Le Quotidien

► Dans les situations où la Convention de La Haye du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants n'est pas applicable, les dispositions de la Convention de La Haye du 19 octobre 1996 concernant la compétence, la reconnaissance, l'exécution et la coopération en matière de responsabilité parentale et de mesures de protection des enfants ne peuvent constituer le fondement d'une demande autonome de retour.

En cas d’enlèvement international d’un enfant, la Convention de La Haye du 25 octobre 1980 N° Lexbase : L0170I8S constitue, du point de vue du parent victime, un outil très efficace pour demander le retour de l’enfant dans le pays dans lequel il résidait avant le déplacement illicite. Cette convention, en vigueur dans plus de 100 pays, pose un principe très fort de retour immédiat de l’enfant dans son pays d’origine. Lorsque ce texte n’est pas applicable, la situation est sensiblement plus compliquée et l’issue de la procédure beaucoup plus incertaine. En effet, dans une telle hypothèse, le parent victime de l’enlèvement n’a pas la possibilité de fonder sa demande de retour sur la Convention de La Haye du 19 octobre 1996 concernant la compétence, la loi applicable, la reconnaissance, l'exécution et la coopération en matière de responsabilité parentale et de mesures de protection des enfants N° Lexbase : L1526KZK. C’est ce que rappelle très clairement la première chambre civile de la Cour de cassation dans cet arrêt du 10 juillet 2024.

En l’espèce, dans un jugement de divorce en date du 26 janvier 2016, la résidence d’un enfant avait été fixée chez sa mère en Suisse tandis que son père bénéficiait d’un droit de visite et d’hébergement. Le 19 juillet 2022, la mère a assigné le père devant le tribunal judiciaire afin que soit ordonné le retour de l’enfant en Suisse sur le fondement de la Convention de la Haye du 25 octobre 1980. Cet instrument n’était cependant pas applicable au cas d’espèce en raison de l’âge trop élevé de l’enfant au moment de la procédure. Rappelons en effet qu’en vertu de son article 4 l’application de la Convention de 1980 cesse lorsque l’enfant parvient à l’âge de 16 ans. C’est certainement, la raison pour laquelle, devant la cour d’appel, la requérante ajouta la Convention de La Haye du 19 octobre 1996 comme fondement à sa demande de retour. Convention qui, en vertu de son article 2, trouve à s’appliquer « aux enfants à partir de leur naissance et jusqu'à ce qu'ils aient atteint l'âge de 18 ans ». Déboutée de sa demande, la mère forme un pourvoi en cassation dans lequel elle développe plusieurs moyens. Un seul de ces moyens présente un réel intérêt et retiendra par conséquent notre attention. En substance, la requérante reproche aux juges d’appel d’avoir déclaré irrecevable sa demande de retour fondée sur la Convention de 1996 alors, selon elle, que la situation entrait bien dans le champ d’application de ce texte. Au soutien de son pourvoi elle indique notamment que si l’article 50 de la Convention de 1996 prévoit que cette dernière n’affecte pas la Convention de 1980, « rien n’empêche cependant que ses dispositions (…) soient invoquées pour obtenir le retour d'un enfant qui a été déplacé ou retenu illicitement, ou pour organiser le droit de visite ». En d’autres termes, la première chambre civile devait se demander si une demande autonome de retour pouvait être fondée sur la seule Convention du 19 octobre 1996 dans l’hypothèse où la Convention de La Haye de 1980 était inapplicable.

Le pourvoi est rejeté au motif que l’on ne peut se fonder sur la Convention de La Haye du 19 octobre 1996 pour solliciter le retour de l’enfant. En d’autres termes, cela signifie qu’il n’est pas possible d’effectuer, sur le seul fondement de la Convention de 1996, une demande de retour détachée de toute demande sur le fond. Une telle demande, dite « autonome de retour », ne peut être exercée que sur le fondement de la Convention du 25 octobre 1980. Ainsi, comme le rappelle la Cour, le premier de ces textes, qui n’a pas pour objet la lutte contre les déplacements illicites, n’a pas à vocation à prendre le relais du second lorsque l’enfant atteint l’âge de 16 ans. Quels sont les moyens dont disposent alors les parents victimes lorsque la Convention de 1980 n’est pas applicable ?

