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La décision n° 382902 du 21 janvier 2015 rendue par le Conseil d'Etat apporte des précisions utiles sur l'applicabilité et la computation du délai de prescription extinctive d'un droit. Ainsi, le délai de prescription instauré par une loi nouvelle est immédiatement applicable, quand bien même le droit susceptible d'être prescrit a été créé par une loi antérieure. L'applicabilité de ce délai à une date ultérieure à l'entrée en vigueur de la loi nouvelle est possible, mais elle doit être prévue par cette loi. En revanche, le délai de prescription créé par une loi nouvelle est décompté à partir de la date d'entrée en vigueur de cette loi. D'ailleurs, il n'est pas certain que ce délai puisse être décompté à une date antérieure à l'entrée en vigueur de la loi, quand bien même cette dernière l'aurait prévu. En principe, une règle juridique prescrit, non pas ce qui "est" ou ce qui "a été", mais ce qui "doit être". Son caractère essentiel est donc de créer des droits et des devoirs pour l'avenir, mais pas dès le passé. C'est la raison pour laquelle une règle juridique n'est pas rétroactive en l'absence de disposition en ce sens. La rétroactivité est, en effet, l'état d'un acte juridique qui trouve à s'appliquer dès le passé. Il arrive, toutefois, que le législateur adopte une loi susceptible d'avoir des conséquences dès le passé.

La décision rapportée illustre une telle hypothèse.

A l'origine du litige, l'on trouve la destruction par une tempête (en 1996) et un incendie (en 1998) d'un bâtiment d'une entreprise situé sur le territoire de la commune d'Aigremont dans le département des Yvelines. En vue de reconstruire ce bâtiment à l'identique, l'entreprise a formulé une demande de permis de construire auprès du maire de la commune par un courrier du 11 février 2009.

Au soutien de sa demande, l'entreprise a invoqué les dispositions de l'article L. 111-3 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L7227ACN). Ces dispositions sont issues de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000, relative à la solidarité et au renouvellement urbains ([LXB=L9087ARY)]), également appelée loi "SRU" (1). A leur entrée en vigueur, ces dispositions prévoyaient que "la reconstruction à l'identique d'un bâtiment détruit par un sinistre est autorisée nonobstant toute disposition d'urbanisme contraire [...]". L'article L. 111-3 contient ainsi un droit d'obtenir un permis de construire pour le propriétaire d'un bâtiment détruit par sinistre. Cependant, trois mois presque jour pour jour après la demande de permis de l'entreprise, la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009, de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures (N° Lexbase : L1612IEG), a modifié les dispositions de l'article L. 111-3 en ajoutant un délai de prescription extinctive du droit à permis. Depuis leur entrée en vigueur, ces dispositions prévoient désormais que "la reconstruction à l'identique d'un bâtiment détruit ou démoli depuis moins de dix ans est autorisée nonobstant toute disposition d'urbanisme contraire [...]".

Le maire de la commune a rejeté la demande de permis de l'entreprise par une décision du 22 juillet 2009. Le maire a mis en avant le délai de prescription, le bâtiment de l'entreprise ayant été détruit depuis plus de dix ans. Un recours gracieux de l'entreprise a également été rejeté le 2 octobre 2009.

L'entreprise s'est alors tournée vers le tribunal administratif de Versailles qui a rejeté son recours pour excès de pouvoir par un jugement du 16 janvier 2012. La cour administrative d'appel, devant laquelle l'entreprise a interjeté appel, n'a pas été plus favorable à son égard dans son arrêt du 29 avril 2014. L'entreprise s'est alors pourvue en cassation devant le Conseil d'Etat par un pourvoi enregistré le 21 juillet 2014 et complété par un mémoire enregistré le 22 octobre 2014.

Signalons au passage que le Conseil d'Etat a rendu sa décision exactement six mois après la date d'enregistrement du pourvoi. Cette rapidité s'explique notamment par le dépôt d'une question prioritaire de constitutionnalité dont on sait qu'elle oblige le juge saisi à se prononcer dans un délai, relativement court, de trois mois (2). A défaut, la question est transmise au Conseil constitutionnel (3). Il semble que la question avait été déposée par l'entreprise dans son mémoire du 22 octobre 2014. La décision du Conseil d'Etat sur la question prioritaire de constitutionnalité était donc attendue pour le 22 janvier 2015. Comme la réponse du Conseil à cette question permettait de trancher en même temps l'ensemble du litige qui lui était soumis, celui-ci a statué par une seule décision sur la question de constitutionnalité et, plus généralement, sur l'ensemble du pourvoi.

Dans la présente affaire, outre la question de constitutionnalité d'une loi (en l'occurrence, la loi de 2009), une question de légalité d'un acte administratif (en l'occurrence, la décision de refus du permis de construire) était soulevée par l'entreprise. Ainsi, du point de vue du droit constitutionnel, le Conseil d'Etat devait répondre à la question suivante : un délai de prescription d'un droit créé par une loi peut-il être applicable à une situation née à une date antérieure à la date d'entrée vigueur de cette loi ? Par ailleurs, du point de vue du droit administratif, un tel délai de prescription peut-il être décompté dès une date antérieure à la date d'entrée en vigueur de cette loi ?

Les première et sixième sous-sections réunies du Conseil d'Etat ont répondu positivement à la première question, mais négativement à la seconde.

En l'espèce, le Conseil d'Etat a estimé que le délai de prescription de la loi de 2009 était applicable à la demande de l'entreprise, quand bien même le bâtiment objet de la demande a été détruit à une date antérieure à la date d'entrée en vigueur de cette loi. Cependant, le Conseil a considéré que le délai de prescription devait être décompté à partir de la date d'entrée en vigueur de la loi de 2009. En conséquence, le Conseil d'Etat a rejeté la question prioritaire de constitutionnalité, mais a tout de même annulé l'arrêt de la cour administrative d'appel de Versailles à laquelle il a renvoyé l'affaire pour que la cour statue à nouveau sur cette dernière.

Ainsi, la décision du 21 janvier 2015, qui sera publiée au recueil Lebon, apporte des précisions utiles sur l'applicabilité (I) et la computation (II) du délai de prescription instauré par une loi nouvelle à l'égard d'un droit créé par une loi antérieure.

I - L'applicabilité du délai de prescription instauré par une loi nouvelle à l'égard d'un droit créé par une loi antérieure

Le délai de prescription instauré par une loi nouvelle est immédiatement applicable au droit créé par une loi antérieure (A). L'applicabilité de ce délai à une date ultérieure à l'entrée en vigueur de la loi nouvelle doit être prévue par cette dernière (B).

A - Le principe : l'applicabilité immédiate du délai de prescription

Dans son pourvoi, la société requérante critiquait la constitutionnalité de la loi de 2009, qui a créé le délai de prescription du droit à permis, en raison de l'interprétation donnée aux dispositions de cette loi par le tribunal administratif et la cour administrative d'appel. L'on sait, en effet, que l'interprétation d'une loi par un juge est susceptible d'être critiquée à l'appui d'une question de constitutionnalité de la loi concernée (4).

D'après l'entreprise requérante, les juges du fond avaient estimé que le délai de prescription s'applique "quelle que soit la date du sinistre" qui avait entraîné la destruction du bâtiment objet de la demande de permis. Au contraire, la requérante prétendait que le délai de prescription ne pouvait pas être appliqué aux sinistres antérieurs à la date d'entrée en vigueur de la loi de 2009. Autrement, l'entreprise estimait qu'était méconnu "le principe de sécurité juridique" garanti par l'article 16 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen (N° Lexbase : L1363A9D) et le principe d'égalité devant la loi garanti par l'article 6 de ladite Déclaration (N° Lexbase : L1370A9M) (5).

En creux, l'entreprise critiquait la rétroactivité, à son préjudice, de l'applicabilité des dispositions de la loi de 2009. Cependant, l'on comprend que l'entreprise se soit gardée d'invoquer le principe de non rétroactivité de la loi. Ce principe ne peut être invoqué que si la loi concerne une peine ou une sanction. L'article 8 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen (N° Lexbase : L1372A9P) dispose en effet que "la loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires, et nul ne peut être puni qu'en vertu d'une Loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée".

La jurisprudence du Conseil constitutionnel a confirmé à plusieurs reprises cette interprétation du champ d'application du principe de non rétroactivité de la loi. Dès sa décision "Validation d'actes administratifs" du 22 juillet 1980, le Conseil a clairement dit pour droit que, "sauf en matière pénale, la loi peut comporter des dispositions rétroactives". Cette jurisprudence est désormais bien établie (6). C'est la raison pour laquelle, dans la décision rendue en 1980, le Conseil constitutionnel a admis la technique des lois de validation (7). Ces lois ont pour objet de valider rétroactivement des actes administratifs antérieurs à la loi de validation en vue de régulariser l'illégalité dont ils sont affectés (8).

Dans la décision rapportée, le Conseil d'Etat n'a pas eu besoin de s'appuyer sur la jurisprudence constitutionnelle. En effet, le Conseil a énoncé clairement le principe d'après lequel "lorsqu'une loi nouvelle institue [...] un délai de prescription d'un droit précédemment ouvert sans condition de délai, ce délai est immédiatement applicable". Ainsi, le juge administratif n'a pas exclu l'applicabilité du délai de prescription d'un droit prévu par une loi nouvelle aux situations antérieures à cette loi. Cependant, le juge n'a pas ici estimé que cette applicabilité aurait par elle-même un effet rétroactif.

Finalement, le Conseil d'Etat a ici étendu une jurisprudence ancienne en matière de délai de prescription. Dans une décision "SCI L'Orée du Bois" rendue en 1979, le Conseil a jugé "que, lorsqu'une loi nouvelle modifiant, le délai de prescription d'un droit, abrège ce délai, le délai nouveau est immédiatement applicable" (9). Cependant, dans la décision de 1979, le Conseil d'Etat statuait comme juge de la légalité d'un acte administratif. Dans la décision rapportée, le Conseil statuait sur une question de constitutionnalité de la loi. Le Conseil d'Etat a donc appliqué une jurisprudence sur une question de légalité administrative dans un litige concernant une question de constitutionnalité législative.

D'après le juge administratif, il n'appartient qu'au législateur de prévoir éventuellement l'applicabilité du délai de prescription créé par une loi aux seules situations ultérieures à cette loi.

B - L'exception prévue par la loi : l'applicabilité pour l'avenir du délai de prescription

Selon l'entreprise requérante, l'applicabilité du délai de prescription valait nécessairement pour l'avenir. Mais dans la décision rapportée, le Conseil d'Etat a précisé que la loi devait "comporter" une "disposition spécifique relative à son entrée en vigueur" pour que le délai de prescription ne soit applicable qu'aux situations ultérieures à cette loi.

Cette précision n'est pas nouvelle dans la jurisprudence en matière de délai de prescription. Dans une décision "Société Westco" rendue en 2001, le Conseil avait déjà eu l'occasion d'énoncer que le principe de l'applicabilité immédiate du délai de prescription pouvait être écarté par le législateur (10). Il faut donc ici encore remarquer que la décision rapportée étend une jurisprudence rendue sur une question de légalité administrative à une affaire concernant une question de constitutionnalité législative. Le Conseil vient donc confirmer, de façon assez solennelle, le pouvoir du législateur pour aménager les effets dans le temps du délai de prescription.

Il faut dire aussi que le Conseil d'Etat pouvait être mal à l'aise par rapport à une décision récemment rendue à propos de l'article L. 111-3 du Code de l'urbanisme. Une affaire "Commune de Tomino", jugée en 2012, concernait ces dispositions dans leur version en vigueur avant la création du délai de prescription par la loi de 2009. Mais le Conseil avait jugé "que le législateur n'a pas entendu instituer un droit illimité dans le temps pour tout type de construction". Avec insistance même, le juge administratif avait conclu que "le droit reconnu n'a pas pour objet et ne saurait avoir pour effet de permettre aux propriétaires d'un bâtiment détruit de le reconstruire au-delà d'un délai raisonnable" (11).

