[Textes] Les apports de la nouvelle loi de simplification du droit concernant les collectivités territoriales

La loi n° 2009-526 du 12 mai 2009, de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures (N° Lexbase : L1612IEG), a été publiée au Journal officiel du 13 mai 2009. Elle comprend 140 articles, regroupés autour de 5 axes : des mesures de simplification en faveur des citoyens et usagers des administrations ; des mesures de simplification en faveur des entreprises et des professionnels ; des mesures de simplification des règles applicables aux collectivités territoriales et aux services publics ; des dispositions de clarification du droit en matière pénale, et des mesures de ratification d'ordonnances. Le Parlement a donc, à nouveau, jugé utile de se saisir du problème récurrent de la clarté de la loi, devenu le "marronnier" par excellence du débat juridique français. En effet, au cours des vingt dernières années, une volonté de contrer la complexification et la densification croissantes de notre législation est venue, non seulement des plus hautes instances (Conseil d'Etat, Conseil constitutionnel), mais aussi des parlementaires eux-mêmes confrontés au dépôt de projets de loi toujours plus nombreux. Ont, ainsi, participé de cet objectif, les lois n° 2003-591 du 2 juillet 2003, habilitant le Gouvernement à simplifier le droit (N° Lexbase : L6771BHA), n° 2004-1343 du 9 décembre 2004, de simplification du droit (N° Lexbase : L4734GUU), et n° 2007-1787 du 20 décembre 2007, relative à la simplification du droit (N° Lexbase : L5483H3H) (1). Deux dispositifs prévus par la loi n° 2008-724 du 23 juillet 2008, de modernisation des institutions de la Vème République (N° Lexbase : L7298IAK) visent à compléter cette démarche. Il s'agit, en premier lieu, des études d'impact jointes aux projets de loi, destinées, notamment, à évaluer et à mesurer les conséquences économiques, financières, sociales et environnementales du dispositif proposé. En second lieu, les délais minimaux fixés entre le dépôt ou la transmission d'un texte et son examen en séance publique, sauf recours à la procédure accélérée, sont de nature à contribuer à la qualité de la loi qui dépend du temps accordé au Parlement pour l'examiner, mais aussi du double regard des deux assemblées (2).

La présente loi comprend donc un volet important consacré aux collectivités territoriales, concernant, à la fois les moyens octroyés à ces collectivités (I), et les règles de fonctionnement des institutions locales (II). Elle entame enfin partiellement la refonte d'autres domaines, tels le droit électoral et le droit de l'urbanisme (III). L'on peut signaler que le texte contient, par ailleurs, des mesures d'allègements des procédures en faveur des citoyens et usagers, ainsi que celles relatives au droit commercial, et aux pouvoirs du bâtonnier, en matière de profession du droit (3).

I - Une simplification des règles juridiques concernant les moyens financiers et matériels des collectivités territoriales

Dorénavant, tout groupement ou toute association, oeuvre ou entreprise ayant reçu une subvention ne peut en octroyer une partie ou la totalité à d'autres associations, oeuvres ou entreprises, sauf lorsque cela est expressément prévu dans la convention conclue entre la collectivité territoriale et l'organisme subventionné (CGCT, art. L. 1611-4, al. 2 N° Lexbase : L2020IEK). En outre, les modalités de mise à disposition gratuite du domaine public aux associations à but non lucratif sont simplifiées, l'assemblée n'ayant plus à intervenir sur les conditions de la mise à disposition. Les règles de financement des abattoirs publics seront modernisées à partir du 1er janvier 2010 par l'instauration d'une redevance unique (CGCT, art. L. 2333-1 N° Lexbase : L8181AAA).

