[Jurisprudence] Le caractère strict du délai dans lequel peut être régularisée une requête dépourvue de moyens

Par une décision n° 361823 du 15 mai 2013, le Conseil d'Etat a réaffirmé le caractère strict du délai de deux mois -courant à compter de la notification du jugement frappé d'appel- imparti au requérant pour régulariser sa requête d'appel dépourvue de moyens. Il est acquis que ce délai de régularisation ne peut être "prolongé" par une mise en demeure adressée après son expiration : prolongation qui serait ici plutôt une "résurrection". La question reste, cependant, posée des effets d'une mise en demeure adressée avant l'expiration du délai de recours : la jurisprudence, assez ancienne et ne résultant pas de décisions fichées sur ce point, est à cet égard particulièrement sévère puisqu'elle exclut, là aussi, toute prolongation du délai de recours. I - Les requêtes dépourvues de moyens doivent être régularisées dans le délai d'appel de deux mois

A - Les faits de l'espèce : l'envoi d'une mise en demeure de produire un mémoire ampliatif alors que le délai de recours de deux mois imparti pour motiver la requête était expiré

Le requérant, architecte, avait été solidairement condamné par le tribunal administratif de Paris à indemniser le département de Paris à la suite de désordres ayant affecté un collège. Le jugement lui avait été notifié le lundi 15 février 2010, de sorte que le délai d'appel expirait le vendredi 16 avril 2010. Le 12 avril 2010, avant l'expiration du délai, le requérant avait introduit une requête par laquelle il indiquait qu'il entendait contester les termes du jugement et que la motivation serait ultérieurement développée dans le cadre d'un autre mémoire. Le 3 mai 2010, la cour administrative d'appel (1) avait mis en demeure le requérant de produire son mémoire complémentaire sous quinze jours ; un mémoire ampliatif avait bien été produit dans ce délai, le 18 mai 2010. L'instruction s'était poursuivie et la cour a finalement statué deux ans plus tard.

Dans son arrêt, la cour a indiqué à tort que le délai d'appel expirait le 17 mai 2010 alors que, nous l'avons vu, ce délai expirait le 16 avril 2010. Quoi qu'il en soit, elle a relevé que la requête initiale n'était assortie d'aucun moyen et que le mémoire complémentaire n'avait été enregistrée que postérieurement au délai d'appel. Elle l'a donc rejetée pour irrecevabilité, en application des dispositions de l'article R. 411-1 du Code de justice administrative (N° Lexbase : L3005ALU) aux termes duquel "l'auteur d'une requête ne contenant l'exposé d'aucun moyen ne peut la régulariser par le dépôt d'un mémoire exposant un ou plusieurs moyens que jusqu'à l'expiration du délai de recours".

La cour n'a, en revanche, pas tenu compte de la mise en demeure de produire le mémoire complémentaire (ou mémoire ampliatif) annoncé qui avait été adressé au requérant par le greffe le 3 mai 2010 et qui avait donné lieu à l'envoi d'un mémoire dans le délai imparti par cette mise en demeure, mais après l'expiration du délai d'appel. Une telle mise en demeure est imposée par l'article R. 612-5 du Code de justice administrative (N° Lexbase : L3130ALI) aux termes duquel : "devant les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel, si le demandeur, malgré la mise en demeure qui lui a été adressée, n'a pas produit le mémoire complémentaire dont il avait expressément annoncé l'envoi [...] il est réputé s'être désisté".

Toute l'argumentation du pourvoi reposait sur une omission dans l'arrêt : celui-ci a passé sous silence, nous l'avons vu, la mise en demeure de produire un mémoire complémentaire adressée au requérant, en application de l'article R. 612-5, le 3 mai 2010. Le juge du fond a, en effet, l'obligation de procéder à cette mise en demeure lorsqu'il est confronté à une requête sommaire annonçant un mémoire complémentaire : s'il ne le fait pas, la production tardive du mémoire complémentaire après le mémoire introductif d'instance ne conduit pas à un désistement d'office (2). Or, dans le courrier en cause, le requérant avait été mis en demeure de produire, dans un délai de 15 jours, le mémoire complémentaire annoncé dans son mémoire introductif d'instance et il s'était conformé à cette mise en demeure et à ce délai en produisant un mémoire comportant plusieurs moyens.

