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N2806ALI
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par Olivier Dubos, Professeur de droit public à l'Université Montesquieu-Bordeaux IV
le 07 Octobre 2010
La politique de cohésion économique et sociale a fait l'objet de six Règlements publiés au Journal officiel de l'Union européenne le 31 juillet dernier (Règlement (CE) n° 1080/2006 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2006 relatif au Fonds européen de développement régional et abrogeant le Règlement (CE) n° 1783/1999 N° Lexbase : L4524HKR ; Règlement (CE) n° 1081/2006 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2006, relatif au Fonds social européen et abrogeant le Règlement (CE) n° 1784/1999 N° Lexbase : L4525HKS ; Règlement (CE) n° 1082/2006 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2006, relatif à un groupement européen de coopération territoriale (GECT) N° Lexbase : L4526HKT ; Règlement (CE) n° 1083/2006 du Conseil du 11 juillet 2006, portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion et abrogeant le Règlement (CE) n° 1260/1999 N° Lexbase : L4527HKU ; Règlement (CE) n° 1084/2006 du Conseil du 11 juillet 2006 instituant le Fonds de cohésion et abrogeant le Règlement (CE) n° 1164/94 N° Lexbase : L4528HKW ; Règlement (CE) n° 1085/2006 du Conseil du 17 juillet 2006 établissant un instrument d'aide de préadhésion (IAP) N° Lexbase : L4529HKX, JOUE n° L 210 du 31 juillet 2006, p. 1 et s.). La structure globale n'a pas été véritablement modifiée. La politique de l'Union se fonde toujours sur le Fonds européen de développement régional (FEDER), sur le Fonds social européen (FSE) et sur le Fonds de cohésion. Pour ce dernier, sont seuls éligibles les Etats dont le revenu national brut est inférieur à 90 % du RNB moyen de l'Union européenne ; la France n'est donc pas concernée.
Au titre de l'article 158 CE , l'objectif global des fonds structurels est de renforcer la cohésion économique et sociale afin de promouvoir un développement harmonieux, équilibré et durable de la Communauté. Cette politique communautaire "intègre, au niveau national et régional, les priorités de la Communauté en faveur du développement durable en renforçant la croissance, la compétitivité, l'emploi, et l'inclusion sociale, ainsi qu'en protégeant et en améliorant la qualité de l'environnement" (article 3, paragraphe 2 du Règlement (CE) n° 1083/2006).
Comme dans la précédente programmation (2000-2006), cet ensemble est subdivisé en trois objectifs, mais leur contenu a bien évidemment été révisé. Le premier objectif "convergence" (251 milliards d'euros) doit permettre d'"accélérer la convergence des Etats membres et régions les moins développés en améliorant les conditions de croissance et d'emploi par l'augmentation et l'amélioration de la qualité des investissements dans le capital physique et humain, le développement de l'innovation et de la société de la connaissance, l'adaptabilité aux changements économiques et sociaux, la protection et l'amélioration de la qualité de l'environnement ainsi que l'efficacité administrative". Le deuxième objectif "compétitivité régionale et emploi" (49 milliards d'euros) doit conduire "en dehors des régions les moins développées, à renforcer la compétitivité et l'attractivité des régions ainsi que l'emploi en anticipant les changements économiques et sociaux, y compris ceux liés à l'ouverture commerciale, par l'augmentation et l'amélioration de la qualité des investissements dans le capital humain, l'innovation et la promotion de la société de la connaissance, l'esprit d'entreprise, la protection et l'amélioration de l'environnement, l'amélioration de l'accessibilité, l'adaptabilité des travailleurs et des entreprises ainsi que le développement de marchés du travail inclusifs". Le troisième objectif "coopération territoriale européenne" (7,7 milliards d'euros) vise "à renforcer la coopération au niveau transfrontalier par des initiatives conjointes locales et régionales, à renforcer la coopération transnationale par des actions favorables au développement territorial intégré en liaison avec les priorités de la Communauté, et à renforcer la coopération interrégionale et l'échange d'expérience au niveau territorial approprié" (article 3, paragraphe 2 du Règlement (CE) n° 1083/2006, préc.).
