[Jurisprudence] Locations meublées touristiques et dispositif(s) d’autorisation de changement d'usage : analyse de la décision de la CJUE et conduite de la Cour de cassation

Mots-clés : location meublée touristique •  airbnb • changement d’usage •  Directive « Services » •  compensation • réglementation parisienne

La réglementation française soumettant à autorisation la location, de manière répétée, d'un local destiné à l'habitation pour de courtes durées à une clientèle de passage qui n'y élit pas domicile est conforme au droit de l'Union européenne ; la lutte contre la pénurie de logements destinés à la location de longue durée constitue une raison impérieuse d'intérêt général justifiant une telle réglementation. Un arrêt attendu de la Cour de cassation doit compléter cette décision de la CJUE.

I. Rappel de l’activité de location et des règles du changement d’usage (urbanisme uniquement)

La location meublée touristique ou de courte durée séduit de plus en plus de propriétaires fonciers ou d’investisseurs locatifs, en raison de ses avantages notables en comparaison avec la location de longue durée. En effet, cette activité permet au propriétaire d’un local d’accueillir de manière ponctuelle des touristes et autres locataires de courte durée, qui règlent un loyer à la nuitée.

Les avantages non négligeables de ce type de location ont conduit au développement exponentiel de l’activité, notamment dans les villes et régions à fort attrait touristique (Paris, Lyon, Bordeaux, Côte Basque et Côte d’Azur…) où le nombre de logements mis en location touristique a parfois dépassé le nombre de chambres d’hôtel disponibles.

Face à cette augmentation massive des locations meublées touristiques, différentes villes de France, à commencer par Paris, ont choisi, conformément à la faculté qui leur était ouverte par l’article L. 631-7 du Code de la construction et de l’habitation (N° Lexbase : L0141LNK), d’instaurer un régime d’autorisation de changement d’usage des locaux assorti d’amendes civiles et d’un arsenal de contrôle.

En effet, le dernier alinéa de l’article précité dispose, depuis la loi « ALUR » de 2014 (loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 N° Lexbase : L8342IZY) que « le fait de louer un local meublé destiné à l'habitation de manière répétée pour de courtes durées à une clientèle de passage qui n'y élit pas domicile constitue un changement d'usage ».

II. Rappel sur la réglementation parisienne

Bien qu’il existe une variété de régimes relatifs au changement d’usage des locaux utilisés pour la location meublée touristique en fonction des villes ou régions concernées, cet article se concentrera sur le régime parisien en raison de son lien évident avec l’arrêt commenté de la Cour de justice.

La réglementation parisienne impose certaines restrictions à l’activité de location meublée touristique dans les locaux d’habitation. Ces restrictions, tenant notamment à l’obligation de solliciter une autorisation de changement d’usage, varient en fonction du type de résidence : principale ou secondaire.

Selon l’article 2 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 (N° Lexbase : L8461AGH), la résidence principale est définie comme le logement occupé au moins huit mois par an (sauf obligation professionnelle, raison de santé ou cas de force majeure), soit par le propriétaire (ou son conjoint), soit par le preneur ou la personne avec laquelle il vit, soit par une personne à charge.

Pour la résidence principale, on considère donc que celle-ci est définie comme le logement dans lequel le propriétaire réside au moins huit mois dans l’année. Dans ces conditions, il est possible pour le propriétaire de mettre son logement en location meublée de courte durée dans la limite de 120 jours par an.

Au-delà de cette durée, le propriétaire doit procéder au changement d’usage du local. En effet, si la location meublée touristique couvre plus de quatre mois par an (120 jours), cela signifie que le propriétaire n’y passe pas huit mois (ou plus) par an et n’y établit donc pas sa résidence principale.

Dans ces conditions, tout logement qui est occupé par le propriétaire moins de huit mois par an constitue alors sa résidence secondaire. Dans cette hypothèse, le propriétaire de l’appartement devra solliciter auprès des services d’urbanisme une autorisation de changement d’usage.