Dans ces conditions, il était difficile pour le Conseil d'Etat de juger que le délai de prescription institué par la loi de 2009 était applicable pour l'avenir, sans qu'une disposition législative spécifique soit nécessaire. Dans la décision rapportée, le juge administratif a rappelé le précédent issu de la décision "Commune de Tomino". Le Conseil a ajouté que les dispositions de la loi de 2009 "ont notamment eu pour objet de créer expressément un délai ayant pour effet d'instituer une prescription extinctive".

Ainsi, le délai de prescription créé par une loi est applicable aux situations antérieures à cette loi, sauf à ce que le législateur en ait décidé autrement. Il n'en va pas de même de la computation du délai de prescription qui ne commence à courir qu'à partir de la date d'entrée en vigueur de la loi. C'est de cette façon que sont garantis le respect de la sécurité juridique et l'égalité des citoyens devant la loi, ainsi que l'on va maintenant l'observer.

II - La computation du délai de prescription instauré par une loi nouvelle à l'égard d'un droit créé par une loi antérieure

Le délai de prescription créé par une loi nouvelle est décompté dès la date d'entrée en vigueur de cette loi (A). D'ailleurs, il n'est pas certain que ce délai puisse être décompté à une date antérieure à la date d'entrée en vigueur de la loi quand bien même cette dernière l'aurait prévu (B).

A - Le principe : la computation du délai de prescription à compter de l'entrée en vigueur de la loi nouvelle

Si le délai de prescription est applicable dès le passé, il n'en va pas de même pour le décompte de ce délai. Comme dans ses décisions "SCI L'Orée du Bois" de 1979 et "Société Westco" de 2001, le Conseil d'Etat a énoncé que le délai "ne peut, à peine de rétroactivité, courir qu'à compter de l'entrée en vigueur de la loi nouvelle".

L'on peut regretter que le juge administratif ait repris cette formule un peu malheureuse "à peine de rétroactivité" que l'on trouvait déjà dans les deux décisions de 1979 et 2001. En effet, la rétroactivité n'est pas vraiment une "peine". Elle est plus exactement un état de l'acte juridique qui trouve à s'appliquer dès le passé. En réalité, la conséquence d'un décompte par l'administration antérieurement à l'entrée en vigueur de la loi n'est pas une simple "peine de rétroactivité". Le décompte dès le passé donne à la loi un effet rétroactif qu'elle n'a pas en l'absence de disposition en ce sens. En conséquence, un tel décompte méconnaît le champ d'application de la loi et constitue une illégalité de l'acte administratif pris dans ces conditions.

En l'espèce, le principe de computation pour l'avenir du délai de prescription a été déterminant dans la solution rendue par le Conseil d'Etat. Ce principe lui a permis d'écarter la question de constitutionnalité présentée par l'entreprise requérante. Car, dès lors que le délai de prescription démarre à partir de la date d'entrée en vigueur de la loi qui l'instaure, la sécurité juridique et l'égalité devant la loi sont préservées. Dans la présente affaire, la loi étant entrée en vigueur en 2009, la prescription n'interviendra pas avant 2019 (cf. point 5 de la décision). En conséquence, ce principe a aussi conduit le Conseil d'Etat à annuler l'arrêt de la cour administrative d'appel de Versailles. Car, en considérant que le droit à permis de construire de l'entreprise requérante était prescrit en 2009, le maire de la commune, le tribunal administratif, puis la cour administrative d'appel, ont commis une erreur de droit (cf. point 7 de la décision).

D'après la décision rapportée, il n'appartient a priori qu'au législateur de prévoir éventuellement la computation du délai de prescription dès le passé. Toutefois, le juge administratif ne s'est pas clairement prononcé sur ce point.

B - L'exception prévue par la loi : la computation du délai de prescription avant l'entrée en vigueur de la loi nouvelle

A partir du moment où les règles du délai de prescription sont fixées par le législateur, l'on peut estimer que ce dernier peut faire démarrer la computation du délai dès le passé à titre exceptionnel. La décision rapportée ne prévoit toutefois pas explicitement cette exception. Le silence du Conseil d'Etat sur ce point est suspicieux.

D'autant plus suspicieux que dans la jurisprudence sur l'article 16 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen invoqué dans la présente affaire, le Conseil constitutionnel est beaucoup plus explicite sur les possibilités de rétroactivité de la loi. Ainsi, les décisions du Conseil constitutionnel les plus récentes disent pour droit que "le législateur peut modifier rétroactivement une règle de droit ou valider un acte administratif ou de droit privé [...] à la condition" :

- de poursuivre un but d'intérêt général suffisant ;
- de respecter les décisions de justice ayant force de chose jugée ;
- de respecter les règles et principes de valeur constitutionnelle et, notamment, le principe de non rétroactivité des peines et des sanctions ;
- et, enfin, que la portée de la modification ou de la validation soit strictement définie (12).

Dans la présente affaire, le Conseil d'Etat s'en est tenu à écarter le grief d'inconstitutionnalité en estimant "que les dispositions de l'article L. 111-3 du Code de l'urbanisme issues [de la loi de 2009] n'ont pas d'effet rétroactif". Est-ce à dire qu'à l'inverse, si la computation du délai de prescription démarre dès le passé, de telles dispositions méconnaissent le principe de sécurité juridique et, peut-être aussi, le principe d'égalité devant la loi ? La décision rapportée ne permet pas d'affirmer ce point avec certitude. Elle n'exclut, toutefois, pas une telle hypothèse.

Comme le Conseil constitutionnel, le Conseil d'Etat semble ne pas oser reconnaître que le principe de non rétroactivité de la loi a un champ d'application en réalité plus étendu que les seules peines et sanctions. Pourtant, le juge administratif n'a pas eu de difficulté à admettre un champ d'application large au principe de non rétroactivité de l'acte administratif. La reconnaissance de ce principe date d'une décision "Société du Journal L'Aurore" rendue par le Conseil d'Etat en 1948. Dans cette affaire, le Conseil a consacré "le principe en vertu duquel les règlements ne disposent que pour l'avenir" (13). Ce principe est désormais bien établi. Il vaut pour les actes administratifs réglementaires, mais aussi pour les actes administratifs individuels (14). Or, la loi et le règlement ont une caractéristique en commun : leur portée est générale et impersonnelle. N'existerait-il pas un principe en vertu duquel les lois ne disposent que pour l'avenir en matière répressive, mais aussi dans d'autres matières ?

Finalement, la décision rapportée donne un éclaircissement que la loi du 12 mai 2009, pourtant relative à la "simplification" et à la "clarification du droit", avait manqué. Cependant, la décision appelle également un autre éclairage du juge sur la constitutionnalité de la rétroactivité du décompte du délai de prescription. Peut-être la décision invite-t-elle aussi, plus généralement, à éclaircir le champ d'application exact du principe de non rétroactivité de la loi ?

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(1) JORF, 14 décembre 2000, p. 19777.
(2) Ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, portant loi organique sur le Conseil constitutionnel (N° Lexbase : L0276AI3), art. 23-5, JORF, 9 novembre 1958, p. 10129.
(3) Ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 préc., art. 23-7.
(4) Cons. const., décision n° 2010-39 QPC du 6 octobre 2010 (N° Lexbase : A9923GAR), Rec. CC, p. 264 ; Cons. const., décision n° 2010-52 QPC du 14 octobre 2010 (N° Lexbase : A7696GBN), Rec. CC, p. 283.
(5) Si le Conseil d'Etat a consacré le principe de sécurité juridique dans sa jurisprudence en matière de contrôle de légalité des actes administratifs (cf. CE Ass., 24 mars 2006, n° 288460, publié au recueil Lebon N° Lexbase : A7837DNL, p. 154), ce principe n'a pas pour le moment connu pareille fortune dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel en matière de contrôle de constitutionnalité des lois.
(6) Cf. not. Cons. const., décision n° 96-375 DC du 9 avril 1996 (N° Lexbase : A8342ACX), Rec. CC, p. 60 ; Cons. const., décision n° 97-391 DC du 7 novembre 1997 (N° Lexbase : A8442ACN), Rec. CC, p. 232.
(7) La technique est toutefois soumise à plusieurs conditions (cf. infra, note 12).
(8) Cons. const., décision n° 80-119 DC du 22 juillet 1980 (N° Lexbase : A8015ACT), Rec. CC, p. 46.
(9) CE 9° et 7° s-s-r., 7 novembre 1979, n° 12844, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A1038AKN), p. 401.
(10) CE 9° et 10° s-s-r., 9 février 2001, n° 214564 (N° Lexbase : A8903AQS), Rec., p. 53.
(11) CE 1° et 6° s-s-r., 9 mai 2012, n° 341259, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A1829ILC), p. 1016.
(12) Cf. not. Cons. const., décision n° 2010-78 QPC du 10 décembre 2010 (N° Lexbase : A7113GME), Rec. CC, p. 387, GDCC, p. 626.
(13) CE, Ass., 25 juin 1948, n° 94511, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A7255B89), p. 289, GAJA, p. 387.
(14) CE 1° et 4° s-s-r., 19 juin 1985, n° 49062, 49063, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A3643AMU), Rec., p. 191.

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Dans un jugement rendu le 29 janvier 2015, le tribunal administratif de Grenoble a estimé qu'une commune ne pouvait légalement autoriser l'installation d'une statue de la Vierge dans un parc public (TA Grenoble, 29 janvier 2015, n° 1200005 N° Lexbase : A2504NBD). Aux termes de l'article 28 de la loi du 9 décembre 1905, concernant la séparation des Eglises et de l'Etat (N° Lexbase : L0978HDL) : "Il est interdit, à l'avenir, d'élever ou d'apposer aucun signe ou emblème religieux sur les monuments publics ou en quelque emplacement public que ce soit, à l'exception des édifices servant au culte, des terrains de sépulture dans les cimetières, des monuments funéraires ainsi que des musées ou expositions". Or, la statue de la Vierge portant l'inscription "Notre Dame du Léman veille sur tes enfants", constitue un emblème religieux. Il est constant que le terrain sur lequel elle a été édifiée est un parc public. Dès lors, en application des dispositions précitées de l'article 28 de la loi du 9 décembre 1905, la commune ne pouvait légalement autoriser l'installation de cette statue sur le domaine public communal. Les requérants sont donc fondés à demander l'annulation des décisions par lesquelles le maire de la commune a rejeté leurs demandes respectives d'enlever la statue dénommée Notre-Dame du Lac du domaine public communal.

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Par un jugement du 12 février 2015 (TA Poitiers, 12 février 2015, n° 1300821 N° Lexbase : A3018NBE), le tribunal administratif de Poitiers a annulé le plan de déplacement urbain de la communauté d'agglomération du Grand Angoulême adopté par une délibération du 11 avril 2013, considérant que l'absence d'étude, dans le dossier soumis à l'enquête publique, des modalités du financement de ce plan et de la couverture des coûts d'exploitation des mesures qu'il engendrait, méconnaissait les dispositions de l'article 28 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982, d'orientation des transports intérieurs (N° Lexbase : L6771AGU), reprises à l'article R. 1214-1 du Code des transports (N° Lexbase : L2796I3X). Le plan de déplacement urbain du Grand Angoulême comprend notamment un programme d'actions sur dix ans tendant à donner la priorité aux transports collectifs, à aménager un nouveau cadre de vie bâti autour des déplacements, à favoriser les modes de déplacements respectueux de l'environnement et à optimiser la voirie et le stationnement dans le cadre d'un usage raisonné de la voiture. Le tribunal administratif a estimé, faisant application de la jurisprudence "Danthony" (CE, Ass., 23 décembre 2011, n° 335033, publié au recueil Lebon N° Lexbase : A9048H8M), que l'absence d'une telle étude est de nature à avoir privé les intéressés d'une garantie, au regard, notamment, du coût des infrastructures de transport, des différents moyens de transport collectif susceptibles d'être déployés sur le territoire de la communauté d'agglomération du Grand Angoulême, et de leurs coûts d'exploitation. Les membres de l'organe délibérant de la communauté d'agglomération n'ont pas été en mesure de prendre une décision en toute connaissance de cause quant aux coûts induits par la mise en oeuvre du plan de déplacement urbain, de sorte que l'absence d'étude de financement a nécessairement eu une influence sur le sens de la délibération qui doit, par conséquent, être annulée.

