[Jurisprudence] Procédure URSSAF : avis de contrôle et déclaration d’appel

Mots-clés : contrôle URSSAF • avis de passage • versement en lieu unique • procédure d’appel sans représentation obligatoire • déclaration d’appel • mentions obligatoires • nullité

En matière de contrôle URSSAF, le formalisme occupe une place à part entière, notamment pour assurer la protection des droits du cotisant. Les arrêts de la Cour de cassation du 9 septembre 2021 commentés ci-après constituent une bonne illustration.

D’une part, la Haute juridiction revient sur les évolutions issues de la réforme de la procédure d’appel introduites en 2017 en permettant l’appel général dans la procédure sans représentation obligatoire. D’autre part, elle rappelle que l’avis de passage de l’inspecteur URSSAF destiné à plusieurs entreprises doit être adressé à chaque employeur en charge du paiement des cotisations, y compris en présence d’un dispositif de versement en lieu unique.

À bien des égards, le formalisme est une composante essentielle du contrôle URSSAF. De nombreuses règles, portées dans le Code de la Sécurité sociale, participent à la formation d’un cadre juridique ayant notamment pour objectif la protection des droits des cotisants. De la première information préalable au contrôle, à la contestation portée devant les juridictions de l’ordre judiciaire, le droit procédural en matière URSSAF déborde de spécificités.

Le 9 septembre 2021 [1], la Cour de cassation a rendu une série d’arrêts illustrant et consacrant certaines d’entre elles, concernant d’une part, les formalités préalables au contrôle, et d’autre part, la contestation du redressement en cause d’appel.

L’avis de passage constitue une condition d’entrée de l’inspecteur dans l’entreprise, et un préalable conditionnant la validité des opérations de contrôle (sauf travail dissimulé). De ce fait, la Cour de cassation est régulièrement saisie de questions portant sur la régularité de son envoi par l’URSSAF. Parmi elles, l’identité du destinataire est l’une des sources de contentieux récurrentes. L’article R. 243-59 du Code de la Sécurité sociale (N° Lexbase : L9076LSX), dans sa version antérieure au décret du 8 juillet 2016 [2], prévoyait que l’avis de passage devait être adressé à la personne ayant la qualité « d’employeur ».

Or, dans le cadre d’une convention de versement en lieu unique (VLU), l’URSSAF peut avoir un interlocuteur unique, commun à plusieurs entreprises. La question s’est donc posée de savoir si l’envoi de l’avis de passage à cet interlocuteur unique suffisait à respecter les règles précitées.

Cette contestation du redressement a mené les entreprises cotisantes à mettre en œuvre la procédure d’appel applicable au contentieux de la Sécurité sociale, laquelle n’exige pas, en théorie, de représentation obligatoire par avocat [3]. À cette occasion, la Cour de cassation s’est pour la première fois prononcée sur l’application du nouveau cadre de l’effet dévolutif de l’appel au cas particulier d’une procédure sans représentation obligatoire (I.), avant de trancher la question du destinataire de l’avis de passage en présence d’un VLU (II.).

I. Simplification de la procédure d’appel

Le contentieux de la Sécurité sociale reste l’un des derniers domaines dans lequel la représentation par avocat n’est pas obligatoire. Une exception de plus en plus rare qui emporte l’application de règles procédurales moins contraignantes. La raison est on ne peut plus compréhensible : la procédure doit être à la portée de tout justiciable non représenté par un professionnel du droit.

Les nouvelles règles en matière de procédure d’appel introduites par le décret du 6 mai 2017 ont néanmoins contribué à complexifier les formalités à accomplir en supprimant le principe d’un appel général à la fois en matière de représentation obligatoire et non obligatoire [4]. Naturellement, une telle démarche n’a rien d’étonnant compte tenu de l’objectif de désengorgement des juridictions, mais pose nécessairement question en termes d’accessibilité de la justice pour les appelants.

