[Questions à...] Réseaux de téléphonie mobile et préservation de la santé, à l'orée des lois "Grenelle 1 et 2" - Questions à Marie-Laetitia de La Ville-Baugé, collaboratrice au sein du cabinet Baker & McKenzie

En France, la préservation de l'environnement a fait l'objet d'une législation plutôt timide au regard des enjeux et du rôle essentiel que l'Union européenne entendait endosser. Pour autant, les ambitions de la France sont grandes, comme l'a souligné Nicolas Sarkozy, lors du discours de clôture du "Grenelle de l'environnement", le 25 octobre 2007 : si elle n'est pas en retard, la France veut, désormais, être en avance et se montrer exemplaire. Le Président de la République a affiché sa volonté de voir le Grenelle être "l'acte fondateur d'une nouvelle politique, d'un New Deal écologique en France, en Europe et dans le monde". Deux ans après, le projet de loi de programme relative à la mise en oeuvre du "Grenelle de l'environnement", dite loi "Grenelle 1" (1), et le projet de loi d'engagement national pour l'environnement, dite loi "Grenelle 2" (2), sont sur le point de voir le jour. Le premier projet établit, comme son nom l'indique, les différentes étapes et lignes directrices du programme qui permettra d'atteindre les objectifs posés par les différents acteurs de cette concertation. Divisé en six titres, dont le dernier consacré à l'outre-mer, le texte s'attèle à la lutte contre le réchauffement climatique, à la préservation de la biodiversité, de l'écosystème et des milieux naturels, à la prévention des risques contre l'environnement, à la préservation de la santé et à la gestion des déchets. Il impose, en outre, à l'Etat d'être exemplaire et de sensibiliser la société, via la gouvernance, l'accès à l'information et la formation. Le projet de loi "Grenelle 2" vient préciser les modalités "techniques" de mise en oeuvre de ces objectifs. Si l'intervention du législateur s'est faite attendre (un "Grenelle de la téléphonie mobile" devant être organisé incessamment sous peu), celle des juridictions, qu'elles soient administratives ou judiciaires, a eu lieu bien plus en amont. Le juge se pose, depuis longtemps, comme un défenseur de l'environnement, recourant parfois, en l'absence de texte spécifique, à des principes posés par le droit communautaire ou la Charte de l'environnement, issue de la loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1er mars 2005 (N° Lexbase : L0268G8G), et adossée à la Constitution. Les particuliers, dont les actions en justice, motivées par leurs craintes croissantes, se multiplient, trouvent un appui sérieux auprès des juridictions et obtiennent souvent gain de cause. En témoignent, les récentes décisions rendues par les juges en matière de réseaux de téléphonie mobile. Alors que les futures "lois Grenelle" 1 et 2 traiteront, finalement, peu de la question, la cour d'appel de Versailles a, pour la première fois, imposé à un opérateur de démonter une antenne installée à quelques mètres d'habitations (CA Versailles, 14ème ch., 4 février 2009, n° 08/08775, SA Bouygues Télécom c/ Epoux Lagouge époux Gravier, époux Laharotte N° Lexbase : A9361ECP). Elle a, ce faisant, ouvert la voie, le même raisonnement ayant été ensuite suivi par les juges du tribunal de grande instance de Carpentras (TGI Carpentras, 16 février 2009, n° RG 08/00707, Monsieur Gilbert Boutin, Madame Huguette Boutin c/ Société SFR Cegetel N° Lexbase : A6793EDX), et par ceux du tribunal de grande instance d'Angers (TGI Angers, 5 mars 2009, n° RG 08/00765, Madame Madeleine Girardeau épouse Cassegrain et autres c/ SA Orange France, SAS Spis Ouest Centre N° Lexbase : A0737EEZ).

Lexbase Hebdo - édition Publique a rencontré Maître Marie-Laetitia de La Ville-Baugé, collaboratrice au sein du département droit public/environnement du bureau parisien de Baker & McKenzie, pour faire la lumière sur cette actualité législative et jurisprudentielle et en déceler les enjeux.

Lexbase : Quel est votre sentiment quant aux projets de loi "Grenelle 1" et "Grenelle 2" ? Le législateur s'est-il, selon vous, donné les moyens de parvenir aux ambitieux objectifs de la France en matière de défense de l'environnement, de lutte contre le réchauffement climatique et de préservation de la biodiviersité ?

