[Textes] Les dispositions relatives au droit de l’urbanisme relative à la loi «ELAN» : morceaux choisis (seconde partie)

Suite de l’inventaire de la loi «ELAN» (voir la première partie N° Lexbase : N6749BXA) : avec ce que cela comporte d’un peu artificiel, on regroupera ces nouveautés autour de deux thèmes, à savoir les documents d’urbanisme (I) et les procédures (II).

I - Les dispositions relatives aux documents d’urbanisme

 

La situation des POS a fait l’objet de dispositions spécifiques pour solder cette question. La loi a également modifié les rapports entre les documents d’urbanisme.

 

A - L’annulation des POS

 

Le plan d’occupation des sols, institué en 1967, constitue un document de planification locale de l’espace, pour tout ou partie du territoire d’une commune ou d’un ensemble de communes et un outil juridique réglementant l’usage des sols. Selon le dispositif voulu par la loi «SRU» (loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000, relative à la solidarité et au renouvellement urbains N° Lexbase : L9087ARY), le POS était appelé à disparaître progressivement pour être remplacé par le plan local d’urbanisme (PLU). La loi «ALUR» (loi n° 2014-366 du 24 mars 2014, pour l'accès au logement et un urbanisme rénové N° Lexbase : L8342IZY) a organisé la caducité des POS qui n’auront pas été mis en forme de PLU. Lorsque le POS n’a pas été transformé en PLU, la caducité du document est intervenue au 31 décembre 2015, au 27 mars 2017 lorsqu’il a été transformé en PLU communal et au 1er janvier 2020 en cas d’élaboration d’un PLU intercommunal.

 

Au 25 septembre 2017, on dénombrait 51 communes couvertes par un POS à la suite de l’annulation d’un PLU. Le législateur a voulu parer au risque juridique que ces POS remis en vigueur conduisent à autoriser certaines occupations du sol prohibées par la réglementation actuelle ou contraires aux objectifs des politiques publiques.

 

Dans sa rédaction issue de la loi du 13 octobre 2014, l’article L. 174-6 du Code de l’urbanisme (N° Lexbase : L2708KI7) prévoyait de remettre en vigueur des plans d’occupation des sols, sans limite dans le temps, en cas d’annulation ou de déclaration d’illégalité d’un PLU. La loi ELAN fixe désormais une limite de temps dans cette hypothèse. Le nouvel article L. 174-6 dispose :

 

«Le plan d'occupation des sols immédiatement antérieur redevient applicable pour une durée de vingt-quatre mois à compter de la date de cette annulation ou de cette déclaration d'illégalité. Il ne peut durant cette période faire l'objet d'aucune procédure d'évolution. A défaut de plan local d'urbanisme ou de carte communale exécutoire à l'issue de cette période, le règlement national d'urbanisme s'applique sur le territoire communal».

 

Le projet de loi prévoyait initialement une remise en vigueur pendant une période d’un an de façon à contraindre les collectivités à réviser leur document d’urbanisme. Le Gouvernement a toutefois été sensible aux arguments de l’Assemblée nationale, certains députés ayant souligné le caractère irréaliste de ce délai. Celui-ci a donc été porté à 18 mois puis à 24 mois à l’initiative du Sénat, durée qui a été avalisée par la commission mixte paritaire.

 

B - La hiérarchie entre documents d’urbanisme

 

La loi habilite le gouvernement à prendre, par voie d’ordonnances, les mesures nécessaires afin de simplifier la hiérarchie des normes applicables aux documents d’urbanisme, d’instaurer un lien d’opposabilité unique et d’unifier les délais de mise en compatibilité. Cette unification, complétée par la réduction du nombre de documents opposables, vise à mettre fin à l’instabilité chronique des documents d’urbanisme et à améliorer la qualité de leur contenu. Cette opération s’articule autour du rôle des SCOT qui sont au centre de la pyramide des documents d’urbanisme.

