[Textes] Fonds interministériel de prévention de la délinquance : un instrument incitatif à moyens constants

L'article 5 de la loi relative à la prévention de la délinquance crée un "Fonds interministériel de prévention de la délinquance" (1). Le FIPD est présenté comme un "véhicule financier" destiné à favoriser le développement des politiques locales de prévention de la délinquance. Les bénéficiaires sont les collectivités territoriales, leurs groupements et les organismes privés et publics. Issu d'un amendement sénatorial, le dispositif a largement été aménagé par le Gouvernement pour rénover et consolider le rôle de l'Etat. Si l'effet financier s'analyse comme un redéploiement de crédits existants, ils auraient le mérite d'être "sanctuarisés". La circulaire du 4 mai 2007 présente les principes d'utilisation et d'emploi des crédits (2) et un décret en Conseil d'Etat, publié le 28 juin 2007 (3), est venu préciser l'application de l'article 5. I. Une initiative parlementaire instrumentalisée

A. Genèse

1. Un amendement sénatorial. La création du FIPD est issue d'un amendement sénatorial en commission de lois, lors de la première lecture. Elle est justifiée par trois objectifs : la lisibilité des financements des actions de prévention de la délinquance ; l'efficacité des actions menées localement ; le ciblage des actions. Même sans financement supplémentaire, le FIPD permettrait une meilleure utilisation de crédits existants, auparavant dispersés.

2. La réécriture par le Gouvernement. Le Gouvernement a présenté un amendement de réécriture de l'ensemble de l'article. Le dispositif se trouve mis en cohérence avec l'ensemble du texte qui a confié au maire la coordination et la mise en oeuvre de la prévention de la délinquance, sans transfert de compétence ni prééminence sur les partenaires. Le maire se doit de respecter les compétences du représentant de l'Etat, des autres collectivités publiques, des établissements et des organismes intéressés. La mission de l'Etat est maintenue pour définir les grandes orientations ou des lignes directrices de la politique de prévention.

La loi prévoit, ainsi, que les actions de prévention conduites par les collectivités territoriales ne doivent pas être incompatibles avec le plan départemental de prévention de la délinquance. Si le plan départemental de prévention de la délinquance, arrêté par le représentant de l'Etat dans chaque département, existait déjà en application de circulaires, il acquiert, aujourd'hui, un fondement législatif (4).

3. Une dynamique étatique. Les associations d'élus ont fait remarquer qu'il y avait un paradoxe à, d'une part, affirmer le rôle de pilote du maire dans ce domaine et, d'autre part, à le soumettre à un examen de compatibilité. Les services de l'Etat craignaient que certains maires ne suivent pas la dynamique et refusent de s'approprier cette nouvelle mission.

Ces dispositions expriment le souci de la cohérence de la politique de prévention de la délinquance tout en laissant aux maires l'adaptation aux particularités de leur territoire. Le principe de libre administration des collectivités territoriales s'oppose à ce que l'Etat contraigne une commune à engager des actions de prévention de la délinquance contre son gré mais la contractualisation qu'implique l'obtention des crédits du FIPD implique que les initiatives locales s'inscrivent dans les orientations du représentant de l'Etat (5).

B. Financement

1. Les contraintes de la LOLF. L'article 7 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) (N° Lexbase : L1295AXA) dispose que les crédits sont spécialisés par programme ou par dotation et non plus par chapitre. Afin de préserver ce financement, de le "sanctuariser", une disposition législative ordinaire ne suffit pas : un programme doit regrouper les crédits intéressés afin qu'ils soient fongibles.

Au moment de la discussion du texte, les parlementaires ont rappelé (5) que la plupart des crédits d'intervention consacrés à la prévention de la délinquance figurent dans le programme "équité sociale et territoriale et soutien" de la mission "ville et logement", doté de 384 millions d'euros. La plus grande partie de la dotation est déléguée à l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ANCSEC) (7) et doit servir, notamment, à financer les contrats urbains de cohésion sociale (CUCS) (8), dont l'axe prioritaire de prévention de la délinquance.