Marie-Laetitia de La Ville-Baugé : Le projet de loi de programme relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement ("Grenelle 1"), adopté le 10 février 2009 par le Sénat, et le projet de loi d'engagement national pour l'environnement ("Grenelle 2"), présenté au Conseil des ministres le 7 janvier 2009, paraissent opportuns, dès lors qu'ils traduisent une réponse forte de la France aux problématiques environnementales. Le "Grenelle de l'environnement", annoncé dès mai 2007 par Alain Juppé (alors ministre de l'Ecologie, du Développement et de l'Aménagement durables), résulte d'une démarche totalement originale, initiée à la suite du Pacte écologique proposé par Nicolas Hulot lors des élections présidentielles. Il s'agissait, pour la première fois, de réunir autour d'une table, en vue d'un débat constructif, les représentants des différents acteurs concernés par la défense de l'environnement, y compris ceux dont les intérêts étaient manifestement divergents depuis de nombreuses années (Etat, collectivités territoriales, ONG, industriels). Cette concertation avait abouti, après plusieurs mois de négociations, aux objectifs énoncés lors des tables rondes des 24 et 25 octobre 2007. Ces acteurs avaient alors formé, auprès d'experts, six groupes de travail qui ont balayé l'ensemble de la matière : (i) lutte contre les changements climatiques et maîtrise de la demande d'énergie, (ii) préservation de la biodiversité et des ressources naturelles, (iii) instauration d'un environnement respectueux de la santé, (iv) adoption des modes de production et de consommation durables, (v) construction d'une démocratie écologique et (vi) promotion des modes de développement écologiques favorables à l'emploi et à la compétitivité. Un rapport, qualifié de "boîte à outils juridiques du Grenelle de l'environnement" par Jean-Louis Borloo, a été établi sur la base de ces travaux, en vue de l'adoption des lois "Grenelle 1" et "Grenelle 2". Celles-ci constituent donc un dispositif juridique assez complet, même si de nombreux points restent à préciser et si de nombreux protagonistes ont regretté que les projets n'aient pas toujours tenu les promesses des débats...

Quelques questions n'ont pas été abordées ou ont fait l'objet de dissensions qui n'ont pu être résolues (comme le nucléaire, les OGM, les agro-biocarburants ou les pesticides), ce qui est critiqué par certaines ONG ou associations environnementales. En outre, certaines mesures ont été abandonnées pour des raisons économiques : notre cabinet avait, par exemple, été associé aux travaux sur l'élaboration d'une taxe dite "pique-nique", prélevée pour chaque achat de produit jetable en plastique (assiette, couvert, verre en plastique) laquelle, compte tenu du contexte actuel de crise, ne verra pas le jour. Cela prouve en tout les cas que la réflexion, même si les négociations n'ont pas abouti sur tout, est allée très loin et dans les détails.

Pour autant, si les textes sont bons, encore faut-il les appliquer. Et, bien que ces deux textes n'aient pas encore été promulgués à l'heure de l'annonce par le Gouvernement du plan de relance économique, leur esprit aurait pu être respecté par l'Etat -qui se veut "exemplaire" sur le sujet-, lorsqu'il l'a élaboré. Force est de constater que, sur les mille projets d'investissements annoncés, très peu tiennent compte des objectifs fixés lors du Grenelle, et certains s'en écartent même franchement. Le Gouvernement a, ainsi, choisi de tabler sur l'existant (entretien et développement du réseau autoroutier, par exemple), seulement 2,7 % du budget total étant alloué à l'environnement. Ce plan a eu l'effet d'un "coup de massue" porté à l'optimisme du "Grenelle". Les Etats-Unis ont, en revanche, décidé d'associer pleinement leur relance économique aux enjeux environnementaux et aux énergies renouvelables. Ceci est d'autant plus regrettable, que l'article 1er du projet de loi "Grenelle 1" impose expressément, "pour les décisions publiques susceptibles d'avoir une incidence significative sur l'environnement, [que] les procédures de décision [soient] révisées pour privilégier les solutions respectueuses de l'environnement, en apportant la preuve qu'une décision alternative plus favorable à l'environnement est impossible à un coût raisonnable". La question se pose, alors, de l'adéquation de la politique actuelle avec les annonces antérieures, à moins de considérer que le plan de relance économique ne constitue qu'une parenthèse pragmatique, visant à remédier au plus urgent.

Lexbase : Beaucoup ont regretté le choix d'un cadre juridique "mou" de protection de l'environnement, soulignant les lacunes des projets de lois "Grenelle 1" et "Grenelle 2" sur certaines problématiques, comme la gouvernance ou la question des risques pour la santé de la téléphonie mobile. Quel est le dispositif juridique fixé par le législateur sur ce dernier point ?