Pour mémoire, en application de l’article 933 du Code de procédure civile (N° Lexbase : L8616LYR) dans sa version applicable depuis le 1er septembre 2017, la déclaration d’appel doit notamment « préciser les chefs du jugement critiqué auquel l’appel est limité » [5].

De même, l’appel n’a d’effet dévolutif que sur les chefs qu’il critique expressément (CPC, art. 562 N° Lexbase : L7233LEM).

Ainsi, en dehors des hypothèses de demande d’annulation du jugement ou d’objet indivisible du litige, la faculté d’appel général n’est désormais plus admise par le Code de procédure civile.

Dans plusieurs dossiers ayant donné lieu à une série d’arrêts datés du 9 septembre 2021, des appels interjetés en 2018 tendaient « à l’annulation ou à tout le moins à la réformation de la décision déférée ». Les déclarations litigieuses ne précisaient pas les chefs des jugements critiqués, se contentant d’un appel général, en théorie, exclu par le droit applicable.

Devant les juges du fond, l’URSSAF s’empresse de se prévaloir de cette carence, en soulevant l’irrecevabilité de l’appel en raison du non-respect du formalisme prescrit par les articles 562 et 933 du Code de procédure civile.

La demande est rejetée par les juges du fond qui rappellent qu’une irrégularité relative aux mentions portées sur la déclaration d’appel constitue un vice de forme et non de fond. La nullité est donc conditionnée à la justification d’un grief, ce que l’URSSAF n’apporte pas en l’espèce [6].

Si la solution de la cour d’appel permet, par une application stricte des textes relatifs à la nullité des actes de procédure, d’écarter l’irrecevabilité des déclarations d’appel, les pourvois formés par l’URSSAF donnerons l’occasion à la Cour de cassation d’aller beaucoup plus loin dans une logique protectrice des justiciables.

La préservation du droit à l’accès au juge. L’objectif de la réforme de 2017 opérée par le pouvoir réglementaire est clair : supprimer l’appel général en dehors des hypothèses d’annulation du jugement et d’objet indivisible [7]. Pour ce faire, le décret du 6 mai 2017 modifie le formalisme de la déclaration d’appel (CPC, art. 901 N° Lexbase : L8613LYN pour la procédure avec représentation obligatoire et 933 N° Lexbase : L8616LYR pour la procédure sans représentation obligatoire), ainsi que la condition de l’effet dévolutif (CPC, art. 562).

Désormais, la cour d’appel est uniquement saisie des chefs expressément critiqués [8]. Cette nouveauté a conduit la Cour de cassation à considérer, en présence d’un appel total, que l’effet dévolutif ne peut s’opérer (Cass. civ. 2, 30 janvier 2020, n° 18-22.528, FS-P+B+I N° Lexbase : A89403C4) [9]. Autrement dit, la cour d’appel est régulièrement saisie, mais se trouve dans l’impossibilité de statuer.

Rendu au cas particulier d’une procédure avec représentation obligatoire, l’arrêt du 30 janvier 2020 précise également que l’obligation de mentionner les chefs de jugements critiqués dans la déclaration (CPC, art. 901) :

• participe à l’objectif d’une bonne administration de la justice et de sécurité juridique, tout en améliorant l’efficacité de la procédure d'appel ;
• sans porter atteinte au droit d’accès au juge d’appel consacré par l'article 6 §1 de la Convention de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales (N° Lexbase : L7558AIR ; CESDH).

Cette solution n’est toutefois pas transposée au contentieux URSSAF par la Cour de cassation dans ses arrêts du 9 septembre 2021.

Rappelant l’article 6 § 1 de la CESDH, elle estime que « le droit d’accès au juge implique que les parties soient mises en mesure effective d’accomplir les charges procédurales leur incombant. L’effectivité de ce droit impose, en particulier, d’avoir égard à l’obligation faite ou non aux parties de constituer avocat ».