2. L'ANCSEC, autorité de gestion. Le Gouvernement a, ainsi, décidé d'adosser le FIPD à l'ANCSEC qui est l'autorité de gestion et dont les préfets sont les délégués territoriaux. Cette solution permet de faire le lien entre politique de la ville et prévention de la délinquance. Les moyens du FIPD pourront servir à financer des actions dans le cadre des plans départementaux de prévention de la délinquance et des contrats urbains de cohésion sociale. Le CUCS est ciblé sur les quartiers prioritaires de la politique de la ville, le Fonds peut financer des actions réalisées par les communes non concernées par le CUCS mais par le plan départemental de prévention de la délinquance.

3. La dotation du Fonds. Le FIPD est doté de deux manières. D'abord, par le versement de 25 millions d'euros par l'ANCSEC, qui elle-même est alimentée par deux sources : d'une part, par les fonds qui étaient affectés au Fonds d'action et de soutien pour l'intégration et la lutte contre les discriminations (FASILD), et d'autre part, par des fonds provenant de la DIV, la délégation interministérielle à la ville et au développement social urbain.

Ensuite, le Fonds est alimenté par le prélèvement d'une certaine somme sur le produit des amendes forfaitaires de police de la circulation.

4. L'affectation du produit des amendes. L'article L. 2334-24 du Code général des collectivités territoriales (N° Lexbase : L9030AAP) dispose que le produit des amendes de police relatives à la circulation est réparti par le comité des finances locales entre les communes et les établissements publics intéressés "en vue de financer les opérations destinées à améliorer les transports en commun et la circulation".

Par dérogation, le produit des amendes perçu par le système de contrôle-radar automatisé est affecté au budget de l'Etat, mais son éventuel surplus est affecté aux collectivités territoriales dans les conditions de l'article L. 2334-24 du CGCT (9). Explications : la loi de finances pour 2006 (10) affecte une fraction de ce produit, égale à 60 %, et limitée à 140 millions d'euros, au compte d'affectation spéciale "contrôle et sanction automatisée des infractions au code de la route" ; une autre fraction, égale à 40 % et limitée à 100 millions d'euros, est affectée à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) ; si le produit total dépasse 240 millions d'euros, ce surplus est affecté aux collectivités territoriales. Le Gouvernement a indiqué que ce solde s'élèverait à 100 millions d'euros pour 2006.

La loi de finance rectificative pour 2006 (11), affecte directement (12) à l'ANCSEC, 50 millions d'euros, en provenance du solde excédentaire du produit des contrôles-radars automatisés normalement destinés aux collectivités territoriales (13).

5. Une "sanctuarisation" relative. Lors de la discussion du projet de loi de finances rectificative pour 2006, des parlementaires ont pu relever que l'amélioration de la politique de prévention de la délinquance reste, finalement, financée par les collectivités territoriales. Ils se sont également interrogés à propos de la pertinence de couvrir les besoins du FIPD par une partie du produit des amendes générées par les radars et une partie de celui des amendes forfaitaires alors qu'ils devraient être affectés à l'amélioration de la sécurité routière (14). Tel était le sens de la création du compte d'affectation spéciale et de l'affectation à l'AFITF, comme de la répartition par les conseils généraux du produit des amendes forfaitaires de police entre les communes (15). L'association Transports, Développement, Intermodalité, Environnement (TDIE) vient de rappeler qu'il manquera, à compter de 2008, un milliard d'euros par an à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) pour financer l'ensemble des investissements qui lui sont confiés par l'Etat dans le domaine des déplacements (16).

