[Textes] Conditions d'application du nouveau régime des aides des collectivités territoriales aux entreprises : les précisions apportées par la circulaire du 3 juillet 2006

La circulaire du ministre de l'Intérieur transmise le 3 juillet 2006 aux préfets a pour objet de préciser les conditions d'application du nouveau régime de l'interventionnisme économique des collectivités territoriales et de leurs groupements tel qu'il découle de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004, relative aux libertés et responsabilités locales (N° Lexbase : L0835GT4). Cette loi fait suite à de nombreuses réformes en la matière. C'est d'abord la loi n° 82-213 du 2 mars 1982, relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions (N° Lexbase : L7770AIM) qui, face aux interventions désordonnées qui prévalaient auparavant, a conféré une base légale aux aides locales tout en définissant les compétences à chaque niveau de collectivité et en distinguant entre "aides directes" et "aides indirectes". Les aides directes revêtaient "la forme de subventions, de bonifications d'intérêts ou de prêts et avances remboursables, à taux nul ou à des conditions plus favorables que celles du taux moyen des obligations" (1) et leur octroi par les communes et départements était subordonné à la mise en place préalable de régimes d'aides correspondants par la région (2). Les aides indirectes pouvaient, elles, être attribuées par toutes les collectivités sans considération de ce que faisaient les autres et la forme était en principe libre à l'exception des aides à l'immobilier d'entreprise, des garanties d'emprunt et de prises de participation (3). Le critère de distinction reposait sur l'existence d'un transfert financier entre le bénéficiaire de l'aide et l'autorité attributrice (4). Le dispositif de 1982 se bornait à énumérer de façon incomplète certaines modalités d'aides et à en définir le régime. Il a vite été dépassé par l'inventivité des collectivités territoriales. Dans la pratique de nombreuses aides étaient accordées de façon illégale au regard de ce dispositif complexe sachant, de plus, qu'à cette insécurité juridique s'ajoutait une imprécision dans la distinction entre aides directes et aides indirectes ou l'intervention d'organismes relais. La réforme des aides locales devenait nécessaire mais c'est seulement à une retouche très partielle qu'on allait d'abord procéder à l'occasion du vote de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002, relative à la démocratie de proximité (N° Lexbase : L0641A37), qui y insérait un article 102 modifiant sur plusieurs points le régime des aides directes et l'article L. 1511-2 du Code général des collectivités territoriales (N° Lexbase : L7908HBI). Désormais, c'est la région qui détermine et met en oeuvre les régimes des aides directes, les autres collectivités ne pouvant plus octroyer elles-mêmes une aide, sinon "participer au financement" des aides régionales dans le cadre d'une convention avec la région (5).

La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales confirme cette compétence de la région et l'étend aux prestations de service. Mais, si certains appelaient même à confier une véritable exclusivité aux régions sur toutes formes d'interventions en faveur des entreprises, et non sur certaines aides, la région n'est pas devenue le "chef de file" escompté. Il existe des moyens pour les autres collectivités territoriales de la contourner puisque la région ne fait que "coordonner sur son territoire les actions de développement économique" (loi n° 2004-809 du 13 août 2004, relative aux libertés et responsabilités locales, art. 1er N° Lexbase : L0835GT4).

La circulaire du 3 juillet 2006 a pour objectif d'apporter un certain nombre de précisions quant à cette dernière réforme. Elle présente les conditions d'application de la nouvelle réglementation issue du droit communautaire et de la loi du 13 août 2004 (I) et rappelle les obligations et les nouvelles possibilités liées à l'attribution des aides (II).

I. Une présentation des conditions d'application de la nouvelle réglementation des aides

La circulaire détaille en premier lieu le nouveau rôle de la région en matière d'aides locales (A) tout en clarifiant, en second lieu, les responsabilités de chacun, Etat et collectivités territoriales, encourues notamment au regard du droit communautaire (B).