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Conformément aux principes applicables au domaine public, toute occupation du domaine public donne lieu au paiement d'une redevance ; sans préjudice de la répression éventuelle des contraventions de grande voirie, le gestionnaire de ce domaine est fondé à réclamer à un occupant sans titre une indemnité compensant les revenus qu'il aurait pu percevoir d'un occupant régulier pendant cette période ; ce principe s'applique que l'emplacement irrégulièrement occupé soit interdit ou non (CE 3° et 8° s-s-r., 13 février 2015, n° 366036, mentionné aux tables du recueil Lebon N° Lexbase : A4173NB8). Le bateau de Mme X occupait à Meudon, le long de la rive gauche de la Seine, un emplacement sur lequel tout stationnement était interdit. VNF pouvait donc assujettir cette occupante irrégulière du domaine public fluvial au paiement d'une indemnité pour stationnement irrégulier. La circonstance que l'emplacement en cause fît l'objet d'une interdiction de tout stationnement pour des raisons de sécurité n'empêchait pas le gestionnaire du domaine de fixer le montant de l'indemnité due par l'occupante irrégulière par référence au montant de la redevance due pour un emplacement similaire. Dès lors, en jugeant qu'il résulte nécessairement de l'économie générale et des termes des articles L. 28 du Code du domaine de l'Etat, alors en vigueur (N° Lexbase : L2097AAW), et L. 2125-8 du Code général de la propriété des personnes publiques (N° Lexbase : L4545IQE), que des indemnités d'occupation du domaine public ne peuvent être mises à la charge de l'occupant sans droit ni titre lorsque ce dernier occupe un emplacement sur lequel tout stationnement est interdit pour des raisons impérieuses de sécurité, la cour administrative d'appel (CAA Versailles, 2ème ch., 8 novembre 2012, n° 11VE03360 N° Lexbase : A6409IZE) a commis une erreur de droit.

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Les modifications apportées à la circulation générale et résultant soit de changements effectués dans l'assiette, la direction ou l'aménagement des voies publiques, soit de la création de voies nouvelles, ne sont pas de nature à ouvrir droit à indemnité, sauf dans le cas où ces modifications ont pour conséquence d'interdire ou de rendre excessivement difficile l'accès des riverains à la voie publique, rappelle le Conseil d'Etat dans un arrêt rendu le 11 février 2015 (CE 4° et 5° s-s-r., 11 février 2015, n° 367342, mentionné aux tables du recueil Lebon N° Lexbase : A4180NBG). Dès lors, en jugeant que les préjudices subis par le requérant n'étaient pas indemnisables dès lors que les aménagements en cause n'avaient pas eu pour effet de lui interdire tout accès à la voie publique, sans rechercher s'ils n'avaient pas eu pour effet de rendre cet accès excessivement difficile et s'il n'en résultait pas pour l'intéressé, dans les circonstances de l'espèce, un préjudice grave et spécial, la cour administrative d'appel a commis une erreur de droit.

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Confirmant l'interprétation restrictive développée dans son arrêt "Halifa" du 4 juin 2014 (1), le Conseil d'Etat juge à nouveau, dans un arrêt rendu le 19 janvier 2015 que, lorsque l'obligation de quitter le territoire français est prise concomitamment à une décision de refus du séjour, le droit d'être entendu se trouve satisfait dans la procédure même de demande de délivrance du titre de séjour. Par conséquent, l'administration n'est pas tenue de mettre l'étranger à même de présenter ses observations dans une procédure spécifique préalablement à une mesure d'éloignement du territoire. Dans l'intervalle, la CJUE s'était prononcée sur deux recours préjudiciels dont les solutions renforcent l'interprétation restrictive du Conseil d'Etat quant à la portée du droit d'être entendu aussi bien en amont qu'en aval d'un refus de titre de séjour. L'arrêt rapporté présente un intérêt double : d'une part, il permet au Conseil d'Etat d'asseoir sa récente jurisprudence "Halifa" (I) et, d'autre part, il met en lumière, pour reprendre l'intitulé donné aux conclusions du Rapporteur public (2), le "dialogue des jurisprudences" scellant solidement la convergence d'interprétation entre la juridiction administrative suprême nationale et la CJUE (II).

I - Le droit d'être entendu préalablement à l'édiction d'une OQTF consécutive à un refus de délivrance d'un titre de séjour ne peut faire l'objet d'une procédure spécifique distincte de celle sanctionnée par un tel refus

Dans l'arrêt rapporté, le Conseil d'Etat avait à se prononcer sur un pourvoi en cassation introduit contre un arrêt de la cour administrative d'appel de Bordeaux (3). Cet arrêt confirmait en appel un jugement défavorable rendu par le tribunal administratif de Toulouse (4). A l'origine de cette affaire, un arrêté du 11 mai 2012 du préfet de la Haute-Garonne refusant la délivrance à Mme X, ressortissante ivoirienne, du titre de séjour qu'elle avait sollicité sur le fondement de l'article L. 313-14 du Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (N° Lexbase : L5053IQ9) (considérations humanitaires ou motifs exceptionnels), d'une part, et lui faisant obligation de quitter sans délai le territoire en fixant le pays de renvoi et en lui interdisant tout retour sur le territoire pendant une durée de trois ans, d'autre part. A l'appui de son pourvoi en cassation, la requérante soutenait principalement que la cour administrative d'appel de Bordeaux avait commis une erreur de droit en ne prenant pas en compte le fait qu'elle n'avait pas été invitée à formuler des observations avant l'édiction de l'obligation de quitter le territoire.

Voici donc de nouveau, dans un cas d'espèce dont les faits diffèrent certes de ceux de l'arrêt "Halifa" précité, mais dont la problématique juridique reste identique, le Conseil d'Etat appelé à préciser sa position à la fois sur le droit d'être entendu dans la procédure de délivrance de certains titres de séjour, et sur le droit d'être entendu dans la procédure d'éloignement concomitamment à un refus de délivrance d'un titre de séjour.

Sur le premier aspect, on sait que l'étranger qui introduit une demande de titre de séjour sur le fondement de l'article L. 312-2 du Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (N° Lexbase : L5714G4E), dont le traitement de la demande nécessite la saisine de la commission du titre de séjour, doit pouvoir être entendu par cette commission (5). On rappellera seulement que le préfet n'est pas tenu par l'avis de la commission qu'il est cependant obligé de saisir dans un certain nombre de cas. Ne pas agir ainsi expose l'éventuel refus de séjour à être annulé par le juge pour vice de forme. En l'espèce, le Conseil d'Etat relève "que la requérante avait été entendue par la commission du titre de séjour [...]" et que son droit d'être entendue s'en trouve satisfait. Le Conseil d'Etat réaffirme en effet, dans le considérant n° 8 de son arrêt, que de manière générale, "le droit d'être entendu implique que l'autorité préfectorale, avant de prendre à l'encontre d'un étranger une décision portant obligation de quitter le territoire français, mette l'intéressé à même de présenter ses observations écrites et lui permette, sur sa demande, de faire valoir des observations orales, de telle sorte qu'il puisse faire connaître, de manière utile et effective, son point de vue sur la mesure envisagée avant qu'elle n'intervienne". Ce principe rappelé, le Conseil d'Etat réaffirme l'exception qu'il avait établie dans son arrêt "Halifa".

Et c'est le second aspect intéressant de l'arrêt rapporté. On sait que le juge administratif avait très tôt fermé la porte, dans le droit interne, au respect du contradictoire dans les procédures liées à l'éloignement des étrangers au motif que par l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945, relative aux conditions d'entrée et de séjour en France des étrangers et portant création de l'Office national d'immigration (N° Lexbase : L4788AGG), "[...] le législateur a entendu déterminer l'ensemble des règles de procédure administrative et contentieuse auxquelles sont soumises l'intervention et l'exécution des arrêtés de reconduite [...]" et que, par suite, il n'y a pas lieu de soumettre "l'intervention et l'exécution des arrêtés de reconduite" aux règles de droit commun (6). Comme on le sait aussi, l'adoption de la loi du 12 avril 2000, relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, dite loi "DCRA" (7), n'y changea rien (8). L'introduction de l'OQTF par la loi de 2006 (9) amènera le Conseil d'Etat à réitérer sa position dans un avis rendu l'année suivante (10) : "les dispositions de l'article 24 de la loi du 12 avril 2000, relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l'administration, ne sont pas applicables lorsque le préfet prend un refus de séjour assorti d'une obligation de quitter le territoire français, en application du I de l'article L. 511-1 du Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (N° Lexbase : L1403I3D)". Porte hermétiquement fermée donc, dans le droit interne, au contradictoire en matière d'éloignement du territoire.

Mais grâce au droit de l'UE, allait s'ouvrir une fenêtre qui, espérait-on, donnerait de l'air à la protection des droits fondamentaux au niveau national en réintroduisant le droit d'être entendu dans la procédure administrative non contentieuse. La Charte des droits fondamentaux de l'UE (N° Lexbase : L8117ANX), d'une part, la transposition de la Directive "retour" (Directive 2008/115/CE du 16 décembre 2008 N° Lexbase : L3289ICS), d'autre part, poussaient à cette opportunité.

Ainsi, les conséquences de la transposition par la loi du 16 juin 2011 (11) de la Directive "retour" (12) placent-elles l'OQTF de l'article L. 511-1-3° du Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, celle-là même qui est au coeur de l'arrêt "Halifa" comme de l'arrêt rapporté, sous l'emprise du droit de l'Union, tandis que jaillit la question de l'applicabilité, en droit interne, de l'article 41 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne. Cette disposition, plus particulièrement son paragraphe 2-a, consacre en effet "le droit de toute personne d'être entendue avant qu'une mesure individuelle qui l'affecterait défavorablement ne soit prise à son encontre". Devenait alors soutenable le jugement selon lequel "le droit d'être entendu implique, sous peine de priver l'étranger d'une garantie, que celui-ci soit informé en temps utile qu'il est susceptible de faire l'objet d'une obligation de quitter le territoire français à l'issue d'un refus de séjour et qu'il soit mis en mesure, dans un délai suffisant, de présenter ses observations sur l'éventualité d'une telle décision ainsi que sur ses modalités d'exécution" (13). De même, devenait crédible le doute sur le bien fondé du rejet de certains recours, invoquant le respect de l'article 41-2 de la Charte des droits fondamentaux, dirigés contre des décisions d'éloignement prises dans la foulée d'un refus de titre de séjour sans que l'étranger n'ait été entendu préalablement à l'édiction de semblable mesure. Crédibilité si forte que le recours préjudiciel à la Cour de justice européenne s'était imposé à certaines juridictions comme ce fut le cas, notamment, du tribunal administratif de Melun (14). La question principale qui faisait alors débat devant différentes juridictions était celle de l'applicabilité du droit d'être entendu dans le cadre de la procédure spécifique de l'OQTF : existerait-il, dans le droit interne, une sorte de niche qui échapperait à l'emprise du droit communautaire au motif que la garantie accordée par l'article 41-2 de la Charte des droits fondamentaux ne s'appliquerait que dans les rapports des institutions de l'UE ?

Sans attendre la réponse de la CJUE qui viendra plus tard (15), le Rapporteur public, dans l'arrêt "Halifa", avait conclu que le "'droit à être entendu' est à la fois un principe général du droit de l'Union européenne et un droit posé par la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne. Le droit à être entendu' dans toute procédure fait partie intégrante du respect des droits de la défense, principe fondamental du droit de l'Union". Le droit d'être entendu ne saurait donc être écarté au motif qu'il trouverait sa source seulement dans l'article 41 de la Charte des droits fondamentaux. La suite du raisonnement du Rapporteur public se fait en deux temps : d'abord, affirmation du principe de l'applicabilité du droit d'être entendu dans la procédure administrative non contentieuse de l'éloignement au motif que la transposition de la Directive "retour" place de plein droit ladite procédure sous l'emprise du droit de l'Union européenne. Par conséquent, le Rapporteur public, conclut que "[...] le droit d'être entendu implique que l'administration, avant de prendre une OQTF à l'encontre d'un étranger, mette l'intéressé à même de présenter ses observations écrites et lui permette, sur sa demande, de faire valoir des observations orales". Puis, dans un second temps, le raisonnement du Rapporteur public préconise de limiter la portée du principe ainsi affirmé "dans le cas où cette mesure portant OQTF découle du refus de délivrance d'un titre de séjour demandé par l'étranger".