L'alimentation du fonds à partir de recettes éminemment conjoncturelles, malgré la volonté de "sanctuarisation", pose, également, la question du montant dans les années futures (17). Le versement de crédits aux collectivités, par le biais de financements contractuels, rend délicate leur utilisation pour financer des embauches (éducateurs spécialisés, de correspondant de nuit, d'agents de médiation et de prévention...). Le Gouvernement a su reprendre l'initiative parlementaire afin d'en faire un instrument de cohérence. Les collectivités ne peuvent attendre un effort financier supplémentaire pas plus qu'elles ne peuvent considérer que la loi de finances rectificative leur supprime des crédits : ils retourneront aux collectivités mais dans le cadre des conventions et orientations déterminées. Notons, enfin, que le prélèvement se limite à la seule année 2006.

II. Les principes d'utilisation et d'emploi des crédits

Les critères de répartition du FIPD ont été approuvés par le comité interministériel de prévention de la délinquance le 22 mars 2007. Les orientations pour l'emploi de ces crédits ont également été fixées. La circulaire du 4 mai 2007 du secrétaire général du comité interministériel de prévention de la délinquance explicite les principes d'utilisation et d'emploi des crédits du FIPD en prenant en compte les dispositions du décret en Conseil d'Etat, qui en détermine les conditions d'application et dont la publication est intervenue postérieurement (18).

A. Critères de répartition

1. Deux répartitions. La part des crédits du FIPD provenant du Fonds d'intervention pour les villes (FIV) et délégués à l'ANCSEC (19) a déjà été répartie selon les critères habituels de la politique de la ville : ils servent à financer des actions de prévention de la délinquance dans le cadre des contrats urbains de cohésion sociale et sont ciblés sur les quartiers prioritaires de la politique de la ville. Les critères de la géographie prioritaires se réfèrent à des indicateurs de précarité sociale, d'autres indicateurs, notamment, sur les champs de l'éducation, de la santé, du logement peuvent, le cas échéant, être utilisés pour affiner ou compléter cette analyse, ainsi que des éléments plus qualitatifs tels que l'analyse de la place du quartier, de sa fonction dans le système urbain (20). Les priorités sont identiques à celles de 2006 (21)

2. Deux enveloppes pour la dotation nationale. Les 50 millions d'euros sont répartis en deux enveloppes. La première constitue une réserve nationale de 5 %, soit 2,5 millions d'euros, pour financer en cours d'année des actions spécifiques ou abonder certaines. La seconde, de 47,5 millions d'euros, est répartie entre les départements selon le peuplement par rapport à la population française (30 %) et selon la proportion dans trois données statistiques (70 %) : faits constatés, délinquance de voie publique et part des mineurs dans les mis en cause.

B. Utilisation et emploi des crédits

1. Développement et renouvellement des politiques locales de prévention de la délinquance.

Le financement n'est pas conditionné pas un zonage mais par l'intensité des problèmes. Les services de l'Etat peuvent également conduire des actions financées par le FIDP. Les mesures trop générales sont à éviter pour privilégier des actions au profit des personnes et des familles dont le comportement est préjudiciable pour autrui et eux-mêmes. Les techniques de prévention de malveillance, comme la vidéosurveillance, sont à privilégier. Le FIPD peut financer des études ou dépenses d'ingénierie en complément d'autres financements. Des actions de prévention sont exposées dans les circulaires du 12 avril et du 4 décembre 2006 (22).

Application des dispositions de la loi du 5 mars 2007. Cette loi contient des mesures nouvelles de prévention définies et animées par le maire, dans le respect des priorités définies par le préfet. Le FIPD permet, auprès des personnes et familles dont les difficultés ont un impact sur la tranquillité publique : des mesures d'accompagnement parental (23) ; des mesures de lutte contre l'absentéisme scolaire (24) ; mesures préconisées par les groupes de travail territoriaux ou thématiques au sein des conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance (25).

La loi n° 2007-297 impose la compatibilité des actions de prévention avec le plan départemental de prévention de la délinquance. Le financement du FIPD impose le respect des priorités de l'Etat. La prévention ne doit pas relever d'une conception trop étroite ou exclusive.

Action partenariale et évaluation. Le financement du FIPD est complémentaire de celui des partenaires locaux, sans exclure une part majoritaire. Ce financement peut valoriser des actions expérimentées et efficaces mais ne se substitue pas au financement des missions habituelles des administrations.