Les dispositions relatives aux comptables des collectivités territoriales ont, également, subi quelques modifications. Auparavant, la loi indiquait simplement que le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif était adressé aux redevables sous pli simple. Désormais, en application de l'article 4 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000, relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations (N° Lexbase : L0380AIW), le titre de recettes individuel, ou l'extrait du titre de recettes collectif, doit mentionner les nom, prénoms et qualité de la personne qui l'a émis, ainsi que les voies et délais de recours. Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation (CGCT, art. L. 1617-5 N° Lexbase : L2336IEA). L'on peut, également, signaler que l'ordonnance n° 2005-1027 du 26 août 2005, relative à la simplification et à l'amélioration des règles budgétaires et comptables applicables aux collectivités territoriales, à leurs groupements et aux établissements publics locaux qui leur sont rattachés (N° Lexbase : L8322HBT), est finalement ratifiée par la loi du 12 mai 2009.

L'effort de simplification du droit collectivités territoriales a, également, porté sur les moyens humains de ces collectivités. La présente loi s'attache principalement à réformer les dispositions applicables à la police municipale (4). Inséré par la loi n° 2002-276 du 27 février 2002, relative à la démocratie de proximité (N° Lexbase : L0641A37), le cinquième alinéa de l'article L. 2212-5 du Code général des collectivités territoriales (N° Lexbase : L2186IEP) autorise les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre à recruter un ou plusieurs agents de police municipale, en vue de les mettre à la disposition de l'ensemble des communes de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI). Cette décision est prise après délibération des deux tiers, au moins, des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci, ou de la moitié, au moins, des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population.

La loi du 12 mai 2009 supprime la disposition plaçant les agents recrutés par un EPCI à fiscalité propre sous l'autorité du maire de la commune sur le territoire de laquelle ils exerçaient leurs missions. Un maire peut, désormais, conclure une convention de coordination avec le président de l'EPCI, et, le cas échéant, avec le représentant de l'Etat dans le département lorsqu'un service de police municipale compte moins de cinq emplois d'agent. Lorsque les agents de police municipale sont mis à disposition de plusieurs communes par un EPCI, une convention intercommunale de coordination peut être conclue à la demande de l'ensemble des maires concernés, en substitution à la convention précitée (CGCT, art. L. 2212-6 N° Lexbase : L2277IE3). L'acte est alors signé par les maires, le président de l'établissement et le (ou les) représentant(s) de l'Etat dans le département, après avis du (ou des) procureur(s) de la République territorialement compétent(s).

Concernant les biens propres des collectivités territoriales, une nouvelle disposition porte sur la procédure de constitution de droits réels immobiliers et de passation de baux emphytéotiques. Ainsi, lorsqu'il est fait application de la procédure de réception et d'authentification des actes passés, la collectivité territoriale ou l'établissement public partie à l'acte est représenté, lors de la signature de l'acte, par un adjoint ou un vice-président dans l'ordre de leur nomination (CGCT, art. L. 1311-13 N° Lexbase : L2062IE4).

Enfin, les biens immobiliers des établissements appartenant à l'Etat à la date d'entrée en vigueur de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004, relative aux libertés et responsabilités locales (N° Lexbase : L0835GT4), sont transférés à la collectivité territoriale de Corse en pleine propriété à titre gratuit. Ce transfert ne donne, toutefois, lieu au versement d'aucun droit, taxe, salaire ou honoraires.

La présente loi comprend, également, un volet tendant à rendre plus efficace le service rendu par les collectivités territoriales et les services publics, en simplifiant des règles qui entravent leurs modes de prise de décision et d'intervention (II).