Le Conseil d'Etat suivra à la lettre ce raisonnement dans son arrêt "Halifa" qu'il confirmera de nouveau dans l'espèce rapportée. En effet, les considérants n°s 8 et 9 de l'arrêt rendu le 19 janvier 2015 sont la reprise, au mot près, des considérants n°s 7 et 8 de l'arrêt "Halifa" du 4 juin 2014. Applicabilité limitée, donc, du droit d'être entendu tiré du droit de l'Union européenne réaffirmée de manière on ne peut plus claire par le Conseil d'Etat dans l'arrêt rapporté. L'effet utile attaché au droit d'être entendu qui devrait, versant garantie des droits fondamentaux, renforcer la protection de l'étranger confronté aux procédures d'éloignement du territoire, cède au contraire le pas au soutien de l'action de l'administration dès lors qu'il s'agit de tirer les conséquences d'un refus de titre de séjour par une mesure d'OQTF. L'affirmation d'une telle conception converge avec celle construite par la CJUE qui réduit, elle aussi, la portée du droit d'être entendu en matière de procédure d'éloignement des étrangers.

II - Une convergence jurisprudentielle défavorable au plein effet du droit d'être entendu en matière de procédure administrative non contentieuse liée à l'éloignement des étrangers

Pourtant, la CJUE avait commencé par donner des signaux contraires. En effet, dans son arrêt "M. M" (16), intervenant sur recours préjudiciel dans une affaire relative au droit d'asile, elle avait donné le sentiment d'opter pour une interprétation extensive du droit d'être entendu jugeant que "[...] la circonstance que l'intéressé a déjà été valablement auditionné lors de l'instruction de sa demande d'octroi du statut de réfugié n'implique pas qu'il puisse être fait abstraction de cette formalité dans le cadre de la procédure relative à la demande de protection subsidiaire". On a pu en déduire que le non-respect du droit d'être entendu dans une procédure d'OQTF pouvait conduire le juge à prononcer son annulation pour illégalité. C'est d'ailleurs sur le fondement de cette interprétation que nombre d'affaires étaient soumises en appel, certaines donnant même lieu à recours préjudiciel devant la CJUE.

Cependant, seulement une année après son arrêt "M. M", la CJUE dans son arrêt "M.G, N.R" (17), avait commencé à rétropédaler et à énoncer, dans une affaire de prolongation de la période de rétention, plusieurs éléments tendant à préciser l'application du droit d'être entendu. Tout d'abord, la Cour rappelle que les Etats membres disposent d'une autonomie procédurale qui leur laisse toute latitude pour organiser le droit d'être entendu ; ensuite, la Cour estime que le non-respect par l'administration du droit d'être entendu ne justifie pas mécaniquement que soit annulée la procédure entachée de pareille irrégularité ; enfin, la Cour conditionne une éventuelle annulation à un examen au cas par cas et à la condition que les éléments que l'étranger aurait pu communiquer à l'administration s'il avait été mis à même de le faire auraient été suffisants pour que la mesure prise soit différente. C'est d'ailleurs sur ce même arrêt que s'est appuyé le Conseil d'Etat dans son arrêt "Halifa" bien que, dans le premier cité, il s'agissait d'une affaire de rétention alors que dans le second, il s'agissait d'une affaire d'OQTF. Ce glissement était assumé par le Rapporteur public dans ses conclusions alors-même qu'était saisie par ailleurs la CJUE sur deux affaires d'OQTF par les tribunaux administratifs de Melun (18) et Pau (19) et qu'elle ne s'était pas encore prononcée.

Dans la réponse apportée au recours préjudiciel du tribunal administratif de Melun (20), la CJUE relaie, sans y faire expressément référence, la position du Conseil d'Etat dans l'arrêt "Halifa". Cependant, elle nuance le propos et considère que le respect du droit d'être entendu puise sa source dans le principe général du droit de l'UE des droits de la défense et sa garantie, en droit interne, n'est pas tirée de l'article 41-2 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne. Ce principe des droits de la défense différant du principe du contradictoire se trouve satisfait, en matière d'éloignement, par le droit d'être entendu. Or, ce droit n'étant pas prévu dans la Directive "retour", la lacune ne peut être comblée que par les principes généraux du droit de l'UE. Jusque-là, rien qui soit défavorable à la protection des droits fondamentaux et on peut même considérer que c'est une meilleure solution dans la mesure où il paraît plus simple de recourir aux principes généraux du droit, qui s'appliquent même sans texte, qu'aux droits attachés à la Charte des droits fondamentaux. En revanche, les choses sont plus délicates s'agissant de l'appréciation de la portée du droit d'être entendu. En effet, à la question de savoir si la requérante avait été entendue spécifiquement entre deux OQTF prononcées à trente mois d'intervalle et sur la base de données factuelles différentes et alors que sa situation personnelle avait évolué, la Cour considère comme non-contraire au droit d'être entendu le fait qu'une "autorité nationale n'entende pas le ressortissant d'un pays tiers spécifiquement au sujet d'une décision de retour" car, juge-t-elle, "l'obligation de l'entendre spécifiquement au sujet de la décision de retour avant d'adopter ladite décision prolongerait la procédure administrative inutilement, sans accroître la protection juridique de l'intéressée". En clair, la Cour considère que le droit d'être entendu est respecté, même si l'administration ne procède pas à l'audition de l'intéressé directement sur la décision de retour qui va lui être opposée et qu'organiser un tel droit reviendrait à gêner l'action de l'administration en matière d'éloignement du territoire. Ainsi, les objectifs d'éloignement poursuivis par la Directive de 2008 semblent prendre le pas sur la protection du droit d'être entendu en matière d'OQTF aussi bien devant la CJUE que devant le Conseil d'Etat.

Cette tendance se confirme également, bien que dans une espèce mettant en oeuvre une hypothèse différente de séjour irrégulier, dans l'arrêt rendu le 11 décembre 2014 sur recours préjudiciel du tribunal administratif de Pau (21). Dans son arrêt, la Cour de justice devait se prononcer sur la substance du droit d'être entendu dans une procédure d'OQTF à la suite de l'expiration d'un titre de séjour dont le renouvellement n'avait pas été demandé. Le cas qui lui était déféré concernait un ressortissant algérien ayant bénéficié d'un titre de séjour pour études, titre expiré dont il n'a pas demandé le renouvellement et qui s'était donc maintenu sans titre sur le territoire. A la suite du dépôt d'une demande de statut d'auto-entrepreneur, l'intéressé est contrôlé par les services de police qui l'auditionnent le lendemain sur convocation à laquelle il a déféré volontairement. Constatant l'irrégularité de son séjour, le préfet émet une OQTF à son encontre. Le requérant soulève la méconnaissance, lors de son audition par les services de police, de son droit d'être entendu. Dans son recours à la CJUE, le tribunal administratif de Pau demande si le droit d'être entendu peut ou non être limité ou modulé et le cas échéant, quels sont les critères à appliquer. Dans son arrêt, la Cour répond en substance que le droit d'être entendu n'impose pas à l'administration d'informer l'intéressé sur les motifs de la décision à intervenir signifiant par là que l'intéressé ne peut pas ignorer les raisons de son audition, c'est-à-dire l'irrégularité du séjour et les conséquences qui s'ensuivront nécessairement. Enfin, La Cour précise "[...] que le droit d'être entendu avant l'adoption d'une décision de retour doit permettre à l'administration nationale compétente d'instruire le dossier de manière à prendre une décision en pleine connaissance de cause et de motiver cette dernière de manière appropriée [...]". Autrement dit, la Cour semble davantage se préoccuper de l'effet utile du droit d'être entendu pour les autorités administratives que pour l'étranger frappé d'une mesure d'éloignement. Dans cette perspective, l'objectif "retour" de la Directive de 2008 risque de prendre le dessus sur l'objectif "protection des droits fondamentaux" qu'est destiné à assurer le droit d'être entendu. Sur ce rétrécissement de la protection devant les procédures d'éloignement, Conseil d'Etat et CJUE se retrouvent.

L'arrêt rapporté, tout comme l'avait fait avant lui l'arrêt "Halifa", marque la cristallisation de la jurisprudence administrative en matière de droit d'être entendu : réaffirmation du principe selon lequel "avant de prendre à l'encontre d'un étranger une décision portant obligation de quitter le territoire", celui-ci doit être entendu ; réaffirmation de l'exception selon laquelle lorsqu'il s'agit d'une "obligation de quitter le territoire français [...] prise concomitamment au refus de délivrance d'un titre de séjour", l'administration n'est pas tenue "de mettre l'intéressé à même de présenter ses observations de façon spécifique sur la décision l'obligeant à quitter le territoire français, dès lors qu'il a pu être entendu avant que n'intervienne la décision refusant de lui délivrer un titre de séjour". La CJUE converge, dans l'interprétation qu'elle en développe, avec cette jurisprudence semblant du même coup cautionner la rupture, souvent recherchée par les autorités publiques, du fragile équilibre entre éloignement et protection des droits fondamentaux.

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(1) CE 2° et 7° s-s-r., 4 juin 2014, n° 370515, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A0202MQK) et lire nos obs., La portée du droit d'être entendu préalablement à une OQTF (N° Lexbase : N3038BU3), Lexbase Hebdo n° 339 du 10 juillet 2014 - édition publique.
(2) X. Domino, Droit d'être entendu et OQTF : un exemple de dialogue entre les jurisprudences, AJDA, 2014, 1501.
(3) CAA Toulouse, 2ème ch., 19 novembre 2013, n° 13BX00946 (N° Lexbase : A2077MPM).
(4) TA Toulouse, 21 mars 2013, n° 1203068.
(5) La commission est saisie par l'autorité administrative lorsque celle-ci envisage de refuser de délivrer ou de renouveler une carte de séjour temporaire à un étranger mentionné à l'article L. 313-11 (N° Lexbase : L7424ACX) ou de délivrer une carte de résident à un étranger mentionné aux articles L. 314-11 (N° Lexbase : L9537I3M) et L. 314-12 (N° Lexbase : L5741G4E), ainsi que dans les cas prévus à l'article L. 331-3 ([LXB=]).
(6) CE, Sect., 19 avril 1991, n° 120435, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A9896AQL), AJDA, 1991. 641, concl. contr. A.-M. Leroy.
(7) Loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations (N° Lexbase : L0420AIE).
(8) CE 3° s-s., 9 juillet 2003, n° 253776, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A4349C9X).
(9) Loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006, relative à l'immigration et à l'intégration (N° Lexbase : L3439HKL) et son décret d'application n° 2006-1708 du 23 décembre 2006 (N° Lexbase : L9572HTP).
(10) CE, Avis, 28 novembre 2007, n° 306901 (N° Lexbase : A9703DZE).
(11) Loi n° 2011- 672 du 16 juin 2011, relative à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité (N° Lexbase : L4969IQ4), JORF n° 0139 du 17 juin 2011, p. 10290.
(12) Directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008, relative aux normes et procédures communes applicables dans les Etats membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier (N° Lexbase : L3289ICS).
(13) TA Lyon, 28 février 2013, n° 1208057 (considérant n° 10).
(14) TA Melun, 8 mars 2013, n° 1301686/12, AJDA, 2013. 663.
(15) CJUE, 5 novembre 2014, aff. C 166/13 (N° Lexbase : A6445MZQ).
(16) CJUE, 22 novembre 2012, aff. C-277/11 (N° Lexbase : A2684IXP).
(17) CJUE, 10 septembre 2013, aff. C-383/13 PPU (N° Lexbase : A5672KKB).
(18) TA Melun, 8 mars 2013, n° 1301686/12, op. cit.
(19) TA Pau, 30 avril 2013, n° 1300264 (N° Lexbase : A6685M7Q).
(20) CJUE, 5 novembre 2014, aff. C 166/13, op. cit.
(21) CJUE, 11 décembre 2014, aff. C-249/13 (N° Lexbase : A2151M7S).