Le FIPD peut soutenir des actions de prévention de niveau départemental avec le conseil général, ou de niveau interdépartemental avec le conseil régional (travailleurs sociaux ou domaine des transports). Des projets de telle ampleur peuvent mobiliser des crédits réservés du FIPD.

L'emploi du FIPD doit produire des résultats perceptibles sur la délinquance et les conditions de sécurité. Les conventions avec les bénéficiaires du FIPD doivent prévoir des indicateurs et l'évaluation intervient dans le trimestre suivant l'année d'attribution. L'évaluation est essentielle pour le rapport du préfet au conseil département de prévention, adressé ensuite au secrétaire général du comité interministériel de prévention de la délinquance, ainsi qu'au directeur général de l'ANCSE. Ce rapport contient également le programme prévisionnel pour déterminer l'enveloppe de crédits.

2. Dynamique nouvelle des dispositifs locaux de prévention

Les financements du FIPD doivent permettre de rénover et renforcer les dispositifs locaux.

Renforcer les plans d'action contractuels. Les possibilités du FIPD seront intégrées dans les contrats locaux de sécurité de nouvelle génération. Les moyens financiers nouveaux doivent permettre l'extension et l'expérimentation des interventions. Les CUCS sans CLS sont pareillement éligibles.

CLSPD et CDPD : cadres de concertation rénovés. Les conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD) constituent le cadre de concertation entre autorités signataires des CLS. Ils rassemblent, au niveau communal ou intercommunal, les interlocuteurs intéressés par l'emploi du FIPD (26). Ils sont le cadre naturel de concertation avec le préfet pour lui permettre, en amont, de présenter le dispositif, en aval, de collecter l'évaluation des actions. Hors la conclusion d'un CLS, le CLSPD peut mener des actions ponctuelles éligibles au FIPD sous réserve de compatibilité avec le plan départemental de prévention de la délinquance.

Les conseils départementaux de prévention de la délinquance, d'aide aux victimes et de lutte contre la drogue, les dérives sectaires et les violences faites aux femmes (27) (CDPD) constituent un cadre de concertation au niveau départemental entre l'Etat, les élus et les représentants des principaux organismes sociaux et associatifs. L'enjeu financier structure et intensifie leur activité. Leur consultation est obligatoire avant transmission au secrétariat du CIPD et au directeur de l'ANCSEC du rapport d'évaluation et du programme prévisionnel du préfet.

