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par Olivier Dubos, Professeur de droit public, Chaire Jean Monnet, CRDEI, Université Montesquieu-Bordeaux IV
le 29 Février 2012
En l'espèce, la société X souhaitait obtenir des informations sur les conditions dans lesquelles l'Agence fédérale pour l'environnement, autorité responsable de l'échange des quotas d'émission de gaz à effet de serre, a adopté des décisions d'allocation de ces quotas pour les années 2005 à 2007. Elle a donc demandé au ministère fédéral de l'Environnement, de la Protection de la nature et de la Sûreté nucléaire, de lui transmettre des informations relatives à la procédure législative dans le cadre de laquelle a été adoptée la loi allemande sur l'allocation des quotas d'émission de gaz à effet de serre pour la période 2005 à 2007. Il s'agissait donc, d'abord, de savoir si la faculté laissée aux Etats par l'article 2, paragraphe 2, de la Directive (CE) 2003/4 du 28 janvier 2003, de ne pas considérer comme autorités publiques les "organes ou institutions agissant dans l'exercice de pouvoirs [...] législatifs" peut s'appliquer aux ministères dans le cadre de leur participation à la procédure législative (A). La juridiction allemande invitait, ensuite, la Cour de justice à déterminer si cette dérogation jouait après l'achèvement de la procédure législative (B). En dernier lieu, elle sollicitait une interprétation de l'article 4, paragraphe 2, a) de la Directive, qui prévoit que "les Etats membres peuvent prévoir qu'une demande d'informations environnementales peut être rejetée lorsque la divulgation des informations porterait atteinte [...] à la confidentialité des délibérations des autorités publiques, lorsque cette confidentialité est prévue en droit" (C).
A - Afin de savoir si un ministère, dans le cadre de sa participation à la procédure législative, relève, ou non, de l'exception visée à l'article 2, paragraphe 2, de la Directive (CE) 2003/4, la Cour de justice rappelle, d'abord, que les notions utilisées par cette disposition doivent être interprétées de manière autonome afin d'assurer l'application uniforme du droit de l'Union. Elle ajoute que cet article, parce qu'il énonce une exception aux règles posées dans la Directive, doit être interprété strictement afin de ne pas "étendre ses effets au-delà de ce qui est nécessaire pour assurer la protection des intérêts qu'il vise à garantir", et précise que "la portée des dérogations qu'il prévoit doit être déterminée en tenant compte des finalités de ladite Directive" (point n° 38).
Pour la Cour de justice, l'objectif de la Convention d'Aarhus, comme de la Directive (CE) 2003/4, est de garantir le droit d'accès aux informations environnementales détenues par les "autorités publiques". La lettre de l'article 2, paragraphe 2, de la Directive, qui ne fait que reprendre les formules employées par l'article 2, paragraphe 2, de la Convention, implique que cette notion désigne uniquement les autorités administratives. La Cour retient donc une définition fonctionnelle des "organes ou institutions agissant dans l'exercice de pouvoirs [...] législatifs". En raison de la grande disparité des procédures législatives nationales, cette définition fonctionnelle est seule garante de l'uniformité d'application de la Directive. L'autonomie constitutionnelle des Etats est ici la meilleure garante de l'unité du droit de l'Union.
Cette solution est tout à fait cohérente au regard du droit français. En effet, les actes des autorités exerçant le pouvoir exécutif dans le cadre de la procédure législative ne sont pas considérés comme des actes administratifs, mais comme des actes de Gouvernement. Il en va, ainsi, de la décision de soumettre, ou non, un projet de loi au Parlement (CE, 29 novembre 1968, n° 68938, publié au recueil Lebon N° Lexbase : A0111B9Y, Rec., p. 607), ou bien encore de la promulgation d'une loi (CE, 3 novembre 1933, Desreumeaux, Rec., p. 993).
B - Déterminer si cette exception au profit des organes exerçant le pouvoir législatif jouait même après la fin de la procédure législative n'était pas aisé pour la Cour de justice, car cette question n'était abordée ni par la Convention d'Aarhus, ni par la Directive (CE) 2003/4. La Cour de Luxembourg rappelle, tout d'abord, que cette exclusion "se justifie par la nécessité de permettre aux Etats membres d'assurer le bon déroulement de la procédure législative telle que prévue par les règles constitutionnelles nationales" (point n° 54). Dès lors, elle estime que, "si la mise à disposition d'informations environnementales dans le cours de la procédure législative, dans les conditions prévues à l'article 3 de la Directive (CE) 2003/4, peut être de nature à entraver le bon déroulement de cette procédure, il n'en va, en principe, plus ainsi une fois que ladite procédure est parvenue à son terme. Au demeurant, les documents afférents à celle-ci et, en particulier, les rapports parlementaires sont, généralement, accessibles au public" (point n° 55).