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Le juge judiciaire est compétent pour connaître d'une demande de mise en liberté d'un étranger maintenu en rétention administrative par décisions du juge judiciaire et fondée sur la disparition d'une perspective raisonnable d'exécution de la mesure d'éloignement dans le délai restant à courir de la rétention, indique le Tribunal des conflits dans un arrêt rendu le 9 février 2015 (T. confl., 9 février 2015, n° 3986 N° Lexbase : A2979NBX). Le préfet de Seine-et-Marne a fait obligation à M. X de quitter sans délai le territoire français et, dans l'attente de son départ, l'a placé en rétention dans des locaux ne dépendant pas de l'administration pénitentiaire. Après que la mesure a été prolongée deux fois pour vingt jours par le juge judiciaire, il n'existait plus de perspective raisonnable d'exécution de la mesure d'éloignement dans le délai restant à courir de la rétention. Après que le juge des libertés et de la détention du tribunal de grande instance de Meaux se fut déclaré incompétent pour apprécier la condition de délai de mise en oeuvre de la mesure d'éloignement, le juge des référés du tribunal administratif de Melun, estimant que le maintien en rétention résultait d'une décision du juge judiciaire et que le Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile attribuait compétence à ce dernier pour y mettre fin, a renvoyé au Tribunal le soin de décider sur la question de compétence. Aux termes de l'article L. 554-1 du même code (N° Lexbase : L5867G43), un étranger ne peut être placé ou maintenu en rétention que pour le temps strictement nécessaire à son départ. Selon les articles L. 552-1 (N° Lexbase : L7208IQZ) et L. 552-7 (N° Lexbase : L7211IQ7), la prolongation de la rétention, dans la limite de deux fois vingt jours, est subordonnée à des décisions du juge judiciaire. Or, il résulte des réserves d'interprétation dont le Conseil constitutionnel a assorti la déclaration de conformité à la Constitution de ces dispositions législatives, dans ses décisions n° 2003-484 DC du 20 novembre 2003 (N° Lexbase : A1952DAK) et n° 2011-631 DC du 9 juin 2011 (N° Lexbase : A4307HTP), et qui s'imposent à toutes les autorités administratives et juridictionnelles en vertu de l'article 62 de la Constitution (N° Lexbase : L0891AHH), qu'il appartient au juge judiciaire de mettre fin, à tout moment, à la rétention administrative, lorsque les circonstances de droit ou de fait le justifient. Le juge judiciaire est donc seul compétent pour mettre fin à la rétention lorsqu'elle ne se justifie plus pour quelque motif que ce soit. Ce juge est, dès lors, compétent pour connaître du litige opposant M. X au préfet de Seine-et-Marne (cf. l’Ouvrage "Droit des étrangers" N° Lexbase : E3952EYZ).

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Le directeur d'un centre de gestion départemental et le chef d'un groupement territorial du service départemental d'incendie et de secours (SDIS) ne sont pas inéligibles au poste de conseiller municipal, énonce le Conseil d'Etat dans deux arrêts rendus le 4 février 2015 (CE, Sect., 4 février 2015, deux arrêts, publiés au recueil Lebon, n° 382969 N° Lexbase : A1787NBS et n° 383019 N° Lexbase : A1788NBT). Il résulte des articles 13, 14 et 15 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale (N° Lexbase : L7448AGX), d'une part, que les centres de gestion comprennent à titre obligatoire les communes et leurs établissements publics qui emploient moins de trois cent cinquante fonctionnaires et, d'autre part, que l'adhésion des départements à ces centres n'est que facultative. Dès lors, les centres de gestion ne peuvent être regardés comme des établissements publics du département au sens et pour l'application des dispositions du 8° de l'article L. 231 du Code électoral (N° Lexbase : L7914IYR). Or, les agents de l'Etat, dont les dispositions du premier alinéa et des 1° à 7° et 9° de l'article L. 231 fixent les conditions d'inéligibilité aux conseils municipaux, ne sont pas inéligibles en application des dispositions du 8e de cet article lorsqu'ils ont été nommés par l'acte d'un représentant de l'Etat aux fonctions qu'elles mentionnent dans un établissement public dépendant des collectivités territoriales ou établissements qu'elles citent. Dès lors, le directeur du centre de gestion départemental n'est pas inéligible au poste de conseiller municipal en application de ces dispositions (n° 382969). Au nom du même principe, dès lors que les SDIS ne sont pas créés par le département ou à sa demande mais par la loi, dans chaque département, et ne peuvent donc être regardés comme des établissements publics du département au sens et pour l'application du 8° de l'article L. 231, le chef d'un groupement territorial de SDIS n'est pas non plus concerné par le principe d'inéligibilité au poste de conseiller municipal (cf. l’Ouvrage "Droit électoral" N° Lexbase : E1534A8C).

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Dans une décision du 13 février 2015 (Cons. const., décision n° 2014-451 QPC du 13 février 2015 N° Lexbase : A3006NBX, sur renvoi de Cass. QPC, 18 décembre 2014, n° 14-40.046, FS-P+B N° Lexbase : A2681M8S), le Conseil constitutionnel saisi d'une question prioritaire de constitutionnalité relative à l'article L. 15-2 du Code de l'expropriation pour cause d'utilité publique (N° Lexbase : L9122IWR), dans sa rédaction résultant de la loi n° 2013-431 du 28 mai 2013 (N° Lexbase : L8932IWQ), a déclaré conforme à la Constitution les conditions de prise de possession d'un bien ayant fait l'objet d'une expropriation pour cause d'utilité publique. L'article L. 15-2 précité permet cette prise de possession en cas d'appel du jugement fixant l'indemnité d'expropriation. Il est alors possible pour le juge d'autoriser l'expropriant à consigner tout ou partie du montant de l'indemnité supérieur à ce que celui-ci avait proposé. La société requérante soutenait que cet article L. 15-2 portait atteinte au droit de propriété. Le Conseil constitutionnel a relevé que la prise de possession du bien exproprié est subordonnée au paiement par l'expropriant de la totalité de la somme fixée par le juge de première instance, soit entre les mains de l'exproprié, soit par consignation de la fraction de l'indemnité d'expropriation qui n'est pas versée à l'exproprié. Cette faculté de consignation est soumise à l'autorisation du juge qui fixe le montant de la consignation sans que celui-ci puisse être supérieur à l'écart entre les propositions faites par l'expropriant et l'indemnité fixée par le juge de première instance. Enfin, cette consignation valant paiement ne peut être autorisée que lorsque le juge constate l'existence d'indices sérieux laissant présumer qu'en cas d'infirmation, l'expropriant ne pourrait recouvrer tout ou partie des sommes qui lui seraient dues en restitution. Au regard de ces garanties légales, le Conseil constitutionnel a jugé l'article L. 15-2 conforme à la Constitution. Il a précisé, par une réserve, que, lorsque l'indemnité définitivement fixée excède la fraction de l'indemnité fixée par le juge de première instance qui a été versée à l'exproprié lors de la prise de possession du bien, l'exproprié doit pouvoir obtenir la réparation du préjudice résultant de l'absence de perception de l'intégralité de l'indemnité d'expropriation lors de la prise de possession.

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Dans un arrêt rendu le 4 février 2015, le Conseil d'Etat a dit pour droit que, si aucune disposition législative ou réglementaire n'interdit à l'administration de se fonder sur des faits ayant motivé une condamnation pénale pour déclencher une procédure disciplinaire à l'encontre d'un agent, ces faits ne sauraient, en revanche, justifier le lancement automatique d'une procédure de licenciement de l'agent concerné. Dès lors que la condamnation et les faits que celle-ci avait pour objet de réprimer, qui n'ont pas fait l'objet d'une publicité particulière, aient eu des conséquences préjudiciables pour le service public, notamment en portant atteinte à la réputation du centre hospitalier et que rien n'imposait a l'intéressée d'informer son employeur de la condamnation pénale dont elle a fait l'objet postérieurement à son recrutement, l'annulation de la décision prononçant le licenciement de l'agent doit être confirmée. Pour faire le point sur cette décision, Lexbase Hebdo - édition publique a rencontré Antoine Louche, Avocat au barreau de Lyon. Lexbase : Quel est le régime des procédures pénales et disciplinaires engagées contre un agent public ?

Antoine Louche : C'est la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, portant droits et obligations des fonctionnaires (N° Lexbase : L6938AG3), dite loi "Le Pors", qui fixe les bases communes aux trois fonctions publiques (Etat, collectivités territoriales et fonction publique hospitalière). Elle comprend notamment des dispositions relatives à la discipline dans ses articles, 19, 29 et 30. Ainsi, l'article 19 de la loi donne compétence à l'autorité de nomination pour prendre des sanctions disciplinaires. Il s'agit généralement de l'exécutif à la tête de l'administration (maire, président du conseil général ou régional, président ou directeur d'un établissement public ou président de l'établissement public de coopération intercommunale).

Si nous nous intéressons plus à la fonction publique concernée par l'arrêt rapporté, les différentes sanctions pouvant être prononcées sont réparties en 4 groupes. C'est l'article 81 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986, portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière (N° Lexbase : L8100AG4), qui fixe le régime des sanctions applicables aux agents de cette fonction publique. Pour les agents contractuels relevant de la fonction publique hospitalière, c'est le décret n° 91-155 du 6 février 1991, relatif aux dispositions générales applicables aux agents contractuels des établissements mentionnés à l'article 2 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 (N° Lexbase : L1061G8S), qui fixe le régime applicable.

Concernant les sanctions dans la fonction publique hospitalière, les sanctions du premier groupe, qui sont les moins sévères, comprennent l'avertissement et le blâme. Elles peuvent être prononcées par l'autorité compétente sans saisine préalable du conseil de discipline, conformément aux dispositions de l'article 19 de la loi "Le Pors". Et, parmi ces sanctions, seul le blâme est inscrit dans le dossier administratif de l'agent. Ce dernier en est automatiquement effacé si aucune nouvelle faute n'a été commise par l'agent dans un délai de trois ans.

Les sanctions du deuxième groupe comprennent la radiation du tableau d'avancement, abaissement d'échelon, exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de quinze jours. Celles du troisième groupe comprennent la rétrogradation, exclusion temporaire de fonctions de trois mois à deux ans. On remarque qu'immédiatement les sanctions des deuxième et troisième groupe peuvent, à la différence de celles du premier groupe, avoir un réel impact sur la carrière de l'agent et ou sa rémunération.

Enfin, les sanctions les plus graves et sévères, celles du quatrième groupe, qui comprennent la mise à la retraite d'office et la révocation. Autrement dit, lorsque de telles sanctions sont prononcées c'est le lien entre l'agent et son employeur qui est remis en cause.

Au sujet des similitudes et discordances entre la procédure pénale et la procédure disciplinaire, il faut rappeler, tout d'abord, que l'article 29 de la loi "Le Pors" fixe le principe général applicable en matière disciplinaire et du principe d'indépendance des procédures à l'égard de la législation pénale (1). Ce dernier dispose que "toute faute commise par un fonctionnaire dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions l'expose à une sanction disciplinaire sans préjudice, le cas échéant, des peines prévues par la loi pénale".

Ce principe d'indépendance des législations et des procédures a de multiples incidences. Ainsi, il ne résulte d'aucune disposition législative ou règlementaire et d'aucun principe que l'autorité compétente en matière disciplinaire sursoit à statuer dans l'attente d'une décision pénale lorsque les faits ayant donné lieu à la procédure disciplinaire ont également donné lieu à des poursuites pénales (2).

Comme cela fut le cas en l'espèce dans l'arrêt rapporté, l'employeur public peut, notamment dans le cadre d'une procédure de titularisation, solliciter la communication du bulletin n°2 de son casier judiciaire. Cette transmission a pour objet de savoir si l'agent en cause a fait l'objet de condamnation pénale, et en pareille hypothèse, si cette ou ces condamnations, sont compatibles avec l'exercice des fonctions (3).

La décision du 4 février 2015 apporté un nouvel éclairage et de nouvelles précisions sur ce point. En effet, la Conseil d'Etat a considéré qu'aucune disposition législative ou règlementaire n'impose à un candidat à un emploi public ou un agent public d'informer son employeur des éventuelles condamnations pénales dont il aurait pu faire l'objet. Pourtant, l'administration peut néanmoins s'opposer à l'intégration d'un agent en fondant son refus sur des faits dont elle a connaissance, quand bien même ces faits n'auraient pas donné lieu à une condamnation pénale (4). Un autre élément oppose significativement ces deux procédures.