En premier lieu, ils peuvent se prévaloir, dans l’État de refuge, d’une décision statuant sur le fond et impliquant le retour de l’enfant. Si l’État de refuge est partie à la Convention de 1996, c’est alors le régime des effets des jugements étrangers prévus par ce texte qui trouvera à s’appliquer. Les parents victimes risquent cependant de se heurter à un refus de reconnaissance de la part de l’État dans lequel l’enfant a été déplacé. Tel sera notamment le cas si le parent auteur de l’enlèvement a entretemps obtenu dans l’État de refuge une décision fixant la résidence de l’enfant à son domicile. Rappelons en effet que la Convention de 1980 n’étant pas applicable, le juge de l’État de refuge n’est pas concerné par l’interdiction de statuer sur le fond inscrite aux articles 7 de la Convention de 1996 et 16 de la Convention de 1980.

En second lieu, faute de reconnaissance de la décision, ils peuvent demander au juge de l’État de refuge qu’il rende une décision sur le fond impliquant le retour de l’enfant. S’il appartient à un État partie, ce juge devra alors se reconnaître compétent et déterminer la loi applicable sur le fondement des règles contenues dans la Convention du 19 octobre 1996. 

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Mots clés : laïcité • liberté des cultes • fête religieuse • locaux communaux • subvention des cultes

Dans un arrêt rendu le 18 mars 2024, la Haute juridiction administrative a dit pour droit que la seule circonstance qu’un local communal a été mis à disposition à titre gratuit d’une association cultuelle ne signifie pas que la commune aurait consenti une libéralité en faveur d'un culte, prohibée par les dispositions de la loi du 9 décembre 1905. Cette gratuité sera fonction de « la durée et des conditions d’utilisation du local communal, de l’ampleur de l’avantage éventuellement consenti et, le cas échéant, des motifs d’intérêt général justifiant la décision de la commune ». Pour faire le point sur cette décision et analyser les rapports entre nécessaire neutralité des collectivités territoriales et facilitation de l'exercice de leur culte par les administrés, Lexbase Public a interrogé Gwénaële Calvès, Professeure de droit public, Université de Cergy-Pontoise, D.U. Laïcité et principes de la République*.

Lexbase : Quelle était jusqu'ici la position du Conseil d’État sur la mise à disposition de locaux communaux pour l’exercice d’un culte ?

Gwénaële Calvès : La mise à disposition de locaux communaux est régie par l’article L. 2144-3 du Code général des collectivités territoriales N° Lexbase : L7228K9L, qui prévoit que « des locaux communaux peuvent être utilisés par les associations ou partis politiques qui en font la demande. / Le maire détermine les conditions dans lesquelles ces locaux peuvent être utilisés, compte tenu des nécessités de l'administration des propriétés communales, du fonctionnement des services et du maintien de l'ordre public. / Le conseil municipal fixe, en tant que de besoin, la contribution due à raison de cette utilisation ». 

Le Conseil d’État, par un arrêt « Commune de Montpellier » du 19 juillet 2011 [1], avait indiqué qu’ « une commune ne peut rejeter une demande d’utilisation d’un tel local au seul motif que cette demande lui est adressée par une association dans le but d’exercer un culte ». Il confirmait ainsi une solution dégagée par une ordonnance de référé en 2007, à propos du refus de louer une salle municipale à une association locale pour le culte des Témoins de Jéhovah [2]. Lorsque l’association qui demande à utiliser un local communal prévoit d’y organiser une activité cultuelle, trois conditions, aux termes de la jurisprudence « Commune de Montpellier », doivent toutefois être respectées.