Marie-Laetitia de La Ville-Baugé : Les projets de lois "Grenelle 1" et "Grenelle 2" contiennent peu de dispositions traitant des risques potentiels pour la santé susceptibles d'être causés par les infrastructures des réseaux de téléphonie mobile et les téléphones eux-mêmes. La question technique et sanitaire reste très controversée.

Juridiquement, l'article 67 du titre 4 "Prévention des risques contre l'environnement et la santé" du projet de loi "Grenelle 1" organise un contrôle [NDLR : sans bien le définir] de ces risques à la charge des opérateurs. Le texte dispose, en effet, que "l'Etat veillera à ce que les opérateurs de réseau émettant des ondes électromagnétiques mettent en place des dispositifs de surveillance de ces ondes et transmettent les résultats de ces mesures à l'Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail et à l'Agence nationale des fréquences, qui les rendront publics". En outre, une synthèse des études scientifiques relatives aux effets des champs électromagnétiques sur la santé devra être présentée par le Gouvernement au Parlement avant la fin de l'année 2009.

L'article 72 du projet de loi "Grenelle 2" prévoit, parallèlement à la mise en place de ce contrôle, d'autres obligations, plus précises cette fois, à la charge des opérateurs et visant à renforcer l'encadrement réglementaire, l'information du public et la recherche sur les ondes électromagnétiques. Le législateur fixe, en particulier :
- une obligation de vendre une oreillette en même temps qu'un téléphone portable ;
- une fixation de valeurs limites de champ électromagnétique émis par les réseaux de communication ;
- une interdiction de la publicité mentionnant l'usage de téléphone mobile par des enfants de moins de 12 ans ;
- et la possibilité d'interdire, à titre de précaution, la distribution d'objets contenant des dispositifs radioélectriques, destinés exclusivement aux enfants de moins de 6 ans.

Même si ces dispositions sont relativement succinctes, les projets de lois "Grenelle 1" et "Grenelle 2" s'orientent, vraisemblablement, vers un effort important en termes d'études et d'analyses du risque potentiel pour la santé. Il faut, en effet, souligner, que le débat scientifique sur le sujet reste totalement ouvert. Aucune question n'a véritablement été encore tranchée concernant tant les portables, que les infrastructures et équipements nécessaires à leur utilisation. Non pas, parce qu'aucune étude n'a encore été réalisée, mais plutôt, parce que celles-ci sont nombreuses et apportent des réponses divergentes. L'arrêt de la cour d'appel de Versailles du 4 février 2009 (précité) le montre bien, les juges ayant dû examiner une documentation importante traitant de la question pour fonder leur décision. Il est, maintenant, nécessaire de compiler ces études et de les analyser en toute objectivité, afin d'en faire ressortir les points communs et de déterminer, définitivement, si les portables et leurs réseaux sont dangereux. Ce n'est qu'une fois ce débat tranché que se posera naturellement la question de la réaction législative la plus appropriée.

Lexbase : Les juges sont depuis longtemps saisis d'actions visant à la protection de l'environnement et de la santé. Quel rôle ont-t-ils choisi d'endosser dans cette lutte ? Dans le cas particulier des réseaux de téléphonie mobile, quelle a été leur réponse ?

Marie-Laetitia de La Ville-Baugé : Le juge, qu'il soit judiciaire ou administratif, se montre depuis de nombreuses années très concerné par les problématiques d'environnement et de préservation de la santé des citoyens.

Les conclusions du Commissaire du Gouvernement (3), Yann Aguila, dans l'arrêt "Commune d'Annecy" (4) -qui consacre la pleine constitutionnalité de la Charte de l'environnement issue de la révision constitutionnelle du 1er mars 2005 (5)- sont révélatrices de la position originale du Conseil d'Etat et du rôle important qu'il s'est donné pour la protection de l'environnement. Cette affaire, qui avait trait à l'invocabilité de la Charte par les justiciables devant le juge administratif (6), a été l'occasion de rappeler que le Conseil joue un rôle de premier plan dans le domaine du droit de l'environnement, sa protection relevant de la défense de "l'intérêt général", notion au coeur du droit public et donc au coeur des missions traditionnelles du juge administratif.