Le requérant soutenait donc, dans son pourvoi, que la cour avait entaché son arrêt d'insuffisance de motivation, d'erreur de qualification juridique et d'erreur de droit en ne mentionnant pas l'existence de la mise en demeure de produire le mémoire complémentaire et en ne tirant pas les conséquences qui se déduisaient, selon lui, de celle-ci. En effet, selon le pourvoi, à partir du moment où la cour avait donné un délai pour produire le mémoire ampliatif, la requête pouvait être régularisée jusqu'à son expiration, ce qu'elle avait été en l'espèce.

B - Le caractère strict du délai imparti à l'auteur de la requête dépourvue de moyens pour la régulariser

Selon la jurisprudence, lorsque la requête est insuffisamment motivée, le juge n'a pas à inviter le requérant à la régulariser, et, d'autre part, une telle requête doit être jugée irrecevable lorsque le mémoire complémentaire est produit après l'expiration du délai de recours contentieux (3). Ne s'appliquent donc pas en ce cas les dispositions de l'article R. 612-1 (N° Lexbase : L3126ALD), selon lesquelles la juridiction ne peut rejeter une demande qu'après avoir invité son auteur à la régulariser lorsque l'irrecevabilité est susceptible d'être couverte après l'expiration du délai de recours. Et "il ne résulte d'aucune disposition législative ou réglementaire ni d'aucun principe général du droit que le juge administratif soit tenu d'inviter le requérant qui présente une requête insuffisamment motivée au regard des prescriptions de l'article R. 411-1 du Code de justice administrative à la régulariser" (4). Cette jurisprudence est justifiée par le caractère impératif du délai de recours de deux mois, au-delà duquel aucune régularisation n'est possible.

L'on peut en tirer les quatre enseignements suivants :

1 - une requête insuffisamment motivée n'a pas obligatoirement à faire l'objet de la mise en demeure prévue à l'article R. 612-5 du Code de justice administrative (N° Lexbase : L3130ALI) relative au désistement d'office et, plus largement, n'a pas à faire l'objet d'une invitation à régulariser ;

2 - face à une telle requête, nous nous situons sur le terrain de la recevabilité et non sur celui du désistement ;

3 - même si une mise en demeure de régulariser la requête insuffisamment motivée est adressée au requérant, cette régularisation n'est possible qu'avant l'expiration du délai de recours contentieux de deux mois ;

4 - en conséquence, lorsqu'une invitation à régulariser est adressée au requérant ayant produit une requête introductive d'instance insuffisamment motivée, cela ne prive pas le juge de rejeter la requête comme étant irrecevable au motif qu'elle n'a pas été motivée dans le délai de recours de deux mois, sans qu'il faille tenir compte du délai supplémentaire qui lui a été accordé par l'invitation à régulariser (5).

La décision rapportée s'inscrit dans cette jurisprudence stricte pour le requérant en rappelant "qu'il résulte des dispositions de l'article R. 411-1 du Code de justice administrative que l'irrecevabilité tenant au défaut de motivation de la requête n'est pas au nombre des irrecevabilités susceptibles d'être couvertes après l'expiration du délai de recours et qui ne peuvent être relevées d'office qu'après que le requérant a été invité à régulariser sa requête". Sont ainsi affirmés par le Conseil d'Etat, d'une part, l'absence d'obligation, pour la juridiction, de mettre en demeure le requérant de régulariser sa requête par la production d'un mémoire comportant des moyens et, d'autre part, le caractère strict du délai de deux mois imparti au requérant pour ce faire.