Première condition : l’autorisation d’utilisation du local doit être donnée « dans le respect du principe de neutralité à l’égard des cultes et du principe d’égalité ». Neutralité, au sens où l’autorité municipale doit s’abstenir de porter le moindre jugement sur l’activité cultuelle en cause (son caractère « sectaire », par exemple) ; égalité, car aucun culte ne doit être spécialement favorisé, ni défavorisé par les choix de la commune en matière de mise à disposition de locaux municipaux. En pratique, les demandes émanent surtout d’associations musulmanes, à la recherche de locaux suffisamment grands pour accueillir les fidèles lors des fêtes de l’Aïd-el-Kébir et de l’Aïd-el-Fitr.

Deuxième condition : l’autorisation d’occupation du local doit être limitée dans le temps. L’arrêt « Commune de Montpellier » déduit cette exigence des dispositions de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l’État : « les collectivités territoriales ne peuvent […] décider qu’un local dont elles seraient propriétaires sera laissé de façon exclusive et pérenne à la disposition d’une association pour l’exercice d’un culte et constituera ainsi un édifice cultuel ». La portée exacte de cette deuxième condition n’a jamais été parfaitement élucidée. D’abord, à partir de combien de temps la mise à disposition peut-elle être considérée comme « pérenne » ? Dans le cas de Montpellier – même si l’arrêt de 2011 n’examine pas cet aspect de l’affaire – la salle polyvalente était utilisée comme mosquée, sur la base d’une convention d’occupation précaire reconduite chaque année depuis 2004…  Ensuite, comment envisager que l’occupation d’une salle à des fins cultuelles, même si elle ne dure que quelques mois ou quelques années, puisse ne pas être « exclusive » ? Une mosquée peut difficilement être utilisée, à certaines heures de la journée, par des pentecôtistes qui y célèbreront leur culte.

Ces difficultés ont été en partie résolues quelques années plus tard, lorsque le Conseil d’État a décidé de restreindre le champ d’application de la condition relative à une occupation « ni pérenne ni exclusive ». Dans un arrêt « Commune de Valbonne » du 7 mars 2019 [3], il a indiqué qu’elle ne s’imposait pas pour tous les locaux dont les communes sont propriétaires, mais uniquement pour ceux qui se trouvent affectés aux services publics communaux.  Une dépendance du domaine privé de la commune (en l’occurrence, un ancien restaurant interentreprises désaffecté) peut ainsi être donnée à bail à une association musulmane, pour l’exercice exclusif de son culte.

L’arrêt « Commune de Valbonne » maintient toutefois, pour la conclusion du bail, la même condition que pour la mise à disposition d’un « local municipal » au sens et pour l’application de l’article L. 2144-3 du Code général des collectivités territoriales : l’interdiction de toute libéralité. C’est cette troisième condition énoncée par l’arrêt « Commune de Montpellier » qu’est venu préciser l’arrêt « Commune de Nice » du 18 mars 2024.

Lexbase : Quelle est l'avancée de la décision « Commune de Nice »  du 18 mars 2024 ?

Gwénaële Calvès : Elle  clarifie la notion de libéralité que le Conseil d’État avait retenue, en 2011, pour traduire le mot « subvention » qui figure à l’article 2 de la loi du 9 décembre 1905, concernant la séparation des Églises et de l'État N° Lexbase : L0978HDL (« La République ne reconnaît, ne salarie ni ne subventionne aucun culte »), ainsi qu’à son article 19, qui autorise les associations cultuelles à recevoir des libéralités testamentaires et entre vifs mais dispose qu’elles « ne pourront, sous quelque forme que ce soit, recevoir des subventions de l’État, des départements et des communes ». L’article 19 n’est pas applicable aux associations musulmanes en cause dans les arrêts « Commune de Montpellier » et « Commune de Nice », puisque leur objet n’est pas exclusivement cultuel (il s’agit d’associations dites « mixtes »). Mais le Conseil d’État mobilise quand même cette disposition pour fixer sa doctrine relative à la mise à disposition de salles municipales à des fins cultuelles.