La nécessité d’une telle autorisation est justifiée par le caractère commercial de l’activité de location meublée touristique. Ainsi, le logement qui est loué sur des plateformes de type Airbnb plus de 120 jours par an devient le siège d’une activité commerciale, et suppose donc que le local soit à usage commercial.

L’autorisation doit être assortie d’une « compensation », qui consiste à transformer un local n’ayant pas un usage d’habitation en local à usage d’habitation afin de compenser le changement d’usage du premier local et de maintenir une offre de logements pour la commune. Cela suppose généralement d’acheter une surface équivalente d’un local commercial ou d’acquérir de la commercialité, ce qui s’avère très coûteux dans la plupart des cas.

III. Fiche d’arrêt de la décision de la CJUE du 22 septembre 2020

La Cour de justice de l’Union européenne statuant en formation de Grande chambre a rendu, le 22 septembre 2020, un arrêt confirmant la validité du dispositif d’autorisation de changement d’usage relatif aux locations meublées touristiques en France.

L’affaire, renvoyée par la Cour de cassation en novembre 2018 (Cass. civ. 3, 15 novembre 2018, deux arrêts, n° 17-26.156, FP-P+B+I N° Lexbase : A1712YLY, et n° 17-26.158, FP-D N° Lexbase : A7950YLZ), opposait à l’origine deux sociétés, Cali Appartments SCI et HX à la Ville de Paris. Ces sociétés étaient propriétaires de studios qu’elles avaient mis en location meublée touristique sur une plateforme en ligne dédiée sans solliciter l’autorisation de changement d’usage requise par la réglementation en vigueur. Les sociétés avaient par conséquent été condamnées au paiement d’une amende civile d’un montant, respectivement de 5 000 et 15 000 euros, en application de l’article L. 631-7 du Code de la construction et de l’habitation. Cette décision avait ensuite été confirmée par la cour d’appel de Paris, qui avait finalement augmenté l’amende de la société Cali Appartments SCI à 15 000 euros (CA Paris, 1, 8, 19 mai 2017, n° 16/02954 A3558WD7]).

Les sociétés ont chacune formé un pourvoi en cassation dans lequel elles alléguaient une violation du droit de l’Union européenne. En effet, selon elles, la restriction apportée par le régime relatif au changement d’usage n’était pas justifiée par une raison impérieuse d’intérêt général, alors même qu’elle portait atteinte au principe de la libre circulation des services assuré au sein de l’espace européen.

La Cour de cassation a choisi de surseoir à statuer et de poser une question préjudicielle à la Cour de justice de l’Union européenne sur le point de savoir si l’activité de location meublée touristique de type « Airbnb » relevait du champ d’application de la Directive européenne dite « services » (Directive n° 2006/123 du 12 décembre 2006 N° Lexbase : L8989HT4) et si le régime d’autorisation mis en place par la Ville de Paris était justifié par la protection de l’accès au logement et du marché immobilier « classique ».

En effet, au sein de l’Union européenne, le principe est celui de la libre circulation (des marchandises, services, personnes et capitaux). Toute restriction, par une mesure nationale, à cette libre circulation est illégale au sens du droit européen et doit disparaître, sauf si la mesure restrictive est justifiée par un motif impérieux d’intérêt général ou par l’une des raisons listées à l’article 36 du Traité sur le Fonctionnement de l’Union européenne (N° Lexbase : L2683IP3) (ce qui inclut notamment la moralité publique, l'ordre public, la sécurité publique ou la santé publique).

La question était donc de savoir si la restriction apportée par le régime contraignant d’autorisation de changement d’usage mis en place par la Ville de Paris constituait une restriction à la libre circulation des services et si, le cas échéant, elle pouvait toutefois être considérée comme légale car justifiée par une raison impérieuse d’intérêt général tenant à la protection du marché immobilier traditionnel.