 

Ce document de planification stratégique crée par la loi «SRU» confie aux collectivités locales la cohérence des politiques d’aménagement du territoire sur de larges bassins de vie. La loi «ALUR» a confirmé le caractère intégrateur du SCOT puisqu’il suffit qu’un document local d’urbanisme soit compatible avec le SCOT pour qu’il soit réputé compatible avec les autres normes supérieures auxquels celui-ci doit se référer. C’est ainsi, par exemple, qu’un PLU déclaré compatible avec un SCOT est également compatible avec la loi «littoral» (loi n° 86-2 du 3 janvier 1986, relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral  N° Lexbase : L7941AG9) ou avec la charte d’un parc naturel régional dès lors que le SCOT doit être lui-même en rapport de compatibilité avec ces normes. La notion de compatibilité implique que les dispositions d’un document compatible ne doivent pas faire obstacle à l’application d’un texte de rang supérieur.

 

Toutefois, le schéma actuel repose également, partiellement, sur un autre lien qui est celui de «prise en compte» et qui s’applique, par exemple entre le SCOT intégrateur et la charte de pays ou le schéma régional des carrières. La notion de «prise en compte» implique qu’une disposition d’un document qui serait contraire à un document supérieur doit être motivée.

 

L’article 46 de la loi «ELAN» prévoit donc la mise en œuvre d’un processus d’unification et de rationalisation. Le Gouvernement est autorisé à prendre par voie d'ordonnance, dans un délai de dix-huit mois à compter de la promulgation de la loi, toute mesure propre à limiter et simplifier à compter du 1er avril 2021 les obligations de compatibilité et de prise en compte pour les documents d'urbanisme, notamment :

 

«1° En réduisant le nombre des documents opposables aux schémas de cohérence territoriale, aux plans locaux d'urbanisme et aux documents d'urbanisme en tenant lieu, ainsi qu'aux cartes communales. Les chartes des parcs naturels régionaux prévus à l'article L. 333-1 du Code de l'environnement ne sont pas comprises dans cette réduction ; 2° En prévoyant les conditions et modalités de cette opposabilité, notamment en supprimant le lien de prise en compte au profit de la seule compatibilité ; […] 5° En prévoyant que seuls le projet d'aménagement et de développement durable du plan local d'urbanisme ainsi que les orientations d'aménagement et de programmation du plan local d'urbanisme qui concernent l'ensemble du territoire couvert par ledit plan doivent être compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale».

 

De même, le Gouvernement est autorisé à prendre par voie d'ordonnance, dans le même délai de 18 mois, toute mesure de nature législative propre à adapter à compter du 1er avril 2021 l'objet, le périmètre et le contenu du schéma de cohérence territoriale, afin de tirer les conséquences de la création du schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires prévu à l'article L. 4251-1 du Code général des collectivités territoriales (N° Lexbase : L6234K9R) et du transfert de la compétence en matière de plan local d'urbanisme aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.

 

Le projet de loi de ratification de ces ordonnances devra être déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de chacune des ordonnances.

 

Au-delà du caractère souhaitable de certaines rationalisations, on ne peut que relayer l’inquiétude de certains élus vis-à-vis de cette habilitation. L’esprit de la loi étant clairement axée sur une volonté de construire à tous crins, on peut craindre que ces ordonnances n’aient pour effet de ne poursuivre qu’un objectif de rentabilité financière.

 

II - Les dispositions relatives aux procédures

 

La loi «ELAN» apporte des modifications dans le déroulement des procédures d’instruction ainsi que dans le contentieux de l’urbanisme.

 

A - La simplification des procédures d’instruction

 

Cette simplification vise, notamment, l’intervention de l’architecte des bâtiments de France et les dossiers de demande de permis de construire. Les modalités d’intervention de l’Architecte des bâtiments de France (ABF) sont modifiées. Les ABF émettent un avis de nature différente selon le type d’espace protégé et selon le type d’autorisation d’urbanisme : dans le cas d’un avis simple, l’autorité qui délivre l’autorisation peut passer outre l’avis de l’ABF ; dans le cas d’un avis conforme, l’autorité qui délivre l’autorisation doit obligatoirement suivre l’avis de l’ABF ; dans le cas d’un avis consultatif, hors secteur protégé, l’autorité qui délivre l’autorisation peut demander un avis à l’ABF au titre de son expertise.

