lexbase : L3656I7K, le règlement général de police des ports maritimes (approuvé par décret) ne s'applique pas « dans les bassins exclusivement destinés à la plaisance ». L'adverbe « exclusivement » doit s'interpréter comme visant l'affectation à titre principal aux navires de plaisance [29].

S'agissant de la détermination de la consistance du domaine public maritime et du domaine public fluvial dans les ports d'estuaire, si dans le fleuve la limite entre ces deux domaines est claire selon la loi [30] qui se réfère à la limite transversale de la mer, cette limite ne concerne que le lien d'une rive à l'autre et n'a pas vocation à se prolonger sur la partie terrestre du port. Ainsi, doit-on considérer par exemple que les terrains situés dans les limites administratives du port de Bordeaux ou des ports de Nantes et Saint-Nazaire font partie du domaine public maritime parce qu'ils relèvent d'un établissement public qualifié de « grand port maritime » ?

La contravention de grande voirie peut être établie, même lorsque l'atteinte à l'intérêt général n'est que potentielle. Pour le Conseil d'État, la préoccupation du gestionnaire du domaine public est de « s'assurer de l'affectation du domaine public ainsi constitué à l'utilité publique ou à d'autres objectifs légitimes, tirés notamment… de la protection de l'environnement ou de l'aménagement du territoire » [31]. S'agissant de la répression des infractions de la police de la grande voirie, on s’éloigne du principe de l'interprétation stricte des textes de droit pénal [32].

Un procès-verbal de contravention de grande voirie n'est pas au nombre des décisions devant être motivées [33] en application des dispositions de l'article L. 211-2 du Code des relations entre le public et l'administration N° Lexbase : L1815KNK, il ne doit pas faire l'objet d'une procédure contradictoire préalable [34]. Il s'agit d'une infraction matérielle [35] qui nécessite seulement la constatation des faits consistant en une atteinte au domaine public portuaire ou à son utilisation.

À propos de la procédure de la contravention de grande voirie, le Conseil d'État a jugé que « si la disparition de l'atteinte à l'intégrité du domaine ou la fin de son occupation irrégulière peuvent être de nature à priver d'objet l'action domaniale, un tel changement de circonstance ne saurait priver d'objet l'action publique » [36]. Si un tel principe est logique, en pratique la poursuite de l'action publique contre des usagers du port est susceptible d'être mal comprise par les intéressés, surtout que l'aboutissement de la procédure peut intervenir longtemps après les faits, sauf si les conditions de la prescription sont réunies.

La jurisprudence extensive de l'action publique ne respecte pas scrupuleusement les principes [37] d'accessibilité, de clarté [38] et de prévisibilité de la loi. À propos de la notion d'empêchement à l'utilisation du domaine public fluvial, il a été jugé que ce fait était caractérisé [39] lorsqu'un éleveur faisait paître des bovins sans autorisation sur ledit domaine, ou qu'un bateau y stationne sans autorisation [40], et ce, même si cette situation ne provoque pas de gêne pour la navigation [41]. L'absence de publication des actes concernant les règles de stationnement des bateaux logements, et notamment des règles afférentes à la gestion des listes d'attente, cette omission à la supposer établie, ne caractérise pas un fait de l'administration de nature à exonérer le contrevenant [42].

On peut encore citer l'arrêt [43] selon lequel le patron d'un chalutier ayant amarré celui-ci sans autorisation d'un agent de la capitainerie ne peut soutenir que l'interdiction d'accoster n'était pas mentionnée sur les lieux ou qu'il n'était pas nécessaire d'obtenir une autorisation pour l'amarrage.

Contrairement à ce que permet l'article 132-59 du Code pénal N° Lexbase : L2173AMG, la personne condamnée pour contravention de grande voirie ne peut obtenir une dispense de peine [44]. Toutefois, il est admis qu'une transaction puisse justifier l'abandon des poursuites [45]. En revanche, la circonstance qu'un ouvrage réalisé sans autorisation sur le domaine public réponde à un besoin de la population, ne saurait faire disparaître l'infraction [46]. Le juge de la contravention de grande voirie ne cherche pas à comparer les motifs d'intérêt général en présence, c'est une position rigide mais qui s'explique par le respect du principe de séparation des pouvoirs.