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(1) Loi n° 2007-297, du 5 mars 2007, relative à la prévention de la délinquance (N° Lexbase : L6035HU3, JORF du 7 mars 2007, page 4297).
(2) Circulaire CIPD, n° 0700057/C du 4 mai 2007 relative à l'application de l'article 5 de loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance.
(3) Décret n° 2007-1048, du 26 juin 2007, pris pour l'application de l'article 5 de la loi n° 2007-297 du 5 mars 2007 et relatif au fonds interministériel pour la prévention de la délinquance (N° Lexbase : L7930HXY, publié au JO du 28 juin 2007).
(4) CGCT, art. L. 2215-2 (N° Lexbase : L8593HW8) tel que modifié par la loi n° 2007-297.
(5) Nous rejoindrons l'idée avancée par certains auteurs, selon lesquels la décentralisation reste inscrite dans le jeu de la centralisation (Christophe Chabrot, La centralisation territoriale, fondement et continuités en Droit public français. Thèse de doctorat ss dir. D. Rousseau, Université de Montpellier, 1997, 553 pages).
(6) Rapport n° 3436 fait par M. Philippe Houillon, député, au nom de la Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République sur le projet de loi adopté par le Sénat (n° 3338), relatif à la prévention de la délinquance, Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 15 novembre 2006.
(7) L'ANCSEC a été créée par la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances (N° Lexbase : L9534HHL, JORF du 2 avril 2006, page 4950).
(8) Les Contrats urbains de cohésion sociale (CUCS) succèdent en 2007 aux contrats de ville comme cadre du projet de territoire développé au bénéfice des quartiers en difficulté pour la période 2007-2012. La circulaire du 24 mai 2006 a posé les principes et le calendrier de la mise en oeuvre des CUCS (N° Lexbase : L3052HKA).
(9) Loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, art. 49 (N° Lexbase : L6429HET, JORF du 31 décembre 2005, page 20597).
(10) Loi de finances pour 2006, art. 49 et 62.
(11) Loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006 (N° Lexbase : L9270HTI, JORF n° 303 du 31 décembre 2006, page 20228).
(12) On peut s'interroger sur le respect, par un tel dispositif, des grands principes budgétaires : unité, universalité et non-contraction. Plutôt que d'affecter une taxe à une agence, il aurait été plus "orthodoxe" de laisser le produit des amendes dans les recettes du budget général, quitte à ouvrir une ligne budgétaire d'un montant de 50 millions d'euros du montant envisagé.
(13) Loi de finances rectificative pour 2006, art. 15-I : "Par dérogation à l'article L. 2334-24 du Code général des collectivités territoriales, un montant de 50 millions d'euros au titre du produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation est affecté pour la seule année 2006 à l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances créée par la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances, afin de financer la réalisation d'actions de prévention de la délinquance dans les conditions définies à l'article L. 2215-2 du Code général des collectivités territoriales".
(14) Ass. nat., première séance du jeudi 7 décembre 2006.
(15) Notons que les collectivités ne sont pas désarmées puisqu'elles ont pris l'initiative d'instaurer une redevance d'occupation pour les radars automatisés installés par l'Etat sur leur domaine public (CAA Versailles, ord. 24 mai 2007, n° 07VE00746, Département de l'Essonne).
(16) TDIE est co-présidée par Philippe Duron, co-président délégué, ancien député du Calvados et président du conseil régional de Basse Normandie et par Michel Bouvard, co-président, député de la Savoie, vice-président du conseil général et président du Conseil supérieur du service public ferroviaire (Source : Maire info, 12 juin 2007).
(17) Il serait paradoxal d'espérer un financement constant de la prévention de la délinquance par un maintien de la délinquance routière !
(18) Notons le paradoxe d'une circulaire qui présente des dispositions réglementaires avant publication du règlement. Une telle situation ne manque pas de soulever le caractère réglementaire d'une telle circulaire et sa possible annulation pour incompétence de son signataire qui ne possède pas de pouvoir réglementaire général (CE ass. 29 janvier 1954, n° 7134, Notre-Dame du Kreisker N° Lexbase : A1297AWX).
(19) Soit 23 600 000 euros.
(20) Cf. http://www.ville.gouv.fr/infos/dossiers/cucs.html.
(21) Circulaire du 24 mai 2006 relative à l'élaboration des Contrats Urbains de Cohésion Sociale (CUCS), préc.
(22) Circulaire NOR INT 0600110C du 4 décembre 2006 et circulaire NOR INT 060043C du 12 avril 2006.
(23) Loi n° 2007-297, du 5 mars 2007, relative à la prévention de la délinquance, art. 9.
(24) Loi n° 2007-297, du 5 mars 2007, relative à la prévention de la délinquance, art. 12.
(25) Loi n° 2007-297, du 5 mars 2007, relative à la prévention de la délinquance, art. 1.
(26) La loi du 5 mars 2007 a rendu obligatoire la constitution d'un CLSPD dans les communes de plus de 10 000 habitants et dans les communes comprenant une zone urbaine sensible (ZUS).
(27) Au niveau départemental, des conseils départementaux de prévention de la délinquance, d'aide aux victimes et de lutte contre la drogue, les dérives sectaires et les violences faites aux femmes concourent à la mise en oeuvre des politiques publiques dans ces domaines (décret n° 2006-665 du 7 juin 2006 N° Lexbase : L9564HI3, JORF du 8 juin 2006, page 8636).

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