II - L'impossibilité de prolonger le délai de motivation de la requête par la mise en oeuvre de l'article R. 612-5 du Code de justice administrative

A - L'envoi d'une mise en demeure de produire le mémoire complémentaire annoncé ne peut avoir pour objet ou pour effet de prolonger le délai de deux mois accordé au requérant pour régulariser une requête initiale dépourvue de moyens

La question était cependant posée en l'espèce du sort qu'il fallait réserver à l'erreur de fondement juridique de la juridiction, consistant à adresser au requérant une mise en demeure "R. 612-5 CJA" de produire le mémoire complémentaire annoncé dans la requête sommaire alors que la requête sommaire n'est pas une requête sommaire mais est une requête non motivée. Nous n'étions pas ici dans l'hypothèse dans laquelle la juridiction invite à régulariser une requête qu'elle sait non motivée, sans se tromper sur ce point : nous étions, en effet, dans une hypothèse où la juridiction, par la voix de son greffe, s'était trompé sur la qualification de la requête introductive d'instance, erreur révélée par la mise en demeure "R. 612-5 CJA", qu'elle avait regardée comme une requête sommaire alors qu'il s'agissait d'une requête non motivée.

Plus particulièrement, nous étions dans une hypothèse où, dans un premier temps, au stade de l'instruction, la juridiction (son greffe) avait regardé la requête introductive d'instance comme une requête sommaire appelant un mémoire complémentaire et avait adressé, en conséquence, au requérant une mise en demeure "R. 612-5 CJA" de produire ce mémoire et où, dans un second temps, au stade du jugement, la juridiction avait modifié sa qualification de la requête introductive d'instance pour y voir une requête non motivée qui devait être régularisée (motivée) avant l'expiration du délai de recours de deux mois et ne pouvait l'être dans le délai supplémentaire accordé par la mise en demeure. En bref, la cour avait fait peser sur le requérant son erreur initiale de qualification de la requête introductive d'instance.

Néanmoins, la formation de jugement devait-elle être liée par la qualification de la requête retenue par le greffe (requête sommaire) sans pouvoir retenir que cette requête était en réalité une requête dépourvue de moyens qui ne pouvait être régularisée que dans un délai de deux mois suivant la notification du jugement frappé d'appel ? Le Conseil d'Etat a répondu par la négative, afin de ne pas faire dépendre ce délai des errements du greffe de la juridiction. Le Conseil juge ainsi que "l'irrecevabilité dont cette requête se trouvait dès lors entachée et qui, en application des dispositions du deuxième alinéa de l'article R. 411-1 du Code de justice administrative, n'était plus régularisable, n'a pu être couverte par la production tardive d'un mémoire motivé, à la suite de la mise en demeure adressée par le greffe de la juridiction, après l'expiration de ce délai, à l'avocat du requérant qui avait annoncé un mémoire complémentaire dans sa requête". Cette solution se justifie pour les raisons suivantes.

En premier lieu, il n'y avait pas eu en l'espèce d'invitation à régulariser une requête non motivée : le greffe de la cour avait simplement fait jouer l'article R. 612-5 du Code de justice administrative qui permet à la juridiction de mettre en demeure le requérant de produire le mémoire complémentaire annoncé et de constater son désistement s'il ne le produit pas. Or, une telle mise en demeure ne préjuge en rien du caractère suffisamment motivé -ou non- de la requête initiale et n'a pas pour fonction de remédier à une méconnaissance des dispositions de l'article R. 411-1. La requête initiale peut parfaitement mettre le juge à même de statuer, ou être, au contraire, d'une parfaite vacuité. Simplement, si un mémoire complémentaire a été annoncé, le temps suspend son vol, et la mise en demeure va permettre de déboucher soit sur le constat d'un désistement, soit sur une poursuite de l'instruction.

Certes, la juridiction, face à une requête non motivée, peut prononcer un rejet pour irrecevabilité, une fois le délai expiré, alors même qu'un mémoire complémentaire aurait été annoncé. Mais, à l'inverse, le fait qu'elle ait adressé une mise en demeure de produire le mémoire complémentaire n'implique pas qu'elle ait ainsi décerné à la requête initiale un brevet de motivation suffisante pour passer la barre de la recevabilité. Il s'agit de deux questions distinctes. Il est parfaitement admissible que la juridiction mette en demeure de produire le mémoire complémentaire annoncé, à titre conservatoire, alors même qu'elle aurait des doutes quant à la recevabilité de la requête au regard de l'article R. 411-1. Et même si la requête est a priori irrecevable, le fait d'avoir invité à produire le mémoire complémentaire annoncé ne saurait être regardé comme une "erreur", tant que cette irrecevabilité n'a pas été constatée par une décision juridictionnelle. Par ailleurs, la mise en demeure ne peut davantage être regardée comme une invitation à régulariser une requête initiale non motivée, puisqu'elle n'a pas cet objet.