L'action publique doit être engagée et menée dans des délais de prescription (un an pour les contraventions, trois ans pour les délits et dix ans pour les crimes, or cas spécifiques). L'action disciplinaire n'est pas soumise à une telle contrainte. En effet, de longue date la jurisprudence a estimé qu'aucun texte n'imposait qu'une action disciplinaire soit engagée dans un délai déterminé, à peine de nullité (5). La jurisprudence fait uniquement référence à la notion de délai raisonnable, qui donne une grande marge d'appréciation et de flexibilité aux employeurs publics (6).

Ces deux procédures présentent néanmoins des similitudes et sont gouvernées par des principes communs. Ainsi, le principe du contradictoire guide tant la tenue de la procédure pénale que disciplinaire. En effet, sur le plan pénal, les dispositions de l'article 427 du Code de procédure pénale (N° Lexbase : L3263DGX) imposent un certain nombre d'obligation au juge. Ce dernier ne peut fonder sa décision que sur des preuves qui lui sont apportées au cours des débats et contradictoirement discutées devant lui (7).

Sur le plan administratif, le respect du principe du contradictoire est également un des piliers de la procédure disciplinaire. L'obligation faite à l'administration d'informer l'agent qu'il peut consulter ou obtenir une copie de son dossier administratif constitue un premier corollaire du respect du contradictoire. Cette information et transmission constitue un principe général du droit (8) et une formalité substantielle (9). Sa méconnaissance entache d'illégalité la procédure disciplinaire en cause. Nous pouvons également mentionner la possibilité qui est offerte, et qui doit être rappelée, à l'agent de se faire assister par toute personne de son choix, et notamment un avocat.

Enfin, l'agent poursuivi ou son conseil doivent pouvoir avoir la parole en dernier pour former d'ultimes observations à l'occasion de la séance du conseil de discipline. Il convient également de rappeler, que le respect du principe du contradictoire est également garanti et protégé au niveau européen. Le droit au procès équitable, contenu dans l'article 6 § 1 de la CESDH (N° Lexbase : L7558AIR), implique qu'une procédure juridictionnelle soit contradictoirement tenue (10). Pour la Cour européenne des droits de l'Homme, le principe de la contradiction implique le droit pour une partie de prendre connaissance des observations ou des pièces produites par l'autre, ainsi que de les discuter.

Toujours sur le plan des similitudes dans le cadre de ces deux procédures, une mesure conservatoire peut être prononcée à l'encontre de l'intéressé. Dans le cadre de la procédure disciplinaire, il s'agit de la suspension à titre conservatoire. C'est l'article 30 de la loi "Le Pors" qui permet une telle suspension. Cette dernière mesure, qui ne constitue pas une sanction (11), ne peut être prononcée qu'en cas de faute grave de l'agent ou fonctionnaire. Afin de limiter les conséquences d'une telle suspension, l'agent continue à percevoir son traitement et le conseil de disciplinaire est saisi sans délai. Sur le plan pénal, il s'agit de la détention provisoire. Cette dernière peut être prononcée par le juge des libertés et de la détention à la demande du juge d'instruction, conformément aux dispositions de l'article 145 du Code de procédure pénale (N° Lexbase : L2985IZL).

Toute proportion gardée, ces deux sanctions ont le même objet. Elles tendent à sauvegarder le bon fonctionnement du service ou la protection du public.

Lexbase : De quelle manière le juge administratif s'en est-il saisi ?

Antoine Louche : Si comme nous l'avons indiqué, les poursuites pénales et disciplinaires sont en principe indépendantes, des interactions existent toutefois. En effet, tant le conseil de discipline, l'autorité compétente pour prononcer la sanction que le juge administratif sont liés par la qualification retenue par le juge pénal. L'autorité de la chose jugée attachée à un jugement pénal définitif ne peut être remise en cause par ces derniers s'agissant de la constatation et la matérialité des faits reprochés (12). Ainsi, en pareille hypothèse, le conseil de discipline l'autorité compétente, et le cas échéant, le juge n'auront qu'à se prononcer sur le respect de la procédure discipline et au fond sur la proportionnalité de la sanction retenue.

On imagine mal que des faits ayant donné lieu à une condamnation pénale définitive ne donnent pas également lieu à une sanction disciplinaire, même légère. Le prononcé d'une relaxe ou d'un acquittement est plus complexe sur le plan disciplinaire. En effet, les autorités compétentes, et in fine, le juge administratif, devront s'assurer que la qualification retenue par le juge pénal a remis en cause la matérialité des faits (13). La qualification pénale d'une infraction doit en effet être distinguée de la matérialité des faits en cause.

C'est la raison pour laquelle une sanction disciplinaire peut être prononcée alors même qu'aucune sanction pénale ne l'a été. Rappelons, à cet égard, que le prononcé d'une sanction disciplinaire pour des faits ayant déjà donné lieu à une sanction pénale définitive ne constitue pas une méconnaissance du principe non bis in idem (14). Enfin, l'employeur public qui souhaiterait attendre la fin de la procédure pénale engagée contre un agent sera confronté à deux nouvelles exigences.

D'une part, il devra apprécier si la durée de la procédure pénale, qui peut courir sur plusieurs mois ou années, ne risque pas de nuire à la bonne tenue du service. Ce sursis à statuer est à écarter si l'agent a été suspendu à titre conservatoire. En effet, comme cela a pu être rappelé, cette suspension, qui ne peut être que temporaire, implique, lorsqu'elle est prononcée, que le conseil de discipline soit saisi sans délai. D'autre part, l'administration devra également tenir compte du comportement de l'agent durant toute la procédure. Il pourra s'agir tant de la confirmation du comportement fautif de l'agent qu'a contrario, d'une amélioration de ce dernier (15).

En effet, le conseil de discipline et l'autorité disciplinaire ne sont pas insensibles à l'évolution du comportement de l'agent et prennent en compte l'éventuel repenti de ce dernier, en faisant dans la plupart des cas preuve de clémence. Un subtil équilibre existe donc entre la procédure pénale et la procédure discipline. Seule une analyse au cas par cas permet de déterminer la conduite qu'il convient d'adopter à l'égard de l'agent poursuivi.

Lexbase : La relative mansuétude du Conseil d'Etat en l'espèce vous semble-t-elle justifiée ?

Antoine Louche : Dans cette espèce, le Conseil d'Etat a fait usage des principes dégagés dans sa jurisprudence "Cavallo" (16). En application de cette dernière, dès lors que l'administration considère que le contrat qui la lie à un agent est entaché d'irrégularité, il lui appartient de proposer un autre emploi à cet agent. Cette proposition a pour objectif de régulariser la situation de ce dernier. Il doit s'agir d'un emploi équivalent ou, à défaut, de tout autre emploi, si l'agent le demande. En effet, sauf à ce que l'administration procède au licenciement de l'agent, cette dernière est tenue de lui proposer un poste.

Rappelons, à cet égard, que sauf deux hypothèses, l'autorité compétente dispose d'un pourvoir d'appréciation pour déterminer si les faits reprocher à un agent rendent impossible le maintien de ce dernier dans ses fonctions ou constituent un obstacle à son recrutement. En effet, les agents publics et fonctionnaires sont astreints à un certain nombre de devoirs et obligations, au nombre desquels figure notamment la probité. Une méconnaissance de ce principe pourra entrainer une sanction disciplinaire. Ces deux hypothèses sont liées au prononcé d'une condamnation pénale définitive. Si l'agent ou le candidat s'est vu retiré ses droits civiques en application de l'article 131-26 du Code pénal (N° Lexbase : L2174AMH) ou interdire d'exercer une fonction publique au sens de l'article 131-27 du même code (N° Lexbase : L9467IYB), l'autorité de nomination n'aura d'autre choix que de procéder à la radiation des cadres de l'agent, à son licenciement, ou d'écarter sa candidature à un emploi public (17).

Dans l'arrêt rapporté, l'agent en cause avait été condamné à trente mois d'emprisonnement avec sursis pour trafic de stupéfiants. Néanmoins, comme l'a relevé le Conseil d'Etat, l'agent a ensuite dénoncé ces agissements et a collaboré avec les services de police. Cette décision constitue donc une nouvelle illustration de la prise en considération de l'ensemble des faits ayant donné lieu à une condamnation pénale de l'agent et l'appréciation de ce comportement par le juge administratif et, notamment, la prise en compte du repentir de l'agent.

En l'espèce, la condamnation prononcée n'avait pas fait l'objet d'une publicité particulière, ainsi, cette dernière n'avait pas nui à l'image du service public en cause. Les fonctions de l'intéressée, agent d'entretien, ne permettaient en outre pas à cette dernière de soustraire des produits pharmaceutiques du centre hospitalier. Au regard de l'ensemble de ces éléments, la décision commentée est parfaitement justifiée et cohérente.

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(1) Sur le principe d'indépendance des procédures voir, notamment, CE 3° et 8° s-s-r., 26 février 2014, n° 372015, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A1033MGD) ou CE, 5 mars 2008, n° 12719 (N° Lexbase : A3083AKE).
(2) Voir notamment, en ce sens, CE 4° et 5° s-s-r., 25 octobre 2006, n° 286360, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A4843DS8).
(3) Voir notamment, en ce sens, CE 3° et 5° s-s-r., 3 décembre 1993, n° 104876, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A7741AMN), p. 833.
(4) CE 3° et 5° s-s-r., 21 juin 1993, n° 135088, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A9965AMZ).
(5) CE, Ass., 27 mai 1955, Deleuze, publié au recueil Lebon, p. 296.
(6) CAA Marseille, 8ème ch., 13 décembre 2011, n° 09MA03062 (N° Lexbase : A1252ICD), Rép. Min. n° 05004, JO Sénat, 30 mai 2013.
(7) Voir notamment, en ce sens, Cass. crim, 20 novembre 1984, n° 84-91.332 (N° Lexbase : A3379AAE).
(8) CE 4° et 6° s-s-r., 5 juillet 2000, n° 200622, 203356, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A9429AGC).
(9) CE 4° et 5° s-s-r., 25 juillet 2013, n° 360899, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A3006KKK).
(10) Voir, notamment, en cette matière, CEDH, 20 février 1996, Req. 21/1994/468/549 (N° Lexbase : A8394AWS).
(11) CE 3° et 5° s-s-r., 29 janvier 1988, n° 58152, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A7936APM).
(12) CE 4° et 5° s-s-r., 30 décembre 2013, n° 356775, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A2418KTQ) ; CE 1° et 6° s-s-r., 14 novembre 2007, n° 296698,  inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A5816DZG).
(13) Voir, notamment, en ce sens, CE 10° s-s., 24 octobre 1986, n° 59929, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A6850AMN).
(14) Voir notamment en ce sens pour un exemple récent CE 4° et 5° s-s-r., 21 juin 2013, n° 345500, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A2085KHP).
(15) Sur une amélioration du comportement voir, notamment, CE 1° et 6° s-s-r., 27 juillet 2009, n° 313588, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A1332EKK).
(16) CE, Sect., 31 décembre 2008, n° 283256, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A6573ECG).
(17) Voir, notamment, un exemple récent : CAA Lyon, 3ème ch., 23 décembre 2014, n° 14LY01806 (N° Lexbase : A6993M9U).

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Le décret n° 2015-161 du 11 février 2015 (N° Lexbase : L9198I7S), modifiant le décret n° 85-603 du 10 juin 1985, relatif à l'hygiène et à la sécurité du travail ainsi qu'à la médecine professionnelle et préventive dans la fonction publique territoriale (N° Lexbase : L1018G89), a été publié au Journal officiel du 13 février 2015. Afin d'élargir le vivier de recrutement des médecins de prévention et de permettre aux services de médecine de prévention d'exercer leurs missions, le décret prévoit l'accueil, au sein de ces services, de collaborateurs médecins dans les conditions prévues par les articles R. 4623-25 (N° Lexbase : L1040ISC) et les premiers alinéas des articles R. 4623-25-1 (N° Lexbase : L7768I34) et R. 4623-25-2 (N° Lexbase : L7769I37) du Code du travail. Il prévoit également la possibilité de saisine de l'agent chargé des fonctions d'inspection en cas d'absence de réunion du CHSCT, ou de l'instance en tenant lieu, sur une période d'au moins neuf mois. Il précise enfin les modalités de désignation des représentants du personnel au sein des CHSCT (cf. l’Ouvrage "Fonction publique" N° Lexbase : E0689EQL).