A. La précision du rôle de la région

La circulaire rappelle que la compétence de la région en matière d'aide n'est pas totale, la région ne définit pas ou ne met pas en oeuvre, elle coordonne simplement sur son territoire la politique d'aide (6). A ce titre et pour que l'Etat puisse notamment remplir ces obligations au regard du droit communautaire (7), la région rédige un rapport recensant tous les régimes d'aides existants et les aides individuelles accordées.

Le rapport doit, notamment, évaluer "les conséquences économiques et sociales" des aides (CGCT, art. L. 1511-1, al. 3 N° Lexbase : L1817GUT) ce qui, dans la loi, représentait une disposition assez vague. Tout en précisant leur caractère indicatif, la circulaire donne alors quelques éléments de méthodologie touchant à cette évaluation. Elle souligne que les régions peuvent s'appuyer sur leurs dispositifs de comptabilité analytique pour définir, en amont, des objectifs, des critères quantifiés et des indicateurs de performance sachant qu'il faudrait privilégier ceux pouvant être renseignés annuellement et ceux pouvant être agrégés malgré la diversité des situations économiques et sociales des régions ou des politiques économiques menées dans les différents niveaux de collectivités. La circulaire mentionne, également, que pour permettre de faire le lien avec les politiques d'Etat, il est intéressant pour le rapport de faire ressortir les principales données disponibles sur un plan financier (8), sur un plan physique (9) et sur un plan socio-économique (10).

Toujours au titre de son rôle de coordination et en cas d'atteinte à son équilibre économique, la région est également susceptible d'organiser, de sa propre initiative ou sur saisine du représentant de l'Etat, une concertation locale sur ce déséquilibre (CGCT, art. L. 1511-1, dernier alinéa). Le législateur ne précise pas la nature ou la gravité des déséquilibres économiques susceptibles de créer cette concertation, la circulaire considère alors que sont avant tout concernées les situations de suppression ou de mise en danger de l'activité économique en fonction du nombre d'emplois touchés et non un déséquilibre économique d'ordre structurel dû, par exemple, à une disparité géographique. Il est à noter que cette faculté d'organisation d'un débat régional doit s'apprécier avant tout localement (11) dans une perspective d'identification préalable et concertée des moyens pouvant contribuer à la résolution des problèmes rencontrés (12).

B. La clarification des responsabilités encourues au regard du droit communautaire

Avant 2002, les collectivités locales n'avaient pas à appliquer directement les textes communautaires lors de la mise en oeuvre des dispositifs des aides directes, il suffisait de respecter le droit national (CGCT) pour satisfaire aux exigences du droit communautaire. Depuis la loi du 27 février 2002, c'est la région qui crée, par délibération, les différents régimes d'aides et qui précise les modalités de leur mise en oeuvre, il n'y a plus de définition par décret en Conseil d'Etat. Cet élargissement du champ de compétence fait que les collectivités locales doivent désormais s'assurer de la compatibilité avec le droit communautaire au moment de l'élaboration des délibérations instituant les régimes d'aide. La circulaire rappelle ainsi les conditions de conformité avec le droit communautaire : l'aide individuelle ou le régime d'aides spécifiques peut d'abord entrer dans des régimes notifiés et approuvés par la Commission européenne (13). Il peut aussi s'inscrire dans le cadre de l'application d'un règlement d'exemption de la Commission (14). Enfin, si l'aide en question ne rentre dans aucun des deux premiers cas, l'aide devra être notifiée de manière spécifique à la Commission et approuvée par celle-ci préalablement à sa mise ne oeuvre (15).