Ensuite, la Cour rappelle qu'en cas de difficultés, les Etats pourront toujours se prévaloir de l'article 4 de la Directive (CE) 2003/4 qui énumère un certain nombre de dérogations au droit d'accès à l'information environnementale. L'Etat dispose, ainsi, d'autres moyens de préserver le secret de l'information.
C - L'article 4, paragraphe 2, a) de la Directive (CE) 2003/4 prévoit que "les Etats membres peuvent prévoir qu'une demande d'informations environnementales peut être rejetée lorsque la divulgation des informations porterait atteinte [...] à la confidentialité des délibérations des autorités publiques, lorsque cette confidentialité est prévue en droit". Or, la loi allemande de transposition de cette Directive prévoyait qu'il était possible de refuser l'accès aux informations si cette communication portait atteinte à "la confidentialité des délibérations d'autorités soumises à l'obligation d'information". Cette formulation est donc fort vague au regard des dispositions de la Directive qui exige que cette confidentialité doit être prévue en droit. Le juge allemand souhaitait donc savoir si la seule disposition de la loi allemande de transposition pouvait fonder un refus de communication, ou s'il fallait qu'existe, par ailleurs, une disposition spécifique du droit allemand prévoyant explicitement la confidentialité des délibérations de l'autorité publique auxquelles les informations étaient réclamées.
C'est très logiquement la seconde interprétation qui est retenue par la Cour de justice : "le législateur de l'Union a, de toute évidence, voulu qu'existe dans le droit national une règle explicite et dont la portée est exactement déterminée et non pas seulement un contexte juridique général" (point n° 61). Dès lors, bien qu'il ne soit pas exigé que soient précisées toutes les conditions dans lesquelles une telle exception peut jouer, la Cour estime qu'au moins "il convient que les autorités publiques ne puissent déterminer unilatéralement les circonstances dans lesquelles la confidentialité visée à l'article 4, paragraphe 2, de la Directive (CE) 2003/4 est opposable, ce qui implique, notamment, que le droit national établisse clairement la portée de la notion de délibérations' des autorités publiques visée à cette disposition, qui renvoie aux étapes finales des processus décisionnels des autorités publiques" (point n° 63). Sans se montrer trop exigeante à l'égard des pouvoirs publics nationaux, la Cour oeuvre, ainsi, en faveur de la sécurité juridique.
Dans cette affaire, le Parlement wallon avait validé un permis d'urbanisme accordé par l'autorité administrative pour la construction, notamment, de l'aéroport de Charleroi. Cette validation législative, fondée sur des "motifs impérieux d'intérêt général", avait logiquement pour effet de soustraire le contrôle de la légalité du permis de construire au Conseil d'Etat belge. La seule juridiction compétente était, alors, la Cour constitutionnelle qui ne pouvait examiner ce décret de validation du Parlement wallon qu'au regard des règles constitutionnelles. Différentes questions étaient posées à la Cour de justice. Les principales consistaient à examiner si une telle validation législative relevait, ou non, du champ d'application de la Directive (A), et dans quelles conditions les décisions ou inactions qui relèvent du champ d'application de la Directive (CE) 85/337 du 27 juin 1985, concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement (N° Lexbase : L9615AUN), devaient faire l'objet d'un contrôle juridictionnel (B).
A - Il s'agissait donc, tout d'abord, de savoir si la décision du Parlement wallon relevait de l'article 1er, paragraphe 5, de la Directive (CE) 85/337, selon lequel "la présente Directive ne s'applique pas aux projets qui sont adoptés en détail par un acte législatif national spécifique, les objectifs poursuivis par la présente Directive, y compris l'objectif de la mise à disposition d'informations, étant atteints à travers la procédure législative". La Convention d'Aarhus ne s'applique pas, elle-même, aux "pouvoirs judiciaires ou législatifs" (article 2, paragraphe 2, in fine). Selon les dispositions de la Directive, pour qu'un projet décidé par un acte législatif soit exclu de son champ d'application, il y a donc deux conditions. La Cour estime que l'exclusion prévue par la Convention d'Aarhus a en substance "une teneur semblable à celle de la Directive" (point n° 42).
D'abord, le projet doit avoir été adopté "en détail" par un acte législatif. Or, dans cette affaire de validation législative, le diable était effectivement dans les détails. La Cour rappelle qu'il s'agit d'adopter le projet "de manière suffisamment précise et définitive, de sorte que l'acte législatif adoptant celui-ci doit comporter, à l'instar d'une autorisation, après leur prise en compte par le législateur, tous les éléments du projet pertinents au regard de l'évaluation des incidences sur l'environnement" (point n° 33). Il convenait donc que le décret législatif comprenne lui-même les éléments nécessaires à l'évaluation des incidences de ce projet sur l'environnement, ou qu'il nécessite l'adoption d'autres actes pour ouvrir au maître d'ouvrage le droit de réaliser le projet.