L'auteur d'une contravention de grande voirie ne saurait échapper à l'obligation de remettre les lieux en l'état imposée par le juge en invoquant l'impossibilité d'effectuer les travaux dans un site remarquable [47]. Par ailleurs, lorsque les propriétaires d'un ouvrage maintenu sans titre sur le domaine public sont condamnés solidairement à le démolir, l'impécuniosité de l'un d'entre eux ne suffit pas à dispenser les autres d'exécuter cette obligation [48].

Lorsque l'occupation sans titre du domaine public concerne un navire amarré dans un port, le juge administratif saisi d'une contravention de grande voirie peut en prononcer la confiscation, laquelle ne constitue pas une sanction, mais une mesure qui a pour seul objet de garantir le gestionnaire du domaine public du remboursement des frais d'enlèvement, lequel doit déduire le coût de l'opération de la valeur du navire, et si ce coût est inférieur, il doit reverser le surplus au propriétaire [49].

Les mesures que le juge des référés peut ordonner sur le fondement de l'article L. 521-3 du Code de justice administrative N° Lexbase : L3059ALU ont nécessairement un caractère provisoire et conservatoire. Si tel peut être le cas d'une mesure ordonnant le déplacement ou le démontage d'un ouvrage immobilier, le juge des référés ne saurait ordonner la destruction d'un tel ouvrage sur le domaine public maritime [50].  De même, il peut enjoindre au gardien d'un navire de le déplacer, mais le gestionnaire du domaine public portuaire ne peut pas procéder à sa démolition sans y avoir été précédemment autorisé dans le cadre d'une procédure d'expulsion du domaine public dirigée à l'encontre du propriétaire du navire [51].

Afin d'obtenir l'exécution de la décision de remettre les lieux en l'état ou de déplacer le navire ou bateau stationné irrégulièrement sur le domaine public, le juge peut condamner le contrevenant à une astreinte.

Lorsqu’une astreinte est prononcée, « il incombe au juge de procéder à sa liquidation, en cas d’inexécution totale ou partielle ou d’exécution tardive de l’injonction. Il peut toutefois modérer ou supprimer l’astreinte provisoire, même en cas d’inexécution de la décision juridictionnelle » [52]. Le juge de l'astreinte n'est jamais tenu de la liquider, dès lors qu'il ne lui a pas expressément conféré un caractère définitif [53].  

L'existence de pourparlers avec le gestionnaire du domaine public pour le démontage des ouvrages maintenus sans titre sur ledit domaine n'est pas de nature à justifier, à elle seule, qu'il soit fait droit à la demande de modération ou de suppression de l'astreinte [54]. 

L'astreinte qui a pour objet de contraindre la personne qui s'y refuse à exécuter les obligations que le juge a fixées ne constitue pas une peine ou une sanction [55] au sens de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen de 1789 N° Lexbase : L1372A9P. De même, la faculté pour le juge administratif de liquider une astreinte à l'encontre d'une personne privée occupant irrégulièrement le domaine public même si elle n'est pas prévue par la loi, ne méconnaît aucune disposition de valeur constitutionnelle, notamment pas l'exigence de la séparation des pouvoirs [56].

Conclusion   

Tandis que l'amende sanctionnant une contravention de grande voirie présente le caractère d'une sanction pénale, le principe de l'interprétation stricte du droit pénal ne semble pas s'appliquer aux personnes poursuivies pour ce type d'infraction dans un port. L'étendue du pouvoir discrétionnaire du juge administratif pour déterminer la consistance du domaine public, les conditions restreignant la possibilité d'invoquer l'exception d'illégalité d'un texte réglementaire, l'impossibilité d'obtenir une réduction du montant de la réparation des dommages en raison de la vétusté de l'ouvrage,  le caractère accidentel [57] des dommages occasionnés au domaine public portuaire, l'amélioration du site par des travaux réalisés sans autorisation sont sans incidence sur l'exercice des poursuites.

Une clarification des conditions de la répression et l'application de sanctions administratives plutôt que pénales permettraient peut-être une plus grande efficacité dans la lutte contre les atteintes au domaine public portuaire.                                    

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