Cette nuance fait écho à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH) selon laquelle « les tribunaux doivent, en appliquant des règles de procédure, éviter à la fois un excès de formalisme qui porterait atteinte à l’équité de la procédure et une souplesse excessive qui aboutirait à supprimer les conditions de procédure établies par les lois (CEDH, 26 juillet 2007, Req. 35787/03, Walchli c/ France N° Lexbase : A5133DXE, § 29, 26 juillet 2007). En effet, le droit d’accès à un tribunal se trouve atteint lorsque sa réglementation cesse de servir les buts de la sécurité juridique et de la bonne administration de la justice et constitue une sorte de barrière qui empêche le justiciable de voir son litige tranché au fond par la juridiction compétente (CEDH, 27 juillet 2006, Req. 36998/02, Efstathiou et autres c. Grèce N° Lexbase : A5769DQQ, § 24) » [10].

Comme le souligne ici la Cour de cassation, le droit d’accès au juge consacré par la CESDH peut justifier l’application de règles procédurales différentes selon que la représentation de l’avocat est ou non obligatoire. En effet, un justiciable ne peut se voir imposer les mêmes exigences formelles qu’un avocat, professionnel du droit et auxiliaire de justice formé à la procédure.

La Haute juridiction a donc dû apprécier si les objectifs de bonne administration de la justice et de sécurité juridique justifient d’exclure la faculté pour un justiciable de former un appel général.

La renaissance de l’appel général. Dans le cadre de ses pourvois, l’URSSAF fait valoir que :

• la cour d’appel a violé l’article 901 du Code de procédure civile en exigeant l’existence d’un grief ;
• l’absence de la mention expresse des chefs du jugement critiqué prive d’effet dévolutif l’appel en application de l’article 562 du Code de procédure civile.

Cependant, comme le souligne la Cour de cassation, ce n’est pas l’article 901 précité, applicable à la procédure avec représentation obligatoire, mais bien l’article 933 du Code de procédure civile (N° Lexbase : L8616LYR) qui s’applique au cas particulier du contentieux « URSSAF ». Ses dispositions, relevant de la procédure sans représentation obligatoire, prévoient un formalisme allégé en raison de l’absence potentielle de professionnel du droit. L’objectif est de permettre à tout justiciable d’accomplir l’ensemble des actes de procédure exigés.

Ce rappel reste toutefois théorique dans la mesure où l’article 933 du Code de procédure civile oblige également de mentionner les chefs du jugement critiqué, comme en matière de représentation obligatoire.

Plus généralement, les dispositions de l’article 562 du Code de procédure civile sur l’effet dévolutif de l’appel, qui ne distinguent pas selon l’existence d’une obligation de représentation, devraient à la lettre conduire à priver les appels litigieux d’effet dévolutif.

Ce n’est cependant pas la conclusion à laquelle va arriver la Cour de cassation. Malgré une rédaction sans équivoque des règles procédurales, elle considère que :

« dans la procédure sans représentation obligatoire, un tel degré d'exigence dans les formalités à accomplir par l'appelant constituerait une charge procédurale excessive, dès lors que celui-ci n'est pas tenu d'être représenté par un professionnel du droit. La faculté de régularisation de la déclaration d'appel ne serait pas de nature à y remédier » (Cass. civ. 2, 9 septembre 2021, n° 20-13.662, FS-B+R N° Lexbase : A256044L) [11].

La Cour de cassation juge ainsi qu’en matière de procédure sans représentation obligatoire, la déclaration d’appel qui mentionne une demande de réformation du jugement, sans préciser les chefs du jugement critiqué, doit être considérée comme formant appel général de l’ensemble des chefs.

Sur le fondement du droit d’accès au juge prévu par l’article 6 § 1 de la CESDH, la position de la Haute juridiction vise très clairement à revenir sur la modification introduite par le décret du 6 mai 2017.

La Cour de cassation, garante de la conventionnalité du droit français, initie par cette série d’arrêt une jurisprudence appelée à durer dans le temps. En effet, la formation de section, de même que la publication à la fois au Bulletin d’information de la Cour de cassation, mais aussi au Rapport annuel, traduisent une volonté claire de modifier durablement le droit procédural sans représentation obligatoire.