 

La loi n° 2016-925 du 7 juillet 2016, relative à la liberté de création, de l’architecture et du patrimoine (N° Lexbase : L2315K9M), dite loi «LCAP» a uniformisé le régime juridique des avis rendus par l’ABF dans les sites patrimoniaux remarquables et les périmètres de protection des monuments historiques. Sont soumis à autorisation préalable les travaux susceptibles de modifier l’aspect extérieur d’un immeuble, bâti ou non bâti, protégé au titre des abords d’un monument historique ainsi que les travaux susceptibles de modifier l’état des parties extérieures des immeubles bâtis, l’état des immeubles non bâtis et les éléments d’architecture et de décoration, dans les sites patrimoniaux remarquables. Le silence de l’ABF pendant deux mois vaut accord. En cas de désaccord avec ce dernier, l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation transmet le dossier accompagné de son projet de décision au préfet de région, qui statue après avis de la commission régionale du patrimoine et de l’architecture. Au-delà de deux mois, le silence du préfet vaut rejet du projet de décision, et donc, confirmation de l’avis de l’ABF.

 

L’article L. 632-2 du Code du patrimoine (N° Lexbase : L6410LCE) est partiellement réécrit. L’ABF intervient toujours dans le cadre des travaux réalisés dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable, ainsi que lorsque des travaux sont réalisés sur un immeuble dont les éléments sont protégés par un plan de sauvegarde et de mise en valeur. L'autorisation demeure subordonnée à l'accord de l'ABF, le cas échéant assorti de prescriptions motivées. Ce dernier doit s'assurer du respect de l'intérêt public attaché au patrimoine, à l'architecture, au paysage naturel ou urbain, à la qualité des constructions et à leur insertion harmonieuse dans le milieu environnant. Il s'assure, le cas échéant, du respect des règles du plan de sauvegarde et de mise en valeur ou du plan de valorisation de l'architecture et du patrimoine. Tout avis défavorable de l'Architecte des Bâtiments de France rendu dans le cadre de la procédure prévue au présent alinéa comporte une mention informative sur les possibilités de recours à son encontre et sur les modalités de ce recours.

 

L’articulation avec les actes et les autres autorités se présente ainsi :

 

«Le permis de construire, le permis de démolir, le permis d'aménager, l'absence d'opposition à déclaration préalable, l'autorisation environnementale prévue à l'article L. 181-1 du Code de l'environnement (N° Lexbase : L6289LCW) ou l'autorisation prévue au titre des sites classés en application de l'article L. 341-10 du même code (N° Lexbase : L7990K9S) tient lieu de l'autorisation prévue à l'article L. 632-1 du présent code si l'architecte des Bâtiments de France a donné son accord, dans les conditions prévues au premier alinéa du présent I.

 

En cas de silence de l'architecte des Bâtiments de France, cet accord est réputé donné.

 

L'autorité compétente pour délivrer l'autorisation peut proposer un projet de décision à l'Architecte des Bâtiments de France. Celui-ci émet un avis consultatif sur le projet de décision et peut proposer des modifications, le cas échéant après étude conjointe du dossier.

 

L'autorisation délivrée énonce, le cas échéant, les prescriptions motivées auxquelles le demandeur doit se conformer.

 

II. – En cas de désaccord avec l'Architecte des Bâtiments de France, l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation transmet le dossier accompagné de son projet de décision à l'autorité administrative, qui statue après avis de la commission régionale du patrimoine et de l'architecture. En cas de silence, l'autorité administrative est réputée avoir approuvé ce projet de décision. La décision explicite de l'autorité administrative est mise à la disposition du public. En cas de décision tacite, l'autorisation délivrée par l'autorité compétente en fait mention».

 

En revanche, la loi «ELAN» a remplacé l’avis conforme de l’ABF par un avis simple dans quatre hypothèses : l’implantation des antennes relais de radiotéléphonie mobile ou de diffusion du très haut débit par voie hertzienne et leurs systèmes d'accroche ainsi que leurs locaux et installations techniques ; les opérations relatives aux bidonvilles ; les mesures prescrites pour les immeubles à usage d'habitation déclarés insalubres à titre irrémédiable ;  les mesures prescrites pour des immeubles à usage d'habitation menaçant ruine ayant fait l'objet d'un arrêté de péril et assorti d'une ordonnance de démolition ou d'interdiction définitive d'habiter.