Si ce sont les collectivités territoriales ou leurs groupements qui mettent en oeuvre les aides ou les régimes d'aides, c'est l'Etat qui est responsable de la procédure de notification à la Commission européenne (CGCT, art. L. 1511-1-1, al. 1er N° Lexbase : L9257HD9). S'il y a absence de notification ou incompatibilité de l'aide avec le droit commun, les instances communautaires (Commission européenne et CJCE) peuvent enjoindre l'Etat de procéder, dans des délais fixes, à la récupération des aides mais ce sont les collectivités territoriales ou leurs groupements qui procèdent réellement à cette récupération, le représentant de l'Etat n'intervenant qu'à défaut (CGCT, art. L. 1511-1-1 al. 2nd). La circulaire précise qu'il incombe à l'ordonnateur de la collectivité territoriale ou de son groupement d'émettre le titre de recette nécessaire. A défaut, et après mise en demeure d'un mois, le représentant émet d'office l'état nécessaire au recouvrement qu'il adresse alors, en son nom, au comptable public pour prise en charge et à la collectivité pour inscription budgétaire et comptable. Les conséquences financières de la condamnation de l'Etat pour exécution tardive ou incomplète étant à la charge des collectivités territoriales au titre des dépenses obligatoires (CGCT, art. L. 1511-1-1, al. 1er).

Dans le cas du contrôle des règles des cumuls d'aide, la circulaire préconise l'instauration d'une procédure de déclaration préalable de l'entreprise des aides reçues et sollicitées. Celle-ci nécessitant de distinguer, pour chaque aide, la base juridique communautaire sur laquelle se fonde l'aide.

II. Le rappel des obligations et des nouvelles possibilités liées à l'attribution des aides

Tout en appliquant la nouvelle distinction et les nouvelles dénominations, la circulaire dresse une typologie des aides existantes et nouvelles tout en rappelant les obligations pesant sur les collectivités concernant les aides de droit commun (anciennes "aides directes") (A) et tout en soulignant les nouvelles possibilités offertes aux collectivités concernant les aides à l'immobilier d'entreprise (anciennes "aides indirectes") (B).

A. La présentation des obligations pesant sur les collectivités concernant les aides de droit commun

Le régime de ces aides a été modifié par la loi du 13 août 2004 en ce qui concerne, non seulement, la dénomination de ces aides, mais aussi, leur nature et les compétences des différents niveaux de collectivités territoriales pour les mettre en oeuvre. Le législateur simplifie considérablement les règles de compétences puisqu'il supprime purement et simplement les qualifications "directes" et "indirectes" du vocabulaire légal des aides locales. Cette distinction a été supprimée, d'une part, en raison des difficultés d'interprétation et de l'insécurité juridique existante et, d'autre part, de l'absence de pertinence de la distinction au regard des règles du droit communautaire.

La circulaire présente une typologie des aides de droit commun : subventions, bonifications d'intérêt, prêts et avances remboursables à taux nul ou à des conditions plus favorables que celles du taux moyen des obligations (16) auxquels la loi du 13 août 2004 rajoute, sans donner de définition précise, les aides qui prennent la forme de prestations de service (17). La circulaire rappelle aussi le principe de libre détermination du conseil régional des catégories "d'aides directes". Il n'y a plus de limitations, pour les aides prenant la forme de subventions, aux régimes de la prime régionale à l'emploi (PRE) et de la prime régionale à la création d'entreprises (PRCE) (18).

Un rappel est, également, effectué sur les dispositions que les collectivités doivent impérativement respecter comme, par exemple, la définition du régime des aides lors des délibérations ou la nécessité de respecter l'objectif de "création ou d'extension d'activités économiques" pour chaque nouveau régime d'aide.

Enfin, la circulaire évoque la particularité du contrôle de légalité sur les délibérations des collectivités qui interviennent dans le cadre de l'article L. 1511-2 du CGCT (N° Lexbase : L7908HBI). Sur le fond, la légalité doit s'apprécier, non seulement, au regard du droit interne, mais aussi, au regard du droit communautaire. Au regard du droit interne, le contrôle peut porter sur le respect des formes d'aides prévues ou le respect de la répartition des compétences entre les différents niveaux de collectivités territoriales (par exemple, aide octroyée avec absence de convention avec la région). Au regard du droit communautaire, certaines obligations communautaires ont été introduites dans le droit national (CGCT, art. L. 1511-1-1) et permettent de déclarer illégales, par exemple, les aides n'ayant pas respecté les règles édictées par les règlements d'exemption. De façon générale, le contrôle de légalité peut s'exercer sur les délibérations en contradiction avec l'obligation de notification des aides et régimes d'aides prévue à l'article 88 § 3 du Traité CE .