En pratique, cela concernera notamment le contentieux du « contrôle URSSAF » qui relève de la procédure sans représentation obligatoire. La contestation de motifs de redressement souvent nombreux peut conduire à une multiplicité des chefs repris dans le jugement rendu en premier instance. Le cotisant souhaitant faire appel pourra donc, conformément à cette jurisprudence, interjeter appel général de la décision du tribunal, sans avoir à reprendre l’intégralité des chefs à contester et sans que la méconnaissance du formalisme prévu aux articles 933 et 562 du Code de procédure civile ne puisse lui être opposé. Afin d’éviter toute critique, la mention des différents chefs contestés pourrait néanmoins être portée en opportunité.

II. Avis de passage et versement en lieu unique

L’article R. 243-59 du Code de la Sécurité sociale (N° Lexbase : L9076LSX) prévoit que l’URSSAF, préalablement à tout contrôle, doit adresser un avis de passage à l’employeur. Cette formalité conditionne la validité des opérations de vérification. Son absence entraine la nullité du contrôle et, par voie de conséquence, de l’éventuel redressement.

Le VLU des cotisations et contributions sociales, qu’il soit facultatif (CSS, art. R. 243-8 N° Lexbase : L5544LE3) ou obligatoire (CSS, art. R. 243-6-3 N° Lexbase : L5545LE4), a pour objectif de centraliser le recouvrement et le contrôle de ces sommes auprès d’une seule URSSAF dite de « liaison ». En principe, le dispositif prend la forme d’un protocole conclu entre, d’une part, l’ACOSS (aujourd’hui, URSSAF Caisse nationale) et, d’autre part, une entreprise souhaitant centraliser le versement des cotisations et contributions de l’ensemble de ses établissements auprès d’une même URSSAF (arrêté du 15 juillet 1975 [12], art. 6). Dans le cadre d’un groupe de sociétés, l’une d’elle peut être mandatée pour signer le protocole pour le compte des autres membres, visés en annexe.

En application de ces textes, la jurisprudence a confirmé que l’Union de liaison à la compétence pour « toutes les opérations de calcul, d'encaissement, de contrôle et de contentieux liées au recouvrement des cotisations dues par l'entreprise pour ses établissements énumérés dans le protocole d'accord » conclu avec l’ACOSS [13]. En outre, elle indique que l’employeur reste soumis à son obligation de recevoir les agents de contrôle dans tous ses établissements [14].

À l’occasion de la visite d’un inspecteur URSSAF, la question s’est posée de savoir si l’avis de passage destiné à l’ensemble des entreprises du groupe pouvait être adressé à la seule entité signataire du VLU.

En l’espèce, diverses sociétés ont conclu avec l’ACOSS un protocole d’accord de versement en lieu unique (VLU) auprès de l’URSSAF de Provence-Alpes-Côte d’Azur. L’organisme de recouvrement a adressé un avis de passage engageant un contrôle sur les années 2009 à 2011 à la seule société mandatée pour la signature du protocole.

La cour d’appel a annulé les redressements en indiquant que l’avis de passage n’a pas été adressé à l’ensemble des employeurs visés par le contrôle, et que les mentions des numéros SIREN, et de leurs adresses ne sont pas suffisantes pour prouver que chacune des sociétés a eu connaissance au préalable du contrôle. L’URSSAF s’est donc pourvue en cassation.

Dans ses arrêts du 9 septembre 2021, la Cour de cassation rejette les pourvois de l’URSSAF PACA au motif que l’avis de contrôle n’a pas été adressé aux « employeurs », cette qualité étant attachée à la personne chargée du paiement des cotisations et contributions sociales. Les articles R. 243-6-3 et R. 243-8 du Code de la Sécurité sociale prévoient que le VLU fixe l’URSSAF compétente pour recouvrer et contrôler l’application des cotisations et contributions sociales. Il est donc sans effet sur la détermination de la personne chargée de leurs versements.