En d'autres termes, si, avant l'expiration du délai de deux mois, le requérant est invité à produire le mémoire complémentaire annoncé, avec une mise en demeure expirant au-delà du délai de deux mois, il ne s'ensuit pas qu'il puisse régulariser, après les deux mois, l'irrecevabilité tenant à l'absence de moyens dans sa requête initiale : aucune indication erronée ne lui aura été délivrée.

En second lieu, et tout état de cause, en l'espèce, la mise en demeure avait été adressée après l'expiration du délai d'appel ; la requête était définitivement irrecevable. En admettant même qu'une mise en demeure de produire un mémoire complémentaire puisse proroger le délai de régularisation d'une requête qui n'est assortie d'aucun moyen, il ne peut en aller ainsi lorsque cette mise en demeure intervient après les deux mois. Certes, le requérant aura été incité à produire un mémoire complémentaire qui se révélera inutile, mais le sort contentieux de la requête n'en aura été affecté en rien : elle était irrecevable et le demeure, sans "résurrection" possible.

B - Une solution sévère pour le requérant qui ne tient pas compte de l'erreur de qualification de la requête commise par la juridiction

La solution retenue par le Conseil d'Etat est tout à fait orthodoxe mais néanmoins sévère pour le requérant. En effet, l'erreur et la contradiction de la cour quant à la qualification de la requête initiale (requête sommaire/requête dépourvue de moyens) a eu des conséquences radicales puisqu'elle a conduit celle-ci à rejeter la requête comme étant irrecevable, en le privant finalement du bénéfice du délai supplémentaire qu'elle lui avait initialement accordé pour régulariser sa requête. Autrement dit, la cour n'a pas tenu compte du délai de régularisation qu'elle avait pourtant (certes à tort) accordé au requérant.

Une telle solution d'irrecevabilité est choquante et injuste pour le requérant qui se voit totalement trompé et abusé par le comportement de la juridiction, laquelle lui accorde d'abord un délai supplémentaire pour l'en priver ensuite. Bien que l'on ne puisse probablement pas y voir une manoeuvre délibérée de la juridiction, cela revient tout de même à tromper la "confiance légitime" du requérant. Le comportement de la juridiction revient à priver le requérant d'une prolongation du délai de recours alors que ce dernier pouvait légitimement croire que ce délai expirait à la plus tardive de ces deux dates.

Or, il est constamment jugé que l'indication erronée par la juridiction d'un délai de recours plus long et plus tardif que celui qui devait être légalement appliqué doit profiter au requérant qui peut ainsi légitimement se prévaloir de ce délai (à tort) rallongé. Dans la décision de Section "Mlle Bourgeois" (6), le Conseil d'Etat a ainsi jugé que l'indication erronée d'un délai de recours de deux mois, alors qu'est normalement applicable un délai de huit jours seulement (référé fiscal), profitait au requérant qui dispose ainsi d'un délai de deux mois pour faire appel.

Il a également été jugé qu'en matière électorale était applicable un délai de recours de deux mois lorsqu'un tel délai avait été indiqué au requérant alors même que le délai normal est d'un mois (7). De même, le Conseil d'Etat a fait bénéficier le requérant du délai de distance majoré de quatre mois dès lors que ce délai lui avait été indiqué par la juridiction, sans examiner si ne s'appliquait pas le délai de distance normal de trois mois (8).

Le Conseil d'Etat a aussi jugé que la notification erronée du délai d'appel de droit commun de deux mois faisait obstacle à ce que puisse être opposé le délai spécial abrégé pourtant applicable, afin que ne soit pas pénalisé le requérant qui se fonde sur des renseignements fournis par la juridiction elle-même. Le principe paraît être d'application générale (9). L'on aurait donc pu estimer, en l'espèce, que le délai accordé par le greffe en application de l'article R. 612-5 avait eu pour effet de prolonger le délai imparti au requérant pour régulariser sa requête initiale dépourvue de moyens.