B. L'élargissement des modalités d'intervention des collectivités concernant les aides à l'immobilier d'entreprise

La circulaire détaille les modalités d'intervention des collectivités concernant les aides à l'immobilier d'entreprise. Le législateur prévoit, désormais, que les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent attribuer des aides sous forme de subventions, de rabais sur le prix de vente, de location ou de location-vente de terrains nus ou aménagés ou de bâtiments neufs ou rénovés (CGCT, art. L. 1511-3 N° Lexbase : L1820GUX). Il n'y a plus de référence à la catégorie des "aides indirectes" et notamment à la possibilité d'accorder des "aides indirectes libres".

Les principales modifications soulignées par la circulaire portent d'abord sur les modalités et formes d'attribution des aides et sur la nature des dépenses éligibles. En effet, les modalités d'attribution sont élargies puisque, désormais, les collectivités peuvent aider directement l'entreprise (ou un maître d'ouvrage) sans obligatoirement louer ou vendre un bien dont elles sont propriétaires. En revanche, l'aide implique obligatoirement l'établissement d'une convention entre la collectivité et l'entreprise (19). Cette convention constitue le support des engagements pris par l'entreprise en contrepartie de l'aide.

Concernant la typologie des aides à l'immobilier, s'ajoutent, désormais, aux rabais accordés sur les prix de vente ou de location de bâtiments, les aides qui prennent la forme de subventions aux entreprises pour la location, l'acquisition ou la construction de bâtiments sous leur propre maîtrise d'ouvrage. La circulaire précise également la mention faite, dans le nouvel article L. 1511-3, aux aides pouvant prendre la forme de rabais sur le prix de location-vente.

La circulaire distingue, enfin, le nouveau régime réglementaire des aides à l'immobilier issu du décret n° 2005-584 du 27 mai 2005, relatif aux aides à l'investissement immobilier et à la location d'immeubles accordées aux entreprises par les collectivités territoriales et leurs groupements (N° Lexbase : L5773G9P). Le nouvel article L. 1511-3 prévoit, notamment, que le montant des aides que les collectivités et leurs groupements peuvent attribuer pour l'achat ou la location de terrains ou de bâtiments, est calculé par référence aux conditions du marché selon des règles de plafond et de zone (20).

S'agissant de la rénovation de bâtiment, les collectivités ne peuvent accorder un montant supérieur à la différence entre le prix de revient après rénovation et le prix correspondant aux conditions du marché. S'agissant des aides à l'immobilier en direction des entreprises industrielles dans les zones concernées par la prime d'aménagement du territoire, le décret augmente les taux plafonds dans les DOM pour les grandes entreprises et les PME. Le plafond est également plus favorable à certains secteurs industriels comme l'automobile et la construction navale. Les taux plafonds des aides publiques accordées pour des investissements portant sur des projets supérieurs à 50 millions d'euros sont affectés de coefficients de pondération dégressifs selon l'échelle suivante (21).

S'agissant des aides à l'immobilier en direction des entreprises du secteur tertiaire dans les zones concernées par la prime d'aménagement du territoire, le décret intègre les dispositions du Règlement CE n° 70/2001 de la Commission du 12 janvier 2001 sur les aides aux petites et moyennes entreprises (N° Lexbase : L1557DPD). Il exclut donc du champ des aides les secteurs de l'industrie charbonnière, du transport et des services financiers. Il autorise, désormais, les aides à la location (22). Enfin, le décret reprend le nouveau régime d'aides aux entreprises agro-alimentaires, qui s'applique en dehors de tout zonage. Les montants prévus vont de 40 à 50 % de la valeur vénale du bien.