Ensuite, la procédure législative doit permettre d'atteindre les objectifs poursuivis par la Directive (CE) 85/337. Outre, l'information du public, le principal objectif recherché est celui de l'évaluation de l'impact environnemental du projet. Le maître d'ouvrage doit donc mettre à la disposition du législateur différentes informations : "une description du projet comportant des informations relatives à son site, à sa conception et à ses dimensions, une description des mesures envisagées pour éviter et réduire des effets négatifs importants et, si possible, y remédier, ainsi que les données nécessaires pour identifier et évaluer les effets principaux que le projet est susceptible d'avoir sur l'environnement" (point n° 37). La Cour de justice ne voit pas d'inconvénient à ce que soient transmises au pouvoir législatif les informations qui avaient initialement été fournies aux autorités administratives.
Bien qu'elle renvoie au juge national le soin de s'assurer que ces deux conditions sont bien remplies, la Cour de justice prévient qu'"un acte législatif qui ne ferait que ratifier' purement et simplement un acte administratif préexistant, en se bornant à faire état de motifs impérieux d'intérêt général sans l'ouverture préalable d'une procédure législative au fond qui permette de respecter lesdites conditions, ne peut être considéré comme un acte législatif spécifique au sens de cette disposition, et ne suffit donc pas pour exclure un projet du champ d'application de la Directive 85/337".
B - Dans l'hypothèse où le décret législatif du Parlement wallon pourrait ne pas être exclu du champ d'application de la Directive (CE) 85/337 et de la Convention d'Aarhus, il restait, alors, à déterminer comment s'assurer, en droit national, de l'effectivité des règles de la Directive. Ces textes prévoient, en effet, que les décisions ou inactions qui relèvent de leur champ d'application doivent pouvoir faire l'objet d'un contrôle juridictionnel qui porte aussi bien sur la procédure suivie que le fond. La Cour de justice considère que cette exigence doit être mise en oeuvre dans le cadre du principe de l'autonomie procédurale des Etats membres. Elle rappelle donc que, sous réserve des principes d'équivalence et d'effectivité, il appartient à l'ordre juridique national de déterminer les juridictions compétentes et les modalités procédurales applicables aux voies de droit ouvertes mises en place.
Dès lors, pour la Cour de justice, l'effet utile de la Directive comme de la convention implique que, si un acte législatif a adopté un projet, il doit exister une procédure juridictionnelle nationale susceptible d'examiner s'il entre, ou non, dans le champ d'application de ces textes. Cette procédure juridictionnelle nationale doit avoir pour objet de vérifier que l'acte législatif remplit bien les conditions posées à l'article 1er, paragraphe 5, de la Directive (CE) 85/337. La Cour de justice en conclut donc de manière assez ambiguë que, dans l'hypothèse où aucun recours ne serait ouvert à l'encontre d'un tel acte, il appartiendrait à toute juridiction nationale saisie dans le cadre de sa compétence d'examiner si l'acte remplit, ou non, ces conditions et donc, le cas échéant, de le laisser inappliqué.
L'intérêt pratique en contentieux administratif français de cette solution de la Cour est assez limité. Car, si le projet a été adopté par une loi de validation, celle-ci vaut autorisation. Elle ne sera dès lors, pas mise en oeuvre par des actes administratifs subséquents et il n'y aura donc guère de moyen de lier le contentieux et, par conséquent, de saisir la juridiction administrative "dans le cadre de sa compétence". Pour que cette solution de la Cour de justice soit effective, il faut impérativement qu'existent des actes administratifs consécutifs afin que la juridiction administrative contrôle la conventionalité de la loi de validation au regard de la Directive (CE) 85/337 et de la Convention d'Aarhus. On peut, également, estimer que cet arrêt de la Cour de justice implique que le Conseil constitutionnel, saisi sur le fondement de l'article 61 de la Constitution (N° Lexbase : L0890AHG) d'une loi de validation d'un tel projet, contrôle cette loi non pas seulement au regard de la Constitution, mais aussi au regard de la Directive et de la Convention précitées. Il s'agirait ici d'une intéressante exception à la jurisprudence "IVG" aux termes de laquelle le Conseil constitutionnel ne contrôle pas la conventionalité des lois (Cons. const., décision n° 74-54 DC du 15 janvier 1975 N° Lexbase : A7913AC3).
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