• Sur l’applicabilité de la Directive 2006/123

La juridiction européenne retient sans difficulté l’applicabilité de la Directive service au cas d’espèce, dans la mesure où l’activité de location meublée touristique correspond bien à une prestation de service au sens de la Directive, qu’elle ne rentre dans aucune des catégories d’exclusion et qu’elle est d’ailleurs visée de manière générale (immobilier et tourisme) dans le préambule de la Directive elle-même. Reste ensuite à savoir si le régime d’autorisation de changement d’usage instauré par l’article L. 631-7 du Code de la construction et de l’habitation constitue un régime d’autorisation ou d’exigence au sens de la Directive susvisée, puisque cette qualification emporte une différence notable dans l’évaluation des critères de conformité aux exigences européennes.

• Sur la nature du système français d’autorisation de changement d’usage

Sans trop de débat, la Cour de justice reprend l’avis de l’Avocat général en considérant que le système ouvert par l’article L. 631-7 permettant à certains communes ou métropoles d’instaurer un mécanisme d’autorisation préalable de changement d’usage constitue un régime d’autorisation au sens de l’article 4 ainsi que des articles 8 et suivants de la Directive 2006/123.

La Cour retient en effet qu’ « une telle réglementation impose aux personnes souhaitant fournir un tel service de location immobilière de se soumettre à une procédure qui a pour effet de les obliger à effectuer une démarche auprès d’une autorité compétente en vue d’obtenir de cette dernière un acte formel leur permettant d’accéder à cette activité de service et de l’exercer », ce qui entraîne la qualification de régime d’autorisation.

Cette qualification emporte elle-même deux conséquences, concernant la conformité de la réglementation européenne : le respect de l’article 9, à savoir l’obligation de justification par une raison impérieuse d’intérêt général et le respect de l’article 10, à savoir la validité des différents critères prévus par le régime d’autorisation pour l’octroi de ces dernières.

• Sur la justification de la restriction à la libre prestation de services

Sur l’article 9

L’article 9 de la Directive 2006/123 dispose qu’il est possible, pour un Etat, de mettre en place un régime d’autorisation qui viendrait restreindre certains services, à condition que ce régime d’autorisation soit non discriminatoire, justifié par une raison impérieuse d’intérêt général, et qu’aucune mesure moins contraignante ne puisse se substituer au régime prévu en offrant les mêmes garanties d’efficacité.

La Cour ne revient pas sur le premier critère, mais se focalise davantage sur les deuxième et troisième exigences.

Sur la justification par une raison impérieuse d’intérêt général (RIIG), la Cour rappelle que la réglementation française relative aux locations meublées touristiques est, selon l’Etat français, justifiée par la protection du marché locatif classique et par la nécessité de maintenir une offre de logement et des loyers décents. Ces justifications sont elles-mêmes placées sous l’objectif général, retenu comme objectif à valeur constitutionnelle, d’accès à un logement décent.

La Cour de justice retient ces objectifs comme une RIIG, à l’aune de sa jurisprudence sur des affaires similaires. En effet, après avoir rappelé qu’une RIIG l’était car la Cour lui avait donné cette qualification précédemment, elle retient que le régime français est justifié par des objectifs tenant à la protection de l’environnement urbain et de la politique sociale, notamment par la lutte contre la pression foncière et la pénurie structurelle de logement, justifications qu’elle avait déjà validées dans sa jurisprudence antérieure (CJUE, 1er octobre 2009, aff. C‑567/07, Woningstichting Sint Servatius N° Lexbase : A5220ELW, point 3 ; CJUE, 8 mai 2013, aff. C‑197/11, Libert e.a. N° Lexbase : A1499KDU, points 50 à 52).

Sur le troisième et dernier critère, la Cour valide une nouvelle fois l’argumentation de l’Etat français en considérant qu’il n’existe pas de mesure moins contraignante que le régime d’autorisation préalable, car un régime déclaratif n’offrirait pas la même garantie d’efficacité immédiate de la réglementation puisqu’il n’ouvrirait qu’un mécanisme de contrôle a posteriori, incompatible avec les exigences liées à l’objectif recherché.