Le Conseil d'Etat s'y est refusé mais il faut souligner qu'en l'espèce, la mise en demeure avait été adressée après l'expiration du délai de recours de deux mois imparti pour régulariser une requête dépourvue de moyens. L'on comprend que, dans cette hypothèse, la mise en demeure ne peut faire renaître un délai qui est expiré. A l'inverse, la décision ici rapportée ne juge pas que la mise en demeure adressée avant l'expiration du délai de recours de deux mois imparti pour régulariser une requête dépourvue de moyens ne pourrait avoir pour effet de prolonger ce délai jusqu'à l'expiration du délai fixé par la mise en demeure. Si, saisi d'une requête non motivée, la juridiction invitait expressément le requérant à la régulariser en indiquant, de façon erronée, un délai courant au-delà du délai de deux mois, la question se poserait des conséquences qui s'attacheraient à une telle erreur.

Il ne serait donc pas incohérent de retenir une solution analogue dans le cas d'une invitation à régulariser une requête non motivée, adressée au requérant à une date où une telle régularisation est encore possible, mais lui laissant explicitement pour ce faire un délai excédant le délai réglementaire. La jurisprudence actuelle est en sens contraire (10) mais une évolution n'est pas à exclure sur ce point : la juridiction décidant de mettre en demeure le requérant à régulariser sa requête avant l'expiration du délai de recours accorderait en conséquence au requérant une prolongation du délai de recours jusqu'à l'expiration du terme fixé par la mise en demeure.

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(1) CAA Paris, 6ème ch., 4 juin 2012, n° 10PA01806, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A0815IRM).
(2) CE 3° s-s., 4 novembre 2009, n° 312892, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A7969EM4).
(3) CE 3° s-s., 28 mars 2003, n° 237259 (N° Lexbase : A6515BLU), inédit au recueil Lebon ; CE 3° et 5° s-s-r., 4 octobre 1999, n° 193270, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A4043AXZ) ; CE, Sect., 26 octobre 1973, n° 81414, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A8092B89) : tardiveté du mémoire produit après l'expiration du délai de recours.
(4) CE 3° s-s., 28 mars 2003, n° 237259, préc..
(5) CE, 29 mai 1991, n° 104424, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A1586AR8) : "à la date d'expiration du délai de recours contentieux, le 18 février 1986, M. [X] n'avait produit aucune requête motivée [...] la circonstance qu'à cette même date le tribunal administratif lui ait demandé de motiver sa requête ne pouvait avoir pour effet de prolonger le délai du recours contentieux" ; CE 7° s-s., 17 décembre 1997, n° 183331, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A5873ASC) : "la requête de M. [X] ne contient l'énoncé d'aucun moyen de droit [...] malgré l'invitation qui lui a été faite de régulariser celle-ci par la production de moyens de droit au soutien de ses conclusions, l'intéressé n'a pas répondu à cette invitation dans le délai utile du recours contre la décision qu'il attaque" ; voir, pour une solution identique, CE, 7 décembre 1994, n° 150076, Estrada.
(6) CE, Sect., 26 mars 1993, n° 117557, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A9076AM4), aux conclusions de J. Arrighi refusant de se "résigner à accepter une forclusion qui revient à tromper la confiance légitime que le justiciable est en droit d'éprouver à l'égard du document officiel qu'est la notification d'un jugement faite par le greffe de la juridiction".
(7) CE 8° et 9° s-s-r., 27 avril 1994, n° 152356, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A1185AIQ).
(8) CE 9° et 10° s-s-r., 10 janvier 2001, n° 187948, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A2254AIC).
(9) CE 2° et 7° s-s-r., 16 janvier 2006, Mme Touba, n° 282472 (N° Lexbase : A4276DMC) : "la notification d'une décision portant l'indication d'un délai plus long que celui prévu par les textes en vigueur emporte application de ce délai alors même qu'il serait erroné".
(10) Cf. I. B.

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