II - Des règles de fonctionnement des institutions locales rénovées

Tout d'abord, l'article 83 de la loi du 12 mai 2009 élargit la liste des compétences que le conseil général ou régional peut déléguer à son président. Auparavant, les articles L. 3211-2 (N° Lexbase : L2444IEA) et L. 4221-5 (N° Lexbase : L2044IEG) du Code général des collectivités territoriales n'autorisaient le conseil général et le conseil régional à déléguer à leur président que les compétences suivantes : pouvoir de procéder à la réalisation des emprunts destinés au financement des investissements prévus par le budget et aux opérations financières utiles à la gestion des emprunts, y compris les opérations de couverture des risques de taux et de change, et de passer à cet effet les actes nécessaires ; pouvoir de réaliser des lignes de trésorerie sur la base d'un montant maximum autorisé par le conseil général ou régional ; pouvoir de prendre la décision de déroger à l'obligation de dépôt auprès de l'Etat des fonds des collectivités territoriales et de leurs établissements publics dans les conditions définies par le code précité. A l'exception de ces trois compétences, l'assemblée délibérante ne disposait de la faculté de déléguer une partie de ses attributions qu'à la commission permanente, et non à son président. Cette situation contrastait singulièrement avec la faculté offerte aux conseils municipaux par l'article L. 2122-22 du Code général des collectivités territoriales (N° Lexbase : L2155IEK) de déléguer une grande partie de leurs compétences au maire.

La refonte des règles de fonctionnement des institutions locales menées par la présente loi élargit cette possibilité de délégation à dix secteurs supplémentaires, parmi lesquels : la fixation des tarifs des droits de voirie, de dépôt temporaire sur les voies et autres lieux publics, et des droits prévus au profit de la collectivité qui n'ont pas un caractère fiscal ; le pouvoir de décider de la conclusion et de la révision du louage de choses pour une durée n'excédant pas douze ans, d'accepter les indemnités de sinistre afférentes aux contrats d'assurance, de créer les régies comptables nécessaires au fonctionnement des services de la collectivité, ou encore d'accepter les dons et legs qui ne sont grevés ni de conditions, ni de charges. L'on peut, encore, citer la fixation des reprises d'alignement en application d'un document d'urbanisme, ou l'attribution des bourses entretenues sur les fonds départementaux. Toutefois, l'organe délibérant de la collectivité devra obligatoirement fixer les modalités de ces délégations, par l'intermédiaire d'une ou plusieurs délibérations expresses (CGCT, art. L. 3211-2 N° Lexbase : L3107HPR).

Concernant l'exercice des actions en justice menées au nom du département, le président du conseil général les exerce en vertu de la décision du conseil général et peut, sur l'avis conforme de la commission permanente, défendre à toute action intentée contre le département. Il rend compte à la plus proche réunion du conseil général de l'exercice de cette compétence (CGCT, art. L. 3221-10-1 N° Lexbase : L2139IEX). Signalons, également, que le montant maximal des indemnités des maires, fixées par les conseils municipaux, est déterminé en tenant compte non plus de la "population municipale" mais de la "population totale" (c'est-à-dire qu'il est aligné sur celui des adjoints, qui est plus favorable) (CGCT, art. L. 2123-23 N° Lexbase : L2406IET).

Un point important de la loi concernant les collectivités territoriales est la ratification de l'ordonnance n° 2005-645 du 6 juin 2005, relative aux procédures de passation des marchés publics des collectivités territoriales (N° Lexbase : L8432G8S). L'on peut rappeler que celle-ci a été prise sur le fondement de l'article 65 (I-3°) de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004, de simplification du droit, qui a habilité le Gouvernement à prendre par ordonnance "les mesures permettant d'alléger les procédures de passation des marchés publics pour les collectivités territoriales". Composée de six articles, elle vise à simplifier les dispositions du Code général des collectivités territoriales qui subordonnaient, jusqu'à présent, la signature d'un marché public par l'exécutif local à l'autorisation de l'assemblée délibérante d'une commune, d'un département ou d'une région. Or, en pratique, les assemblées délibérantes adoptaient fréquemment des délibérations autorisant l'exécutif à engager la procédure de passation des marchés. Elles étaient alors consultées à deux reprises pour la passation d'un marché, une première fois lors du lancement de la procédure et, une seconde fois, préalablement à la signature. L'ordonnance ouvre la possibilité de s'affranchir de cette seconde délibération tout en précisant que l'assemblée délibérante pourra retrouver sa compétence "à tout moment" et revenir, ainsi, sur l'habilitation donnée à l'exécutif local pour la signature du marché (5).