Concernant plus particulièrement la question des risques potentiels découlant des réseaux de téléphonie mobile, la position du Conseil d'Etat pourrait, de prime abord, sembler moins favorable à la préservation de la santé que celle adoptée par les juridictions judiciaires (notamment, dans l'arrêt de la cour d'appel de Versailles du 4 février 2009 et dans la décision du tribunal de grande instance de Carpentras du 3 mars 2009).

En effet, le juge administratif a refusé, dans de nombreux cas, de faire obstacle à des autorisations d'urbanisme accordées aux opérateurs pour l'installation de leurs infrastructures à proximité des habitations, sur le fondement du principe de précaution. La Haute juridiction administrative a, également, pu juger, le 2 juillet 2008 (7), que la suspension demandée par un opérateur de téléphonie mobile de l'exécution d'un arrêté municipal limitant l'installation d'antennes relais était justifiée. Le Conseil a rappelé, à cette occasion, l'intérêt public qui s'attache à la couverture du territoire national par le réseau de téléphonie mobile et l'absence d'éléments de nature à accréditer l'hypothèse, en l'état des connaissances scientifiques, de risques pour la santé publique pouvant résulter de l'exposition du public aux champs électromagnétiques émis par les antennes. La jurisprudence administrative actuelle tend, effectivement, à considérer qu'en l'état du droit positif, dès lors que l'installation envisagée respecte les prescriptions du décret n° 2002-775 du 3 mai 2002 (8), fixant le seuil des ondes, nul ne peut valablement s'opposer aux installations des infrastructures pour des raisons tirées de l'exposition à de tels champs magnétiques. Plus largement, nul ne peut se fonder sur les risques pour la santé qui résulteraient de ces équipements pour s'opposer à leur installation.

Pour comprendre cette apparente divergence entre le juge administratif et le juge judiciaire, il convient de rappeler que ceux-ci ne sont pas saisis des mêmes points de droit et n'appliquent pas les mêmes règles. Ainsi, en application du principe de droit français d'indépendance des législations, lorsqu'un opérateur dispose d'une autorisation d'urbanisme lui permettant d'installer ses infrastructures, le Conseil d'Etat ne peut contrer cette autorisation que sur le fondement de règles issues du droit de l'urbanisme, ce qui exclut a priori le principe de précaution.

Jusqu'à la reconnaissance de la pleine valeur constitutionnelle de la Charte de l'environnement, le principe de précaution -codifié dans le Code de l'environnement (9)- ne pouvait être opposé par le juge administratif aux opérateurs de téléphonie mobile. Dès lors que la Charte de l'environnement a vu sa valeur constitutionnelle reconnue, le Conseil d'Etat peut désormais y recourir en cas de besoin. Reste à souligner que l'appréciation du risque relève de l'interprétation des juges, ce qui pourra conduire à constater d'autres divergences entre les magistrats.

Le fondement utilisé par le juge judiciaire pour imposer aux opérateurs de démonter leurs installations est différent. Il s'appuie sur la notion de trouble de jouissance. La cour d'appel de Versailles en a fait une application originale, mais efficace, dans son arrêt du 4 février 2009. Elle a choisi d'y recourir, sans référence explicite au principe de précaution, ce dernier restant très difficile à manier. Ce faisant, elle renforce la solidité de son raisonnement, puisque le trouble de jouissance relève de l'appréciation souveraine des faits, de la seule compétence des juges du fond, alors que l'application même du principe de précaution aurait fait l'objet d'un contrôle par la Cour de cassation.

La cour d'appel de Versailles a, ainsi, confirmé, sur le fondement du trouble de jouissance, l'obligation de démontage d'une antenne-relais pour un opérateur, imposée par un jugement du tribunal de grande instance de Nanterre du 18 septembre 2008 (10). Le raisonnement des juges était astucieux. Ils ont, tout d'abord, souligné l'absence d'éléments permettant d'écarter de façon péremptoire l'impact sur la santé publique de l'exposition de personnes à des ondes ou des champs électromagnétiques. Ils ont, ensuite, précisé qu'il convenait de dissocier le préjudice découlant de l'angoisse quant à l'existence d'un risque pour la santé, du préjudice résultant de l'existence même de ce risque. Le premier ouvre droit à indemnisation, tout comme le second si l'existence du risque est ultérieurement avérée. Enfin, ils ont noté que l'opérateur, s'il respectait les règles d'émission fixées par le décret du 3 mai 2002, s'était engagé, dans des chartes signées avec d'autres communes, à maintenir un niveau d'émission des ondes plus faibles que celui édicté par ce texte ou à installer ces équipements plus loin des habitations. Or, il n'a pas mis en oeuvre, dans le cadre de l'implantation en cause, les mesures spécifiques ou effectives dont il est capable, ainsi que l'établit la signature des chartes. Le sentiment d'angoisse des particuliers est, ainsi, justifié et, avec lui, sa réparation. Par cette décision, les juges judiciaires élèvent le degré d'exigence des textes. Ils incitent, ainsi, tous les opérateurs de téléphonie mobile à respecter les engagements contractés par certains d'entre eux dans les chartes signées avec les collectivités locales, partant du principe selon lequel ce qu'il est possible de faire à un endroit gagnerait à être mis en oeuvre partout.