La Cour précise, par ailleurs, que le champ d’application matériel et géographique de l’article L. 631-7 est limité, d’une part parce qu’il ne concerne que les locaux d’habitation qui ne constituent pas la résidence principale du loueur, et d’autre part car la possibilité ouverte à certaines communes d’instaurer un mécanisme local est restreinte à certains communes et localités (en raison d’une importante population ou d’une tension particulière sur le marché immobilier du territoire concerné).

Sur l’article 10

Aux termes de l’article 10, un régime d’autorisation doit reposer sur des critères non discriminatoires, justifiés par une raison impérieuse d’intérêt général, proportionnels à cet objectif d’intérêt général, clairs et non ambigus, objectifs, rendus publics à l’avance, transparents et accessibles.

La Cour revient sur un certain nombre de ces critères, en précisant toutefois qu’il appartient en réalité au juge national, juge de droit commun du droit de l’Union européenne, d’apprécier le respect des exigences rappelées ci-dessus ; la Cour de justice  choisissant toutefois d’apporter des indications et éclaircissements relatifs à l’appréciation de conformité du régime national au droit communautaire.

La question, dans cette partie de l’arrêt, concerne plus particulièrement la faculté laissée aux communes d’assortir le régime déjà contraignant d’autorisation de changement d’usage d’une obligation de compensation pour les propriétaires souhaitant faire de la location meublée touristique. En effet, cette obligation impose aux propriétaires concernés de transformer un local dont l’usage n’est pas initialement l’habitation en local d’habitation, ou d’acquérir de la commercialité, afin de rééquilibrer l’offre sur le marché locatif classique des locaux d’habitation.

Sur la proportionnalité d’abord, la Cour rappelle qu’il ne s’agit que d’une faculté ouverte aux organes locaux de prise de décision, qui sont les mieux placés pour prendre en compte les exigences et spécificités du marché local. La Cour suit l’avis de l’Avocat général en retenant, qu’en principe, l’obligation de compensation peut être un instrument adéquat pour parvenir à l’objectif visé (protection du marché immobilier et de l’offre locative classique).

Néanmoins, la Cour insiste sur l’important rôle du juge national dans l’appréciation concrète de la conformité de chaque régime local avec les exigences de l’article 10 de la Directive 2006/123. En effet,  si la Cour valide en théorie le principe même de la compensation, elle ne procède pas à une analyse concrète au cas par cas de chacune des régimes locaux d’autorisation de changement d’usage, puisque la question posée devant elle ne concerne que l’article L. 631-7 et donc la règlementation nationale.

Dans ces conditions, elle précise qu’il appartiendra au juge national, d’une part, de déterminer si la faculté répond effectivement à une pénurie sur le territoire concerné par la mesure et, d’autre part, de vérifier si la faculté ouverte aux communes et adaptée au marché concerné et compatible avec l’activité de location meublée touristique.

Sur le premier point, elle relève la nécessité de procéder à une analyse locale de la situation du marché immobilier afin de déterminer si le développement de l’activité de location meublée touristique a eu un réel impact sur le territoire sur lequel la mesure est appliquée.

Sur le second point, elle explique d’abord que l’adaptation au marché concerné signifie qu’une différence de traitement dans l’obligation ou non de compenser doit être justifiée par des différences objectives entre territoires (notamment entre différents quartiers ou arrondissements). Cela pourrait notamment soulever des débats lorsque les territoires soumis à un régime local d’autorisation de changement d’usage sont découpés en zones dans lesquelles les contraintes sont plus ou moins importantes. On pense notamment à la Ville de Paris mais encore à la métropole lyonnaise ou la côte basque sur ce point.

La Cour de justice est particulièrement stricte sur l’élément suivant, dans la mesure où elle considère que l’activité de location meublée est sur-rentable et qu’un régime restrictif ne vient pas, en principe, contrarier la possibilité d’exercer une activité d’investissement locatif. En effet, elle retient qu’un propriétaire peut toujours mettre en location classique son logement, location qui n’est pas soumise au régime de l’article L. 631-7 et qui reste toujours rentable, bien que dans une moindre mesure que la location saisonnière.

Sur la clarté, l’objectivité et la non-ambiguïté des critères, la Cour valide la réglementation nationale mais renvoie l’appréciation des délibérations et autres décisions locales au juge national.