Les votes sur les nominations ont toujours lieu au scrutin secret dans les cas où la loi ou le règlement le prévoit expressément. Dans les autres cas, le conseil général peut décider à l'unanimité de ne pas procéder au scrutin secret aux nominations (CGCT, art. L. 3121-15 N° Lexbase : L2431IER). Ceci pourrait aboutir à une différence de situation entre les différentes assemblées locales, certaines pouvant décider de maintenir le secret du vote quelque soit la nomination en cause, et d'autres décidant d'opter pour le scrutin public.

Par ailleurs, les EPCI voient leurs règles de création et d'organisation quelque peu modifiées. Auparavant, les articles L. 5212-2 (N° Lexbase : L2057IEW), L. 5212-33 (N° Lexbase : L2402IEP) et L. 5214-28 (N° Lexbase : L2238IEM) du Code général des collectivités territoriales prévoyaient la consultation obligatoire du conseil général en cas de création et de dissolution d'un syndicat de communes et de dissolution d'une communauté de communes. Le dispositif proposé par l'article 86 de la loi du 12 mai 2009 supprime cette consultation obligatoire du conseil général -consultation que le rapporteur de l'Assemblée nationale n'avait, d'ailleurs, pas hésité à qualifier d'"anomalie démocratique"-, puisque "non compatible avec le principe de libre administration des collectivités territoriales [et] contraire au principe selon lequel " aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre" (6). Dorénavant, en dehors du cas où elle résulte des délibérations concordantes de l'ensemble des conseils municipaux, la création d'un syndicat de communes donne lieu à l'établissement d'une liste des communes intéressées. Cette liste est fixée par le ou les représentants de l'Etat dans le (ou les) département(s) concerné(s), sur l'initiative d'un ou plusieurs conseils municipaux. Elle est seulement communiquée pour information au conseil général, celui-ci n'ayant plus à donner obligatoirement son avis.

Les articles L. 5212-34 (N° Lexbase : L2279IE7) et L. 5214-29 (N° Lexbase : L2118IE8) du Code général des collectivités territoriales prévoyaient que le syndicat de communes ou la communauté de communes n'exerçant aucune activité depuis deux ans au moins pouvait être dissoute par arrêté du (ou des) représentant(s) de l'Etat dans le (ou les) département(s) concernés, après avis des conseils municipaux des communes membres. La pratique a montré que ces dispositions étaient insuffisamment précises. C'est pourquoi le dispositif proposé par la présente loi précise que, lorsque le représentant de l'Etat consulte les communes membres d'un syndicat de communes ou d'une communauté de communes sur cette dissolution pour inactivité, leur avis est réputé favorable s'il n'a pas été rendu à l'issue d'un délai de trois mois.

Si la loi du 12 mai 2009 présente un caractère quelque peu disparate dû au nombre important de domaines abordés par cette tentative de simplification, l'on peut, toutefois, retenir deux mesures touchant respectivement le droit électoral et de l'urbanisme (III).

III - La réforme de législations "connexes" ayant des incidences sur les collectivités territoriales

Le Code électoral subit plusieurs modifications du fait de la loi du 12 mai 2009. Celle-ci prévoit, tout d'abord, l'extension de la faculté de s'inscrire sur les listes électorales en dehors des périodes de révision. Pourront donc s'inscrire sur les listes électorales en dehors des périodes de révision, et lorsque les électeurs sont convoqués pour un scrutin, les personnes n'étant ni fonctionnaires ni militaires, et qui établissent leur domicile dans une autre commune pour un motif professionnel après la clôture des délais d'inscription, ainsi que les membres de leur famille domiciliés avec elles à la date du changement de domicile (C. élect., art. L. 30 N° Lexbase : L1737IE3) (cf. l’Ouvrage "Droit électoral" N° Lexbase : E7226EPC). Les demandes d'inscription sont examinées par la commission administrative qui statue, au plus tard, cinq jours avant le jour du scrutin (C. élect., art. L. 32 N° Lexbase : L1698IEM) (cf. l’Ouvrage "Droit électoral" N° Lexbase : E7227EPD). Les décisions de cette commission seront notifiées dans les deux jours de leur date par le maire à l'intéressé et, s'il y a lieu, au maire de la commune de radiation (C. élect., art. L. 33 N° Lexbase : L1684IE4). Elles pourront être contestées par les électeurs intéressés, par tout électeur inscrit sur la liste électorale de la commune, par le préfet ou par le sous-préfet devant le tribunal d'instance, qui a compétence pour statuer jusqu'au jour du scrutin (C. élect., art. L. 34 N° Lexbase : L2672AA9).