 

Toujours dans le cadre de cette simplification, l’article L. 423-1 du Code de l’urbanisme (N° Lexbase : L2580K9G) relatif aux demandes de permis de construire est complété ainsi :

 

«Le dossier joint à ces demandes et déclarations ne peut comprendre que les pièces nécessaires à la vérification du respect du droit de l'Union européenne, des règles relatives à l'utilisation des sols et à l'implantation, à la destination, à la nature, à l'architecture, aux dimensions et à l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords ainsi que des dispositions relatives à la salubrité ou à la sécurité publique ou relevant d'une autre législation […]».

 

L’article R. 431-4 du Code de l’urbanisme (N° Lexbase : L4931I87) prévoit, d’ores et déjà, qu’aucune autre information ou pièce que celles énumérées aux articles R. 431-5 (N° Lexbase : L7207LCW) et suivants ne peut être exigée par l’autorité compétente lors de l’examen d’une demande de permis de construire. Or, cette disposition n’est pas toujours respectée en pratique, les demandes de pièces complémentaires non prévues par le Code de l’urbanisme s’accompagnant parfois d’exigences spécifiques supplémentaires à celles des documents d’urbanisme. Le texte étend donc les termes de l’article R. 431-4 aux demandes de permis d’aménager et de démolir et aux déclarations préalables et lui donne une valeur légale. 

 

B - Les dispositions relatives au contentieux de l’urbanisme

 

La loi «ELAN» a modifié plusieurs des dispositions du livre VI du Code de l’urbanisme et quelques autres qui leur sont liées, étant précisé que ces dispositions ne rentreront en vigueur qu’à compter du 1er janvier prochain.

 

Inventaire des lieux 

 

- L’article L. 421-9 prévoit que, lorsqu'une construction est achevée depuis plus de dix ans, le refus de permis de construire ou la décision d'opposition à déclaration préalable ne peut être fondé sur l'irrégularité de la construction initiale au regard du droit de l'urbanisme. Cette règle ne s’applique cependant pas lorsque la construction a été réalisée sans permis de construire. La nouvelle rédaction précise les contours de cette situation : la règle ne s’applique pas lorsqu’aucun permis de construire n’a été obtenu alors qu’il était nécessaire.

 

- La future rédaction de l’article L. 442-14 précise : «L'annulation, totale ou partielle, ou la déclaration d'illégalité d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme, d'un document d'urbanisme en tenant lieu ou d'une carte communale pour un motif étranger aux règles d'urbanisme applicables au lotissement ne fait pas obstacle, pour l'application du présent article, au maintien de l'application des règles au vu desquelles le permis d'aménager a été accordé ou la décision de non-opposition a été prise». La répercussion de l’illégalité du document d’urbanisme sur les permis d’aménager est ainsi limitée.

 

Dans le même objectif de sécurisation, le nouvel article L. 600-12-1 prévoit que l'annulation ou la déclaration d'illégalité d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme, d'un document d'urbanisme en tenant lieu ou d'une carte communale sont par, elles-mêmes, sans incidence sur les décisions relatives à l'utilisation du sol ou à l'occupation des sols régies par le présent code délivrées antérieurement à leur prononcé. Cette absence de conséquences est soumise à la condition que ces annulations ou déclarations d'illégalité reposent sur un motif étranger aux règles d'urbanisme applicables au projet.  Cette restriction des effets d’une annulation ne sera pas applicable aux décisions de refus de permis ou d'opposition à déclaration préalable, pour lesquelles l'annulation ou l'illégalité du document d'urbanisme leur ayant servi de fondement entraînera l'annulation de ladite décision.

 

- La future rédaction de l’article L. 480-13 reconnaît au préfet un droit spécifique pour demander la démolition d’une construction sur l’ensemble du territoire, même en dehors des zones protégées, dès lors que le permis a été annulé sur déféré préfectoral.

 

- La modification de l’article L. 600-1-1 (N° Lexbase : L1047HPH) entend lutter contre les associations opportunistes qui ne sont créées que dans le but de faire obstacle à un projet : une association ne sera recevable à agir contre une décision relative à l'occupation ou l'utilisation des sols que si le dépôt des statuts de l'association en préfecture est intervenu, désormais, au moins un an à l'affichage en mairie.