IV. Portée de la décision

Ian Brossat, l'adjoint au Logement à la Mairie de Paris, crie déjà victoire : « C'est une victoire totale et doublement importante pour nous. Elle nous conforte dans notre combat contre les locations touristiques anarchiques qui se font au détriment du logement », laissant supposer que la justice européenne vient pleinement et simplement de valider la loi française sur la régulation des locations Airbnb.

Si le système général d’autorisation instauré par l’article L. 631-7 du Code de construction et de l’habitation est en principe validé par la justice européenne, il n’en demeure pas moins certaines nuances et réserves à soulever.

La Cour de justice émet elle-même des réserves s'agissant du mécanisme de compensation mis en place par la Ville de Paris et sur la conformité du droit français aux exigences de clarté, de non-ambiguïté et d'objectivité fixés par le droit européen. En effet, si le principe de la compensation ne soulève pas de difficulté en théorie, la Cour rappelle à plusieurs reprises la nécessité d’adopter le contrôle de conformité aux circonstances locales du marché immobilier.

Dès lors, le juge national devra, au cas par cas, évaluer les caractéristiques du marché immobilier du territoire concerné par la mesure qui est critiquée devant lui. Il lui faudra vérifier l’existence d’une pénurie effective de logements locatifs traditionnels, qui est la conséquence du développement exponentiel des logements mis en location meublée touristique de manière illégale, alors que le régime a justement été instauré pour en réduire les effets néfastes.

Si le système de compensation est adapté pour la localité concernée, il faudra encore en étudier les modalités et les critères qui, comme le rappelle la Cour, doivent répondre à un certain nombre de qualités. La différence de traitement devra donc, par exemple, être justifiée par une différence effective dans le marché locatif.

On pourrait également s’interroger sur la distinction entre les villes et/ou régions dans lesquelles la compensation est obligatoire, celles dans lesquelles elle est soit facultative soit obligatoire en fonction du cas, et les localités où le seul système de demande d’autorisation de changement d’usage est existant. En effet, pourquoi obliger les propriétaires à compenser dans une certaine ville ou région alors qu’un propriétaire dans une même situation (logement de mêmes caractéristiques) ne serait pas soumis à une telle obligation mais seulement à une autorisation préalable ?

Par ailleurs, la Cour de justice évoque dans son arrêt la question de la praticabilité de la compensation. En effet, si en théorie la compensation est toujours envisageable, elle suppose en réalité l’achat et/ou la transformation d’un autre local par le propriétaire, parfois dans un arrondissement ou quartier très spécifique, ce qui peut s’avérer particulièrement coûteux et compliqué. Encore plus compliqué, l’achat de commercialité pour le local concerné s’avère en réalité presque impossible en raison de la faible offre, même sur Paris.

En définitive, si la réglementation « cadre » française a été validée en principe par la justice européenne, la justice française doit encore clarifier certains points relatifs notamment à l’exigence de proportionnalité de la compensation. Il s’agit en effet du rôle du juge national, juge de droit commun de l’Union européenne, de procéder au contrôle de conformité des mesures restrictives. L’arrêt de la Cour de justice n’apporte d’ailleurs que des « indications », que la Cour de cassation pourrait ne pas entièrement suivre.

On pourrait par ailleurs s’interroger sur le contrôle des réglementations locales : la Cour de cassation va se pencher sur le sujet, mais elle vérifiera probablement la compatibilité du régime parisien de réglementation des locaux meublés touristiques. Quid alors du régime à Lyon, Bordeaux, Nice, etc. ? Cela pourrait supposer un contrôle par le juge ordinaire, de chacun des régimes locaux, pour évaluer la compatibilité avec les circonstances locales.

On imagine alors une décision de la Cour de cassation qui pose des critères de contrôle et procède à celui du régime parisien, tout en laissant le soin au juge saisi d’une affaire relative à une autre réglementation locale ou régionale de procéder au contrôle de ladite réglementation avec le marché immobilier concerné.

Affaire à suivre…

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