Concernant les règles générales d'urbanisme, la reconstruction à l'identique d'un bâtiment détruit ou démoli depuis moins de dix ans est désormais autorisée, nonobstant toute disposition d'urbanisme contraire, sauf si la carte communale ou le plan local d'urbanisme en dispose autrement, dès lors qu'il a été régulièrement édifié (C. urb., art. L. 111-3 N° Lexbase : L1692IEE). Auparavant, en application de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000, relative à la solidarité et au renouvellement urbains (N° Lexbase : L9087ARY), seule la reconstruction à l'identique d'un bâtiment détruit par un sinistre était autorisée, sauf si la carte communale ou le plan local d'urbanisme en disposait autrement. Sinon, ce bien ne pouvait être que réhabilité, toute démolition entraînant la suppression du droit à reconstruire. Or, certains biens ne sont techniquement pas réhabilitables en raison de leur état de vétusté, mais leurs propriétaires peuvent souhaiter une rénovation profonde, par exemple pour construire un bâtiment énergiquement très performant. La reconstruction à l'identique des bâtiments démolis est maintenant permise, quelle que soit l'origine de la destruction, sous réserve que celle-ci soit intervenue moins de dix ans auparavant. Il s'agit, ainsi, d'éviter les demandes de reconstruction abusives, concernant, notamment, des bâtiments détruits depuis plusieurs années, ceci afin de ne pas perturber l'urbanisme communal.

Toutes ces dispositions devraient être prochainement complétées, puisque la loi du 12 mai 2009, prévoit, en son article 87, que le Gouvernement est autorisé à modifier, par ordonnance devant intervenir dans un délai de neuf mois, la partie législative du Code général des collectivités territoriales, afin de remédier aux éventuelles erreurs ou insuffisances de codification, adapter les renvois à des textes codifiés ou non aux évolutions législatives et réglementaires, et abroger les dispositions devenues obsolètes ou sans objet. L'on peut donc l'interpréter comme le fait qu'un effort important dans la clarification des normes législatives reste encore à accomplir, et que la recherche de la loi claire et précise demeure encore inachevée.

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(1) Lire nos observations, Loi relative à la simplification du droit : des normes qui doivent être intelligibles pour être respectées, Lexbase Hebdo n° 55 du 27 Février 2008 - édition publique (N° Lexbase : N2189BES).
(2) Rapport du Sénat relatif à la proposition de loi de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures n° 209 (2008-2009), Tome I.
(3) Lire les observations d'Anne-Laure Blouet Patin, Simplification, clarification du droit et allègement des procédures : une nouvelle loi en perspective, Lexbase Hebdo n° 345 du 8 avril 2009 - édition privée générale (N° Lexbase : N0175BKP)
(4) Lire les observations de Patrick Mozol, La loi de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures : quels changements pour les collectivités territoriales, JCP éd. A, n° 22, 25 mai 2009.
(5) Lire les observations de Chrystel Farnoux, Autorisation de l'assemblée délibérante : l'ordonnance du 6 juin 2005 laisse une plus grande marge de manoeuvre aux collectivités territoriales, Lexbase Hebdo n° 1 du 14 Septembre 2005 - édition publique (N° Lexbase : N8051AIZ) .
(6) Cf. Rapport du Sénat relatif à la proposition de loi de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures n° 209, précité.

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