Christophe De Bernardinis
Maître de conférences à l'université de Metz

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(1) CGCT, art. L. 1511-2 réécrit par la loi du 27 février 2002 et avant la loi du 13 août 2004 (N° Lexbase : L8412AAS).
(2) Cf. ancien article L. 1511-2 du CGCT (N° Lexbase : L4285C9L) selon lequel toute aide directe attribuée par une collectivité locale de rang inférieur ne pouvait intervenir qu'en complément d'une aide accordée par la région.
(3) CGCT, art. L. 1511-3 ancien (N° Lexbase : L8413AAT) qui énonçait les "reventes ou locations de bâtiments", les "prises en charge de commissions de garanties d'emprunt", il s'agissait des aides indirectes non réglementées comme les prestations de service, les ventes de terrains à des conditions avantageuses ou encore la mise à disposition de matériels et d'équipements publics.
(4) CE, 18 novembre 1991, n° 73398, Département des Alpes-Maritimes contre Association "Agriculture 06" (N° Lexbase : A0090ARR) et CE, 6 novembre 1995, n° 145955, Commune de Villenave d'Ornon contre M. Pujol N° Lexbase : A6599ANQ).
(5) Les catégories d'aides directes étant déterminées par délibération du conseil régional.
(6) Compétence qu'elle exerce, d'une part, dans le respect des compétences des autres collectivités et, d'autre part, sous réserve des responsabilités de l'Etat en la matière.
(7) CGCT, art. L. 1511-1 al. 3, cela permet à la Commission européenne de s'assurer que ces décisions sont effectivement respectées et facilite la coopération avec les Etats membres aux fins de l'examen permanent.
(8) Budgets alloués par grands domaines, secteur économique ou type d'entreprise ; montants d'aides par type d'emploi ou d'entreprises...
(9) Nombre et nature des entreprises, nature et objet des aides...
(10) Nombre d'emplois créés par secteur, entreprise, territoire...
(11) Ce qui nécessite une définition souple laissant une marge d'appréciation aux acteurs locaux.
(12) Notamment, dans une perspective d'intervention de l'Etat qui pourrait être sollicitée au titre de la solidarité nationale.
(13) Cf. circulaire n° 5132/SG du Premier ministre du 26 janvier 2006 sur l'application au plan local des règles communautaires de concurrence relatives aux aides publiques aux entreprises (N° Lexbase : L5433HGC).
(14) A ce jour, sept Règlements ont été pris par la Commission européenne concernant, par exemple, les aides "de minimis", les aides d'Etat en faveur des PME ou encore les aides à l'emploi.
(15) Les procédures de notification des aides à la Commission sont exposées dans les Règlements (CE) n° 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 (N° Lexbase : L4215AUN) et (CE) n° 794/2004 de la Commission du 21 avril 2004 (N° Lexbase : L4610HD4).
(16) CGCT, art. L. 1511-2 issu de la loi du 27 février 2002, précité.
(17) La circulaire désigne, notamment, à cet égard, les aides au conseil, au marketing ou à la promotion commerciale pour une entreprise particulière.
(18) Les dispositions réglementaires concernant ces deux dispositifs sont abrogées, mais ces dispositifs peuvent continuer d'être mis en oeuvre puisque toujours approuvés par la Commission européenne.
(19) L'article L. 1511-3 du CGCT précise en outre que ces aides donnent lieu à l'établissement d'une convention et sont versées soit directement à l'entreprise bénéficiaire, soit au maître d'ouvrage, public ou privé, qui en fait alors bénéficier intégralement l'entreprise.
(20) Ce sont ces plafonds que le décret du 27 mai 2005 détermine (CGCT, art. R. 1511-4 N° Lexbase : L1987G9H à R.1511-23).
(21) Jusqu'à 50 millions d'euros : 1 ; Tranche comprise entre 50 et 100 millions d'euros : 0,5 ; Tranche supérieure à 100 millions d'euros : 0,34.
(22) Par ailleurs, au-delà d'un montant de 140 000 euros, les aides à l'investissement sont déplafonnées, dans la limite de 4,5 % ou 15 % des coûts éligibles.

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