Le principe posé en 2011 est que les conditions de la mise à disposition doivent exclure « toute libéralité et, par suite, toute aide à un culte ». La question posée par l’affaire sur laquelle le Conseil d’État se prononce en 2024 est de savoir si une mise à disposition consentie à titre gratuit doit nécessairement s’analyser comme une libéralité.

C’est ce que soutenaient les requérants, qui contestaient le prêt d’un théâtre municipal, à titre exclusif mais très ponctuel (une demi-journée), à l’association Union des Musulmans des Alpes-Maritimes pour qu’elle y organise la célébration de la fête musulmane de l’Aïd-el-Fitr.

Le Conseil d’État, rappelant que le texte applicable est bien l’article L. 2144-3 du Code général des collectivités territoriales [4], énonce que l’existence d’une libéralité « ne saurait résulter du simple fait que le local est mis à disposition gratuitement ». Elle doit s’apprécier « compte tenu de la durée et des conditions d’utilisation du local communal, de l’ampleur de l’avantage éventuellement consenti et, le cas échéant, des motifs d’intérêt général justifiant la décision de la commune ». L’affaire est renvoyée devant la cour administrative d’appel de Marseille afin qu’elle examine, au regard de ces trois séries de critères, la légalité de la décision prise par le maire de Nice.

La solution n’est pas complètement inédite. Le Conseil d’État avait déjà admis, en référé, que la mise à disposition gratuite d’un local communal ne saurait, à elle seule, faire regarder le prêt de la salle comme une libéralité, « eu égard notamment à la brièveté et au nombre très limité des périodes d’utilisation sollicitées » (une heure par semaine, en l’espèce, pendant le mois du ramadan) « ainsi qu’à la modestie de l’avantage dont il s’agit » [5]. Dans cette affaire, la gratuité était toutefois imposée par le règlement d’utilisation des locaux communaux : le Conseil d’État avait peut-être le souci d’éviter que ce règlement ne soit utilisé comme prétexte à des refus visant spécifiquement les cultes (ou, plus spécifiquement encore, le culte musulman [6]).

Des trois critères présentés dans la décision « Commune de Nice » pour décider qu’une mise à disposition gratuite s’analyse - ou non - comme une aide illégale au culte, il semble que les deux premiers critères sont cumulatifs : la mise à disposition doit être brève et l’avantage qu’elle procure à l’association doit être modeste. Comment apprécier cette modestie ? La voie d’une comparaison avec le coût de la location d’une salle équivalente dans le parc privé semble barrée par le recours à la formule « l’avantage éventuellement consenti », qui implique que le prêt à titre gratuit ne constitue pas, toujours et en tant que tel, un avantage. Faut-il alors se référer à un comparateur hypothétique, comme le suggérait le rapporteur public dans ses conclusions (« la qualification d’aide au culte [doit être écartée] lorsqu’il est établi que la commune n’aurait pas exigé de contribution financière de la part d’une autre association au titre d’une activité non cultuelle ») ? Rien, dans la manière dont la décision est rédigée, ne permet de l’affirmer. L’ampleur de l’avantage procuré par la gratuité semble plutôt devoir être évaluée au regard de la somme qu’aurait dû débourser l’association si la grille tarifaire en vigueur lui avait été appliquée. En l’espèce, le rapporteur public estime qu’une matinée d’utilisation du théâtre Lino-Ventura aurait coûté un millier d’euros au tarif plein, une cinquantaine d’euros au tarif réduit.