En France, l'objectif "convergence" concerne les seules régions d'outre-mer (2,4 milliards d'euros pour la Guadeloupe, Martinique, Guyane et Réunion, v. décision de la Commission du 4 août 2006 fixant une répartition indicative par Etats membres des crédits d'engagement au titre de l'objectif de convergence N° Lexbase : L3609HPD et décision de la Commission du 4 août 2006 établissant la liste des régions éligibles à un financement par les Fonds structurels au titre de l'objectif de convergence N° Lexbase : L3610HPE, JOUE n° L 243 du 6 septembre 2006, p. 37 et s.). L'objectif "compétitivité régionale et emploi" s'adresse, en revanche, aux vingt-deux régions métropolitaines françaises. Quant à l'objectif "coopération territoriale européenne", il s'inscrit dans la continuité des programmes Interreg. Avant d'examiner ces deux derniers objectifs qui concernent l'ensemble des collectivités françaises (II), il convient de préciser le cadre dans lequel ils s'inscrivent (I).
I. Le cadre
Le Règlement (CE) n° 1083/2006 fixe le cadre dans lequel s'inscrit l'action des fonds à finalité structurelle. Il détermine ainsi le processus de programmation des actions (A) et définit le rôle de chacun des acteurs des programmes (B).
A. Le processus de programmation
La programmation 2007-2013 s'inscrit dans une approche stratégique définie à la fois au niveau communautaire (1) et au niveau national (2).
1. L'article 25 du Règlement n° 1083/2006 prévoit au niveau communautaire la définition d'orientations stratégiques de la Communauté pour la cohésion. Ce cadre indicatif pour l'intervention des Fonds est adopté par le Conseil, sur proposition de la Commission européenne (COM (2005) 299, une politique de cohésion pour soutenir la croissance et l'emploi, Orientations stratégiques communautaires 2007-2013). Ces orientations transposent, notamment, les priorités de la Communauté afin de promouvoir son développement harmonieux, équilibré et durable. Ainsi, afin de promouvoir dans le cadre des programmes 2007-2013 le développement national et régional un cheminement de développement durable et renforcer la compétitivité dans le contexte d'une économie de la connaissance, il est essentiel de concentrer les ressources sur des infrastructures de base, sur le capital humain et la recherche et l'innovation, y compris l'accès aux technologies de l'information et de la communication (TIC) et leur utilisation stratégique. Ceci suppose des investissements matériels comme immatériels.
Les programmes cofinancés doivent cibler trois priorités : améliorer l'attractivité des régions et des villes des Etats membres en améliorant l'accessibilité, en garantissant une qualité et un niveau de services adéquats, et en préservant leur potentiel environnemental ; encourager l'innovation, l'esprit d'entreprise et la croissance de l'économie de la connaissance en favorisant la recherche et l'innovation ; créer des emplois plus nombreux et de meilleure qualité. La politique de cohésion doit par ailleurs prendre en compte la dimension territoriale, que ce soit dans les zones urbaines ou rurales.
2. C'est en cohérence avec ces orientations que les Etats membres adoptent un cadre de référence stratégique national (article 27 du Règlement n° 1083/2006). Chaque cadre de référence stratégique national constitue un instrument de référence pour préparer la programmation des Fonds (cf. infra II).
Le Gouvernement français a d'ores et déjà transmis le 25 avril 2006 à la Commission européenne le cadre de référence stratégique national élaboré par la Délégation interministérielle à l'aménagement et à la compétitivité des territoires (héritière de la Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale). Ce document constitue la référence dans laquelle devront s'inscrire tous les projets français.