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(1) Le projet de "loi Grenelle 1", adopté en octobre 2008 à la quasi-unanimité par l'Assemblée, a été examiné dès janvier 2009 par le Sénat, qui l'a adopté le 10 février 2009.
(2) Le projet de "loi Grenelle 2" est passé au conseil des ministres du 7 janvier 2009, et a été examiné par le Sénat en première lecture le 28 janvier 2009.
(3) Aujourd'hui dénommé "Rapporteur public".
(4) CE Contentieux, 3 octobre 2008, n° 297931, Commune d'Annecy (N° Lexbase : A5992EA8) et lire Y. Le Foll, Le Conseil d'Etat consacre la valeur constitutionnelle de la Charte de l'environnement, Lexbase Hebdo n° 83 du 16 octobre 2008 - édition publique (N° Lexbase : N4739BHY).
(5) Loi n° 2005-205 du 1er mars 2005, relative à la Charte de l'environnement (N° Lexbase : L0268G8G).
(6) L'article 7 de la Charte de l'environnement, issue de la révision constitutionnelle du 1er mars 2005, dispose que "toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement". En l'espèce, la commune d'Annecy demandait au Conseil d'Etat d'annuler le décret n° 2006-993 du 1er août 2006 (N° Lexbase : L4732HKH), organisant une procédure administrative visant à la délimitation, autour des lacs de montagne, de secteurs d'application de la loi littoral, et prévoyant, à ce titre, les modalités de la tenue d'une enquête publique. Un des moyens d'annulation avancés par la commune d'Annecy était que l'autorité règlementaire était incompétente pour préciser les modalités de consultation du public, étant donné que le principe de participation consacré à l'article 7 de la Charte de l'environnement n'accordait ce pouvoir qu'à l'autorité législative. Le Conseil d'Etat a annulé le décret sur cette base, en considérant que l'article 7 "comme l'ensemble des droits et devoirs définis dans la Charte de l'environnement, et à l'instar de toutes celles qui procèdent du Préambule de la Constitution, ont valeur constitutionnelle [...] elles s'imposent aux pouvoirs publics et aux autorités administratives dans leurs domaines de compétence respectifs". Le juge administratif, outre qu'il consacre solennellement par cette décision la valeur juridique de la Charte de l'environnement, affirme le rôle du Parlement dans le domaine environnemental.
(7) CE 2° et 7° s-s-r., 2 juillet 2008, n° 310548, Société Française du Radiotéléphone (N° Lexbase : A4513D9Z) et lire Y. Le Foll, Installation d'antennes relais de téléphonie mobile : le Conseil d'Etat limite l'application du principe de précaution, Lexbase Hebdo n° 74 du 17 juillet 2008 - édition publique (N° Lexbase : A4513D9Z).
(8) Décret n° 2002-775 du 3 mai 2002 (N° Lexbase : L8556AZW), pris en application du 12° de l'article L. 32 du Code des postes et communications électroniques (N° Lexbase : L2500HH3) et relatif aux valeurs limites d'exposition du public aux champs électromagnétiques émis par les équipements utilisés dans les réseaux de télécommunication ou par les installations radioélectriques. Ce décret transpose la Recommandation européenne (1999/519/CE) du 12 juillet 1999, relative à la limitation de l'exposition du public aux champs électromagnétiques (de 0 Hz à 300 GHz).
(9) Le principe de précaution a été codifié en droit français par l'ordonnance n° 2000-914 du 18 septembre 2000, relative à la partie législative du Code de l'environnement (N° Lexbase : L8585AIS), à l'article L. 110-1 de ce code (N° Lexbase : L2175ANU).
(10) TGI Nanterre, 18 septembre 2008, n° RG 07/02173, Epoux Lagouge, Epoux Gravier, Epoux Laharotte c/ Société Bouygues Telecom (N° Lexbase : A6330EAP).

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