Mais s’il s’agit là d’une somme modeste, qu’est-ce qui empêchait le maire de Nice d’en réclamer le paiement ? Sa décision de mettre à disposition une salle communale à titre gratuit est-elle justifiée par le troisième critère dégagé par la décision « Commune de Nice » ? Ce critère semble appelé à jouer un rôle subsidiaire puisque c’est seulement « le cas échéant » qu’il convient de rechercher si « des motifs d’intérêt général » ont justifié la décision de la commune. En l’espèce, s’agissait-il de prévenir un trouble à l’ordre public, si par exemple la cérémonie risquait, en l’absence de salle adaptée, de se tenir sur la voie publique [7] ? Le motif d’intérêt général tenait-il à la volonté de permettre « aux fidèles du culte musulman d'exercer leur culte dans des conditions normales de dignité et de sécurité » [8] ? La décision ne livre aucun indice sur ce point. Elle ouvre donc très largement la faculté, pour les communes, de mettre à disposition, sans aucune contrepartie financière, des locaux communaux que des associations pourront utiliser pour y organiser des célébrations cultuelles.

Lexbase : Cet arrêt vous parait-il susceptible de remettre en cause le principe de non-subventionnement des cultes ?

Gwénaële Calvès : Il ne le conforte évidemment pas… L’interdiction faite aux personnes publiques de financer des activités ou des organisations cultuelles est énoncée par l’article 2 de la loi du 9 décembre 1905. Elle est la traduction, sur un terrain à la fois très concret et hautement symbolique, du principe de séparation des Églises et de l’État. Mais contrairement aux autres composantes du principe de laïcité, elle n’a pas valeur constitutionnelle. Le Conseil d’État en a décidé ainsi en 2005, lorsqu’il a affirmé que « le principe constitutionnel de laïcité […] n'interdit pas, par lui-même, l'octroi dans l'intérêt général et dans les conditions définies par la loi, de certaines subventions à des activités ou des équipements dépendant des cultes »[9]. Le Conseil constitutionnel n’a pas démenti cette analyse [10]. Elle autorise une approche du principe de non-subventionnement des cultes jugée « libérale » par certains, « laxiste » par d’autres.

Quoiqu’il en soit, les solutions dégagées par le Conseil d’État sur le terrain des aides publiques aux cultes sont marquées par une complexité croissante. Pour s’en tenir à un seul exemple, on relèvera qu’une subvention au sens de l’article 9-1 de la loi de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations N° Lexbase : L0420AIE, ne peut jamais être attribuée à une association cultuelle et, si elle est attribuée à une association mixte, l’activité subventionnée – qui doit bien sûr présenter un intérêt public local - ne doit être ni cultuelle, ni destinée au culte [11]. Or, aucune de ces conditions n’est exigée pour la subvention en nature que constitue la mise à disposition d’un local communal, lorsqu’on décide (mais selon quels critères ?) qu’elle ne relève pas de la loi précitée mais s’inscrit dans le champ de l’article L. 2144-3 du Code général des collectivités territoriales, dont la décision « Commune de Nice » élargit les possibilités d’application en un sens favorable aux cultes.

*Propos recueillis par Yann Le Foll, Rédacteur en chef de Lexbase Public.

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► Il résulte des dispositions de l’article R. 2122-35 du Code du travail que, s'agissant du scrutin destiné à mesurer l'audience des organisations syndicales dans les entreprises de moins de onze salariés, seule la candidature de l'organisation syndicale nationale interprofessionnelle doit être validée, quand bien même elle serait postérieure à la candidature d'une organisation syndicale affiliée dont les statuts ne lui donnent pas vocation à être présente au niveau interprofessionnel, et nonobstant toute stipulation statutaire contraire.

Faits et procédure. La fédération SUD commerces et services-Solidaires (la fédération) a vu sa candidature au scrutin en vue de mesurer l'audience des organisations syndicales auprès des entreprises de moins de onze salariés par une décision de la Direction générale du travail. Elle a alors saisi le tribunal judiciaire en annulation de cette décision.

Le tribunal judiciaire ayant débouté la fédération de sa demande, elle a formé un pourvoi en cassation.

Décision. Énonçant la solution précitée, la Haute juridiction rejette le pourvoi (C. trav., art. R. 2122-35 N° Lexbase : L6756IQB).

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