L'action des Fonds dans les Etats membres prend la forme de programmes opérationnels s'inscrivant dans le cadre de référence stratégique national. Les Etats membres présentent les propositions de programmes opérationnels à la Commission qui en évalue la contribution aux objectifs et priorités définis plus haut et l'adopte. Les programmes bénéficient du financement d'un seul Fonds. Le champ géographique retenu pour l'établissement du programme opérationnel est le niveau NUTS 1 ou 2 pour l'objectif compétitivité régionale et emploi, et NUTS 3 pour la coopération transfrontalière, la zone de coopération transnationale pour la coopération du même nom, et l'ensemble du territoire pour la coopération interrégionale. On rappellera qu'il n'y a pas en France de collectivité de niveau NUTS 1, les régions correspondent au niveau NUTS 2 et les départements au niveau NUTS 3 (v. Règlement (CE) n° 1059/2003 du Parlement européen et du Conseil du 26 mai 2003, relatif à l'établissement d'une nomenclature commune des unités territoriales statistiques (NUTS) N° Lexbase : L6885BHH, JOCE n° L 154 du 21 juin 2003, p. 1).
Les programmes opérationnels pour les deux premiers objectifs comportent, notamment, une analyse de la zone ou du secteur éligible en termes de forces et faiblesses et la stratégie retenue pour y répondre, une justification des priorités retenues, des informations sur les axes prioritaires et leurs objectifs spécifiques, un plan de financement, les informations relatives à la complémentarité avec les actions financées par le FEADER et celles financées par le FEP, les dispositions de mise en oeuvre, et éventuellement s'il y a lieu des informations sur le traitement de la question du développement urbain durable (article 37 du Règlement (CE) n° 1083/2006). Pour l'objectif de compétitivité régionale et emploi, le programme opérationnel comporte, en outre, la justification de la concentration thématique, géographique et financière sur les priorités. Les programmes opérationnels relevant de l'objectif de coopération territoriale européenne contiennent le même type d'éléments et également une liste des zones éligibles se trouvant sur le territoire couvert par le programme, et une liste indicative de grands projets (article 12 du Règlement n° 1080/2006).
Le FEDER peut, par ailleurs, financer, dans le cadre d'un programme opérationnel, des dépenses liées à une opération comportant un ensemble de travaux, d'activités ou de services destinée à remplir par elle-même une fonction individuelle à caractère économique ou technique précis, qui vise des objectifs clairement identifiés et dont le coût total excède 25 millions d'euros pour l'environnement et 50 millions d'euros pour les autres domaines (grands projets).
La définition et la mise en oeuvre de cette nouvelle programmation fait appel à un ensemble d'acteurs.
B. Les acteurs des programmes
Le Règlement (CE) n° 1083/2006 définit certaines fonctions (1) qu'il appartient aux Etats d'attribuer à différents organismes (2).
1. Pour chaque programme opérationnel, l'Etat membre devra désigner une autorité de gestion, une autorité de certification et une autorité d'audit.
L'autorité de gestion peut être une autorité publique ou un organisme privé. Elle "est chargée de la gestion et de la mise en oeuvre du programme opérationnel conformément au principe de bonne gestion financière" (article 60, paragraphe 1, a)). Elle a, notamment, pour mission de veiller à ce que les opérations soient sélectionnées conformément aux critères du programme opérationnel et de s'assurer que les opérations ont été menées à bien.
L'autorité de certification est une autorité publique qui doit "certifier les états des dépenses et les demandes de paiement avant leur envoi à la Commission" (article 60, paragraphe 1, b)). Il s'agit ainsi de vérifier l'exactitude de l'état des dépenses, notamment grâce à l'existence de pièces justificatives. En outre, l'autorité doit s'assurer que les dépenses sont conformes aux règles de comptabilité nationale et communautaire et correspondent aux opérations sélectionnées pour le financement. Elle doit enfin prendre en considération les résultats de l'ensemble des audits.