L’article R. 243-6, I du Code de la Sécurité sociale dispose que les employeurs ont l’obligation de déclarer et verser les cotisations sociales pour chacun de leurs établissements. Comme le rappelle la jurisprudence, l’employeur est responsable tant du point de vue de ses propres contributions, que de celles de ses salariés [15].

Or, le mandat confié à une entreprise d’un groupe pour signer un VLU n’emporte pas le transfert automatique de la qualité de cotisant à cette seule entreprise.

C’est sur ce fondement que la Cour de cassation, dans ses arrêts du 9 septembre 2021 [16], exclut l’hypothèse d’un « mandat implicite » de réception de l’avis de passage. Elle réaffirme que seul l’employeur doit être rendu destinataire de l’avis de passage préalable au contrôle URSSAF. La circonstance qu’un VLU centralise le versement des cotisations auprès d’une union de liaison, et que l’une des entreprises soit mandatée par les autres membres du groupe pour sa signature, ne permet pas à l’URSSAF de se dispenser d’adresser l’avis de passage à l’ensemble des employeurs concernés.

À n’en pas douter, cette solution contribue à préserver les droits des cotisants en cas de contrôle, et s’inscrit dans la continuité de l’attendu de principe rappelé dans plusieurs arrêts des 23 janvier [17] et 26 novembre 2020 [18], selon lequel l’avis de passage doit être adressé à l’employeur. Elle fait d’ailleurs suite à plusieurs décisions rendues dans le même sens le 8 avril 2021 [19] pour des faits similaires.

L’envoi de l’avis de passage suppose donc par hypothèse de déterminer la qualité d’employeur, étant rappelé qu’une jurisprudence du 4 avril 2018 a pu préciser que la détermination de cette qualité [20] :

• relève de l’appréciation souveraine des juges du fond, en fonction des éléments de fait et de preuve apportés ;
• repose sur un faisceau d’indices intégrant par exemple l’identification d’un numéro SIREN différent pour les établissements ou encore par la détermination de la personnalité juridique.

Transposabilité et opportunités en pratique. Les arrêts du 9 septembre 2021 ont été rendus sous l’empire de l’article R. 243-59, alinéa 1er du Code de la Sécurité sociale dans sa rédaction antérieure au décret du 8 juillet 2016 [21]. Ils restent toutefois transposables à la lettre actuelle du texte. En effet, si la référence expresse à l’employeur a disparu de l’article R. 243-59, ce dernier précise aujourd’hui que l’avis est envoyé à la personne contrôlée qui, au sens de l’article L. 243-7 du Code de la Sécurité sociale (N° Lexbase : L9970ACA) auquel il est renvoyé, vise notamment les employeurs. Le texte est d’ailleurs plus précis désormais en ce qu’il impose, au cas particulier d’une personne morale, d’adresser l’avis à son représentant légal et à l'adresse du siège social ou de l’établissement principal.

La solution posée par la Cour de cassation semble toutefois ouvrir la porte à une certaine flexibilité dans l’appréciation des dispositions sur l’envoi de l’avis de passage. Elle relève notamment dans sa décision que, selon la cour d’appel, « à aucun moment dans le protocole, il n’est indiqué que les sociétés concernées ont donné mandat à la société [signataire du protocole] pour recevoir l’avis de contrôle en leur lieu et place ».

Est-ce à dire que la solution retenue aurait été différente si le protocole avait donné un tel mandat ? La question n’est pas expressément tranchée par la Haute juridiction, mais force est de constater qu’il s’agit d’un élément pris en compte dans la décision des juges.

Une seule certitude, le droit procédural en matière URSSAF n’a pas fini d’alimenter la jurisprudence de la Cour de cassation. Au gré de ses ajustements, illustrés pas les arrêts du 9 septembre 2021 au cas particulier de l’avis de passage et de la procédure d’appel, la Haute juridiction continue sa recherche d’un cadre juridique cohérent, en tenant compte notamment de la nécessaire protection des droits des cotisants, et du principe essentiel d’accès au juge.

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