 

- Le champ d’application de l’article L. 600-1-2 (N° Lexbase : L4348IXC), qui restreint de manière significative l’intérêt pour agir contre un permis de construire, de démolir ou d’aménager est désormais étendu à l’ensemble des autorisations de construire prévue par le Code de l’urbanisme. Le terme de «travaux» est remplacé par l’expression «projet autorisé» afin de clarifier le texte qui ne visait pas les travaux en tant que processus de construction mais bel et bien la réalisation finale.

 

- Selon le nouvel article L. 600-3, un recours dirigé contre une décision de non-opposition à déclaration préalable ou contre un permis de construire, d'aménager ou de démolir ne peut être assorti d'une requête en référé suspension que jusqu'à l'expiration du délai fixé pour la cristallisation des moyens soulevés devant le juge saisi en premier ressort. La condition d'urgence prévue à l'article L. 521-1 du Code de justice administrative (N° Lexbase : L3057ALS) est également présumée satisfaite, confirmant ainsi la jurisprudence (CE, 27 juillet 2001, n° 231991, mentionné aux tables du recueil Lebon N° Lexbase : A1251AWA, p. 1115). Cette nouvelle restriction vise à interdire les suspensions tardives.

 

- La nouvelle rédaction de l’article L 600-5, qui permet la régularisation partielle d’un permis, et de L. 600-5-1, qui permet au juge d’inviter à la régularisation d’un permis illégal par un permis modificatif, étend ces possibilités aux décisions de non-opposition à déclaration préalable. Elle contraint, en outre, le juge à motiver le refus de faire droit à une demande d'annulation partielle dans le cas de l’article L. 600-5 et le refus de faire droit à une demande de sursis à statuer dans le cas de l’article L. 600-5-1.

 

- Afin d’éviter les recours en cascade, qui prolongent l’incertitude pour le bénéficiaire de l’autorisation, un nouvel article L. 600-5-2 prévoit que lorsqu’un permis modificatif ou de régularisation a été délivré au cours de l’instance contre le permis initial et est communiqué aux parties, il ne peut être contesté que dans le cadre de cette instance. En l’absence de précisions, on ne peut que supposer que le recours est enfermé dans le délai de droit commun et que celui-ci ne peut être réduit par le déroulement de l’instruction. Il appartiendra donc au juge de vérifier le respect de ce délai en adaptant la chronologie de l’instruction.

 

- Le champ d’application de la demande visant à condamner l’auteur d’un recours abusif prévue par l’article L. 600-7 est étendu. La prise en compte de la défense des intérêts légitimes disparaît au profit d’une rédaction qui vise à sanctionner la mise en œuvre d’un recours dans des conditions qui «traduisent un comportement abusif de la part» de la part du requérant. Cette nouvelle rédaction traduit un certain éloignement du langage juridique et ne manquera certainement pas de susciter des demandes en ce sens, d’autant que l’exigence du caractère excessif du préjudice disparaît. Tout préjudice peut désormais être indemnisé dans le cadre de cette demande.

 

- Le champ d’application de la transaction est modifié. Les transactions pourront être conclues en l’absence de recours contentieux effectif et le requérant potentiel pourra donc s’engager à ne pas former de recours. Elles devront également être enregistrées dans le délai d’un mois prévu à l’article 635 du CGI (N° Lexbase : L0907I7Q). En outre, les transactions conclues avec des associations ne pourront avoir pour contrepartie le versement d’une somme d’argent, sauf lorsqu’elles agissent pour la défense de leurs intérêts matériels propres.

 

Pour conclure cet inventaire, on relèvera que la nouvelle rédaction de l’article L. 600-13 prévoit désormais de manière explicite que les règles spécifiques du contentieux de l’urbanisme sont applicables aux permis valant autorisation au titre d’une autre législation, sauf lorsque celles-ci l’excluent ouvertement.

 

La loi «ELAN» présente une cohérence de fond qui vise très clairement à donner la priorité à la construction. Or, le territoire national n’est pas indéfiniment extensible et les atteintes aux zones sensibles et aux paysages peuvent facilement être irrémédiables. Cette obsession de la rentabilité ne fait que traduire l’idée que la terre est un bien comme un autre qui doit être géré avant tout sur la base de considérations purement économiques. Les effets, qui se constateront de manière progressive dans le temps, joints à la restriction de l’accès au juge, qu’on a précédemment souligné, risquent fort d’alimenter le mécontentement de ceux qui seront les victimes de ces évolutions.

 

 

 

 

 

 

 

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