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Le fonctionnaire bénéficiant d'une décharge totale de service pour l'exercice d'un mandat syndical a droit à l'attribution d'une somme correspondant à une prime instituée postérieurement à la date de cette décharge, dès lors qu'il aurait normalement pu prétendre à son bénéfice s'il avait continué à exercer effectivement son emploi, estime le Conseil d'Etat dans un arrêt rendu le 11 février 2015 (CE 1° et 6° s-s-r., 11 février 2015, n° 371257, mentionné aux tables du recueil Lebon N° Lexbase : A4193NBW). En l'espèce, la prime liée à l'entretien professionnel instituée par la commune avait pour objet de "valoriser la valeur professionnelle de l'agent". Eu égard à la nature d'une telle prime, le tribunal administratif d'Orléans a commis une erreur de droit en jugeant qu'il y avait lieu de retenir, pour le calcul de la prime à laquelle M. X avait droit, un taux correspondant à la moyenne du montant des primes accordées aux autres agents de la commune à l'issue de la campagne d'entretiens, et non le taux moyen attribué aux agents occupant un emploi comparable à celui qu'occupait l'intéressé avant de bénéficier d'une décharge syndicale, eu égard, notamment, aux fonctions qu'il exerçait et à son cadre d'emplois (cf. l’Ouvrage "Fonction publique" N° Lexbase : E4486E7B).

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Le principe selon lequel lorsqu'un agent public est mis en cause par un tiers à raison de ses fonctions, il incombe à la collectivité publique dont il dépend de lui accorder sa protection dans le cas où il fait l'objet de poursuites pénales, sauf s'il a commis une faute personnelle, s'applique aux magistrats, relève le Conseil d'Etat dans un arrêt rendu le 11 février 2015 (CE 1° et 6° s-s-r., 11 février 2015, n° 372359, publié au recueil Lebon N° Lexbase : A4196NBZ). A l'issue de l'audience correctionnelle collégiale du tribunal de grande instance de Reims du 9 février 2010 au cours de laquelle étaient examinées plusieurs citations directes pour des faits de diffamation publique, M. X a fait modifier par le greffier la note d'audience pour y faire figurer des citations directes qui n'avaient pas été enregistrées ni régulièrement appelées à l'audience ; il a rédigé quatre jugements fixant des consignations, alors qu'il n'en avait prononcé que deux sur le siège. En jugeant que de tels agissements ne constituaient pas, de la part d'un magistrat, une faute d'une gravité telle qu'elle devait être regardée comme une faute personnelle justifiant le refus du Garde des Sceaux, ministre de la Justice, d'accorder à l'intéressé la protection fonctionnelle, le tribunal administratif a donc donné aux faits qu'il a relevés une qualification juridique inexacte.

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Dans un arrêt rendu le 19 janvier 2015, le Conseil d'Etat a dit pour droit que le juge du référé précontractuel peut se muer en juge du référé suspension dans la même procédure, sans que le principe d'impartialité ne soit remis en cause. Le principe d'impartialité ne fait, en effet, pas obstacle à ce qu'un magistrat ayant prononcé, sur le fondement de l'article L. 551-1 du Code de justice administrative (N° Lexbase : L6261I3B), l'annulation de la procédure de passation d'un marché public, statue sur une demande présentée sur le fondement de l'article L. 521-1 du même code (N° Lexbase : L3057ALS) et tendant à la suspension de l'exécution du marché attribué après reprise de la procédure de passation, conformément à la première décision juridictionnelle. I - Dans les faits rapportés, un office public de l'habitat (OPH) a lancé une procédure d'appel d'offres ouvert en vue de la construction d'un pôle de recherche, de formation et d'expertise en toxicologie environnementale et écotoxicité. Par ordonnance du 10 juin 2014, le juge des référés du tribunal administratif de Grenoble, saisi sur le fondement de l'article L. 551-1 du Code de justice administrative par la société X, dont l'offre relative au lot n° 2 avait été rejetée, a annulé la procédure de passation du marché à compter de l'examen des offres et ordonné la reprise de la procédure à ce stade. Après reprise de la procédure au stade de l'analyse des offres, l'offre de la société a été de nouveau rejetée et le lot n° 2 attribué à la société Y. Le marché correspondant a été signé le 7 juillet 2014 et par l'ordonnance attaquée, du 23 octobre 2014, le juge des référés du tribunal administratif de Grenoble a rejeté, pour défaut d'urgence, la demande de la société X tendant, sur le fondement de l'article L. 521-1 du Code de justice administrative, à la suspension de l'exécution de ce marché. Au vu du principe indiqué supra, la Haute juridiction administrative en déduit qu'en statuant sur la demande de suspension relative au marché attribué après reprise de la procédure au stade de l'analyse des offres, conformément à ce qu'exigeait l'ordonnance du 10 juin 2014, le juge des référés du tribunal administratif de Grenoble n'a pas entaché son ordonnance d'irrégularité.

L'argumentaire de l'entreprise soutenant qu'un même magistrat ne peut pas statuer au stade du référé précontractuel, puis du référé-suspension, sans méconnaître le principe d'impartialité, s'appuyait sur le principe dégagé par le Conseil d'Etat "Communauté des communes de l'Arc mosellan" dans un arrêt rendu le 3 février 2010 (CE 2° et 7° s-s-r., 3 février 2010, n° 330237, mentionné aux tables du recueil Lebon N° Lexbase : A5927ERX). Dans cette décision dont les faits correspondaient classiquement à ceux de l'arrêt rapporté, une communauté de communes avait lancé une procédure d'appel d'offres pour l'attribution d'un marché relatif à l'exploitation du centre de stockage de déchets non dangereux. Saisi par deux sociétés candidates à l'attribution du marché, le juge du référé précontractuel du tribunal administratif de Strasbourg, par une première ordonnance du 29 mai 2009, a enjoint à la communauté de communes de différer la signature du marché pendant un délai de vingt jours, comme le lui permettait l'article L. 551-1 du Code de justice administratif. Le problème est venu de ce que ce même juge n'a pas statué dans ce délai de vingt jours, ce qui a permis à l'établissement public de coopération intercommunale de procéder à la signature du marché le 19 juin 2009.

Se prononçant au fond et n'ayant pas eu connaissance de l'intervention de la signature, le juge du référé précontractuel a annulé la procédure de passation par une ordonnance du 22 juin 2009. Il convient de rappeler d'une part, qu'en référé précontractuel, la seule existence matérielle de la signature intervenue avant la saisine contentieuse empêche le juge de statuer puisqu'il n'est pas juge de sa validité et ce, même dans les cas d'inexistence juridique de cette signature ou de son inexactitude matérielle (CE 7° s-s., 17 octobre 2007, n° 300419, inédit au recueil Lebon N° Lexbase : A7970DYT). D'autre part et pour le contentieux de fond, la méconnaissance du délai prévu à l'article 80-I du Code des marchés publics (N° Lexbase : L0165IRK) n'est pas susceptible d'entraîner l'annulation du marché dès lors que le vice n'a trait ni à l'objet même du marché, ni au choix du cocontractant mais aux modalités de publicité des décisions rejetant les offres des candidats (CE 2° et 7° s-s-r., 19 décembre 2007, n° 291487, mentionné aux tables du recueil Lebon N° Lexbase : A1509D3B ; TA Versailles, 12 février 2009, n° 0804414).

Les sociétés candidates à l'attribution du marché ont alors poursuivi leur combat contentieux en exerçant une action en contestation de validité du contrat (recours "Tropic", voir CE Ass., 16 juillet 2007, n° 291545, publié au recueil Lebon N° Lexbase : A4715DXW), et l'ont assortie d'un référé suspension (CJA, art. L. 521-1). Le juge du référé suspension a alors fait droit à leur demande dans une ordonnance du 10 juillet 2009. Saisi d'un recours en cassation dirigé contre cette ordonnance, le Conseil d'Etat l'avait annulée, les juges du Palais-Royal estimant "qu'eu égard aux pouvoirs du juge du référé précontractuel qui s'était prononcé sur la question de la précision de l'objet du marché, le juge des référés, en se prononçant à nouveau, au titre de l'article L. 521-1 du Code de justice administrative sur cette question, a statué dans des conditions qui méconnaissant les exigences qui découlent du principe d'impartialité". L'on doit donc constater que le revirement est ici complet.

II - Du point de vue de la succession d'un référé précontractuel et d'un référé suspension au regard du principe d'impartialité, le Conseil d'Etat censurait ce qu'il considérait alors comme une violation grossière du principe d'impartialité : le juge ayant prononcé la suspension du contrat sur le fondement de l'article L. 521-1 du Code de justice administrative était celui-là même qui avait annulé, quelques semaines plus tôt, la procédure de passation du marché sur le fondement de l'article L. 551-1. Les juges du Palais-Royal faisaient ici une application classique du principe d'impartialité dans sa version objective en la justifiant, néanmoins, par le fait que le même juge a conclu la première fois à l'annulation (référé précontractuel) et la seconde fois à la suspension (référé suspension), en se fondant sur le même motif tiré de ce que l'objet du marché litigieux n'était pas suffisamment défini. Le Conseil d'Etat ne condamnait donc pas le principe même de la succession, mais se réservait le droit de la sanctionner si la première décision du juge impliquait, en réalité, un "pré-jugement" de l'affaire. Il y a là une solution qui rappelle celle par laquelle le juge administratif avait déjà admis en 2004, dans l'avis "Commune de Rogerville" (CE, Sect., 12 mai 2004, n° 265184, publié au recueil Lebon N° Lexbase : A2214DCY), que le juge du référé suspension pouvait statuer ultérieurement sur le fond, à condition de respecter les limites de son office. L'année suivante, était jugé qu'eu égard à la nature de l'office du juge des référés appelé à statuer sur une demande de suspension d'une décision administrative, la circonstance que le même magistrat se trouve ultérieurement amené à se prononcer sur une nouvelle demande de suspension de la même décision est, par elle-même, sans incidence sur la régularité de l'ordonnance statuant sur cette requête, sous réserve du cas où il apparaîtrait qu'allant au-delà de ce qu'implique nécessairement cet office, il aurait préjugé l'issue du litige (CE 9° et 10° s-s-r., 2 novembre 2005, n° 279660, publié au recueil Lebon N° Lexbase : A2809DLM).

Cette tendance jurisprudentielle s'était poursuivie avec l'arrêt "M. Sene" (CE 3° et 8° s-s-r., 7 décembre 2006, n° 294218, mentionné aux tables du recueil Lebon N° Lexbase : A8931DSL), dans lequel la Haute juridiction estimait qu'un juge des référés qui a rejeté une requête tendant au versement d'une provision sur des sommes dues au titre d'une convention d'occupation du domaine public, au motif que cette convention avait pris fin et ne pouvait dès lors donner lieu au versement d'une redevance domaniale par l'occupant sans titre, ne pouvait, sans méconnaître les exigences qui découlent du principe d'impartialité, ordonner ensuite l'expulsion de cet occupant en relevant que, depuis l'expiration de la convention dont il a bénéficié, il occupe sans titre le domaine public, dès lors que ce faisant, il tranche la question de l'existence d'un titre d'occupation, à laquelle il a déjà donné une réponse dans sa précédente ordonnance. En 2008, dans un arrêt "Caisse des dépôts et consignations" (CE 3° et 8° s-s-r., 17 avril 2008, n° 307866, mentionné aux tables du recueil Lebon N° Lexbase : A9554D7Y), elle jugeait que le fait quel le magistrat ait statué sur une demande tendant à la suspension de l'exécution d'une décision administrative ne faisait pas obstacle à ce qu'il se prononce, en cette même qualité, sur une deuxième demande du même requérant tendant à la suspension d'une décision ultérieure prise sur la même demande.

Il est à noter, dans l'arrêt rapporté, que le Conseil d'Etat, à l'inverse de sa position développée dans l'arrêt du 3 février 2010 "Communauté des communes de l'Arc mosellan" reprenant un arrêt "Biomérieux" de 2009 (CE 2° et 7° s-s-r., 6 mars 2009, n° 324064, publié au recueil Lebon N° Lexbase : A5824ED3) énonçant que la condition d'urgence est, "en principe", remplie lorsque l'administration a signé un contrat en méconnaissance d'une décision du juge du référé précontractuel lui enjoignant de suspendre cette signature, pose ici une position relativement restrictive quant à la condition d'urgence afférente au référé suspension : "la société X soutenait que le marché litigieux représentait jusqu'à 36,7 % de son chiffre d'affaires et que l'intérêt pour elle de conclure un tel marché constituait en soi une situation d'urgence ; que, toutefois, en jugeant que la perte de chance d'obtenir ce marché, dont cette société n'était pas l'ancien titulaire, n'était pas de nature, dans les circonstances de l'espèce, à établir l'urgence, le juge des référés s'est livré à une appréciation souveraine des faits de l'espèce, exempte de dénaturation [...]". La société requérante perd donc sur les deux tableaux, à savoir sur la régularité et le bien-fondé de l'ordonnance attaquée.

Le contentieux des contrats administratifs connaît une période de mutation importante dans laquelle les arrêts se succèdent de manière contradictoire, ce qui amène les praticiens de la commande publique à naviguer à vue dans un maquis de solutions instables. La présente décision illustre une nouvelle fois combien la profusion des recours contentieux susceptibles d'être enclenchés en matière contractuelle est source de complexité et d'insécurité.

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Le décret n° 2015-169 du 14 février 2015, relatif à la compétence territoriale des tribunaux administratifs pour connaître des décisions ministérielles en matière de police administrative et de prévention du terrorisme (N° Lexbase : L9144I7S), a été publié au Journal officiel du 15 février 2015. Il modifie le Code de justice administrative afin de réserver au tribunal administratif de Paris la compétence pour statuer sur les recours dirigés contre les décisions du ministre de l'Intérieur prononçant une interdiction de sortie du territoire à l'encontre d'un ressortissant français, ou une interdiction administrative du territoire à l'encontre d'un ressortissant étranger. Cette compétence exclusive s'étend à diverses autres décisions ministérielles en rapport avec la prévention du terrorisme, telles que les mesures de gel des avoirs (cf. l’Ouvrage "Procédure administrative" N° Lexbase : E0692EXW).

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Lorsque la Commission nationale d'aménagement commerciale (CNAC) est saisie d'un recours administratif contre une décision d'autorisation de la commission départementale d'aménagement commerciale (CDAC), son silence pendant quatre mois fait naître une décision implicite de rejet se substituant à la décision de la CDAC et valant nouvelle autorisation du projet, relève le Conseil d'Etat dans un arrêt rendu le 11 février 2015 (CE 4° et 5° s-s-r., 11 février 2015, n° 373673, mentionné aux tables du recueil Lebon N° Lexbase : A4202NBA). Si la CNAC retire ensuite cette décision implicite pour y substituer une décision explicite faisant droit au recours administratif et refusant d'autoriser le projet, l'annulation par le juge de l'excès de pouvoir de cette décision explicite de la CDAC à la demande du pétitionnaire a pour effet de faire revivre la décision implicite autorisant le projet, qui peut également faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir.

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La mort d'un nourrisson causé par une assistante maternelle est susceptible d'engager la responsabilité de la personne publique, dès lors que celle-ci a maintenu un agrément nonobstant l'existence de risques avérés susceptibles de compromettre la santé ou la sécurité d'un enfant. Telle est la solution du jugement rendu par le tribunal administratif de Lyon le 18 novembre 2014 (TA Lyon, 18 novembre 2014, n° 1101017 N° Lexbase : A4780NBN). En l'espèce, Mme P. a confié la garde de son nourrisson à Mme M., assistante maternelle, titulaire d'un agrément délivré par le service de la protection maternelle et infantile du département du Rhône. En 2008, Mme P. a constaté que son enfant était amorphe, présentait une raideur des membres et avait une bosse importante sur la tête. Le service des urgences a diagnostiqué une fracture du crâne avec lésions cérébrales et hémorragies rétiniennes évoquant des signes de maltraitances. Condamnés pour des faits de violence ayant entraîné la mort sans intention de la donner sur mineur de moins de quinze ans commises par une personne ayant autorité, l'assistante maternelle a été condamnée à réparer les préjudices patrimoniaux et moraux à Mme P. et aux grands-parents de la victime. Mettant en cause la responsabilité du département du Rhône en tant qu'autorité dispensatrice d'agrément, Mme P. demande également réparation du préjudice de perte de chance de jouir de la relation mère-fils et de voir grandir son enfant au titre du dysfonctionnement du service de protection maternelle et infantile. Sur le principe de la responsabilité du département, le tribunal administratif rappelle qu'au titre des articles L. 421-1 (N° Lexbase : L9590HW4) et suivants du Code de l'action sociale et des familles, le président du conseil général doit s'assurer que les conditions d'accueil garantissent la sécurité, la santé et l'épanouissement des enfants accueillis et de procéder au retrait de l'agrément si ces conditions ne sont plus remplies. A cette fin, il doit tenir compte des suspicions de comportements susceptibles de compromettre la sécurité ou la santé de l'enfant. Or, de tels manquements avaient été constatés par l'administration qui avait relevé des négligences et la commission de châtiments corporels. Par conséquent, en se contentant d'un avertissement au lieu de prononcer le retrait de l'agrément, le département du Rhône, qui connaissait la fragilité de Mme M., engage sa responsabilité et n'est pas fondé à soutenir que les mauvais traitements infligés étaient imprévisibles ou résulteraient de la force majeure. En revanche, sur l'indemnisation du préjudice de perte de chance, le tribunal rejette les prétentions de la requérante, estimant qu'il était inclus dans le préjudice moral (cf. l’Ouvrage "Responsabilité administrative" N° Lexbase : E3797EU8).

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En vertu de l'article 4 de l'arrêté du 16 juillet 2009, relatif à la procédure d'inscription sur les listes de qualification aux fonctions de maître de conférences ou de professeur des Universités (N° Lexbase : L9446I7Y), tout dossier de candidature à une inscription sur la liste de qualification aux fonctions de professeur des Universités qui est incomplet est déclaré irrecevable par le ministre chargé de l'Enseignement supérieur. Ainsi statue le Conseil d'Etat dans un arrêt rendu le 11 février 2015 (CE 4° et 5° s-s-r., 11 février 2015, n° 377470, mentionné aux tables du recueil Lebon N° Lexbase : A4209NBI). Dès lors que le candidat est en possession du titre l'habilitant à diriger des recherches, sa candidature satisfaisait aux conditions prévues par cet arrêté et ne peut donc se voir opposer une irrecevabilité, laquelle ne peut d'ailleurs, en vertu des termes mêmes de cet article, émaner que d'une décision du ministre chargé de l'Enseignement supérieur.

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Le pétitionnaire peut, à l'appui de sa contestation, devant le juge de l'excès de pouvoir, du refus opposé à sa demande se prévaloir de la conformité de son projet aux règles d'urbanisme applicables, le cas échéant assorties d'adaptations mineures, alors même qu'il n'a pas fait état, dans sa demande à l'autorité administrative, de l'exigence de telles adaptations. Telle est la solution dégagée par le Conseil d'Etat dans un arrêt rendu le 11 février 2015 (CE 1° et 6° s-s-r.., 11 février 2015, n° 367414, publié au recueil Lebon N° Lexbase : A4181NBH). L'arrêt attaqué (CAA Paris, 1ère ch., 24 janvier 2013, n° 12PA02300 N° Lexbase : A9224I87) a rejeté la requête tendant à l'annulation de l'arrêté municipal ayant refusé aux requérants la délivrance du permis de construire qu'ils avaient sollicité en vue de l'agrandissement d'une maison et de la modification de sa toiture. Ceux-ci soutenaient, devant la cour administrative d'appel de Paris, que leur projet était conforme aux règles relatives à l'implantation des constructions par rapport aux voies publiques et privées et par rapport aux limites séparatives, fixées par les articles UD 6 et UD 7 du règlement du plan local d'urbanisme, au bénéfice d'adaptations mineures de ces règles. Dès lors, en se fondant, pour écarter un tel moyen, sur le fait qu'ils n'avaient pas fait état, dans leur demande de permis de construire, d'adaptations mineures des règles en cause, la cour administrative d'appel a commis une erreur de droit.

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Lorsque l'assemblée générale des copropriétaires délivre à certains copropriétaires l'autorisation d'effectuer à leur frais des travaux affectant les parties communes, la délibération prise en ce sens, si elle permet aux intéressés de déposer une demande de permis de construire ou de démolir, ne saurait être interprétée comme donnant mandat au syndic pour déposer une demande de permis pour leur compte ; le syndic ne peut être regardé comme habilité à demander le permis que si les copropriétaires concernés lui délivrent un mandat pour présenter, en leur nom, une telle demande. Ainsi statue le Conseil d'Etat dans un arrêt rendu le 11 février 2015 (CE 4° et 5° s-s-r., 11 février 2015, n° 366296, mentionné aux tables du recueil Lebon N° Lexbase : A4174NB9). Une délibération adoptée par assemblée générale délivrant à certains copropriétaires nommément désignés l'autorisation d'"installer à leur frais et sous réserve des autorisations administratives [...] un ascenseur dans les cages d'escaliers fond droit et fond gauche" ne donne donc pas mandat au syndic pour solliciter le permis de démolir nécessaire à la réalisation des travaux (cf. l’Ouvrage "Droit de la copropriété" N° Lexbase : E7976ETL).

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La délibération d'un conseil municipal approuvant un plan local d'urbanisme n'a pas à faire l'objet d'une publication au recueil des actes administratifs pour devenir exécutoire, énonce le Conseil d'Etat dans un arrêt rendu le 13 février 2015 (CE 3° et 8° s-s-r., 13 février 2015, n° 370458, mentionné aux tables du recueil Lebon N° Lexbase : A4189NBR). M. X soutenait devant le tribunal administratif que le plan local d'urbanisme de la commune approuvé par une délibération du conseil municipal du 5 juillet 2011, sur le fondement duquel le maire de la commune s'est opposé par arrêtés du 31 août 2011 à ses déclarations préalables de travaux, n'était pas exécutoire à cette date, faute que toutes les mesures de publicité prévues à l'article R. 123-25 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L2267IWU) aient été accomplies. Or, la circonstance que la délibération du 5 juillet 2011 ait ou non été publiée au recueil des actes administratifs était sans incidence. Le tribunal administratif a donc suffisamment motivé son jugement en relevant, pour écarter le moyen soulevé par l'intéressé, que la délibération litigieuse avait été transmise au préfet le 8 juillet 2011, qu'elle avait fait l'objet d'un affichage à la même date et qu'une mention de l'approbation du PLU et de la possibilité de venir consulter le dossier à la mairie avait été insérée dans un journal diffusé dans le département.

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Il appartient au juge administratif, pour apprécier la conformité d'un projet aux articles du règlement du PLU relatifs aux affectations et utilisations du sol interdites dans les différentes zones, de se référer à la destination de la construction faisant l'objet de l'extension litigieuse, et non de se fonder sur l'usage auquel devaient être affectés les locaux abrités par cette extension. Telle est la solution d'une décision rendue par le Conseil d'Etat le 11 février 2015 (CE 1° et 6° s-s-r., 11 février 2015, n° 366809, mentionné aux tables du recueil Lebon N° Lexbase : A4177NBC). Dès lors, en se fondant, pour juger que le permis de construire délivré à la SA le 10 septembre 2010 était conforme à l'article UB 1 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune, sur la circonstance que la partie du bâtiment située en zone UB était destinée à recevoir un secrétariat, la cour administrative d'appel de Bordeaux (CAA Bordeaux, 5ème ch., 15 janvier 2013, n° 12BX00191 N° Lexbase : A3202I4D) a commis une erreur de droit.

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