L'autorité d'audit est, en effet, une innovation du Règlement n° 1083/2006. Elle est fonctionnellement indépendante de l'autorité de gestion et de l'autorité de certification. Il s'agit d'un organisme public. Elle est chargée, pour chaque programme opérationnel, "de la vérification du fonctionnement efficace et de contrôle" (article 60, paragraphe 1, c)). Elle doit donc présenter à la Commission dans les neufs mois suivant l'approbation du programme opérationnel une stratégie d'audit comprenant la méthodologie à utiliser. A la fin de chaque année, à compter de 2008, elle doit présenter à la Commission un rapport annuel exposant les résultats des audits et formuler un avis.
Reste alors à déterminer qui, en France, exercera ces différentes fonctions.
2. L'enjeu est fondamental. On sait en effet que "l'administration qui a surtout bénéficié des fonds européens en termes structurels n'est ni la région ni le département mais c'est par contre le SGAR c'est-à-dire à l'échelon régional, les services du préfet chargés de la politique régionale [...]. Ainsi via la gestion des fonds européens, les autorités déconcentrées et non pas décentralisées ont récupéré un surcroît de pouvoir" (P. Delfaud, L'Union européenne, vecteur d'approfondissement de la décentralisation ? Table ronde, in Gestion et droit des collectivités locales, nouveaux horizons, vingt ans après la loi du 2 mars 1982, sous la direction de J.-F. Brisson, Gazette des Communes, 5 mai 2003, p. 213, spéc. p. 214). Ainsi en Aquitaine, avec la gestion des fonds européens, le SGAR est passé d'une quinzaine d'agents à près d'une centaine aujourd'hui.
Toutefois, l'article 44 de loi n° 2004-809 du 13 août 2004, relative aux libertés et responsabilités locales (N° Lexbase : L0835GT4) permet, à titre expérimental, le transfert aux collectivités locales et principalement à la Région de la compétence en matière de fonds structurels. Le législateur est toutefois resté fort circonspect, voire pusillanime, puisque ce n'est qu'à "titre expérimental" qu'une telle compétence est confiée par l'Etat aux collectivités qui en font la demande. Toutefois, ce dispositif ne s'appliquait qu'au programme relevant de la période 2000-2006.
Selon le cadre de référence stratégique national (p. 91), le Gouvernement a décidé, lors du comité interministériel à l'aménagement et à la compétitivité des territoires du 6 mars 2006 de maintenir le système précédent. Dès lors "les Préfets de région seront ainsi les autorités de gestion des programmes opérationnels FEDER pour la métropole et les DOM et FSE pour les DOM. Le ministère de l'Emploi, de la Cohésion sociale et du Logement demeurera autorité de gestion des programmes opérationnels FSE en métropole. Par ailleurs, les expérimentations de décentralisation en cours seront poursuivies tant pour le programme opérationnel FEDER en Alsace que pour les futurs programmes de coopération européenne". Il est possible de regretter que le Gouvernement n'ait pas eu le courage de saisir l'opportunité de la réforme communautaire des fonds structurels pour approfondir la décentralisation. Il appartient donc aux régions de faire preuve de dynamisme afin de demander à bénéficier de l'expérimentation afin d'exploiter les opportunités offertes par les nouveaux objectifs du FEDER et du FSE.
II. Les objectifs
Si l'on excepte l'objectif "convergence" qui ne concerne que les collectivités ultra-marines, les collectivités françaises pourront bénéficier de l'objectif "compétitivité régionale et emploi" (A) et l'objectif "coopération territoriale européenne" (B).
A. L'objectif "compétitivité régionale et emploi"
Cet objectif est couvert, à la fois, par le FEDER (1) et par le FSE (2) (article 4, paragraphe 1, c) du Règlement (CE) n° 1083/2006) (9 milliards d'euros pour la France, décision de la Commission du 4 août 2006 fixant une répartition indicative par Etats membres des crédits d'engagement au titre de l'objectif compétitivité régionale et emploi pour la période 2007-2013 N° Lexbase : L3608HPC, JOUE n° L 243, 6 septembre 2006, p. 32).
1. Pour l'objectif "compétitivité régionale et emploi", trois priorités concentrent l'intervention du FEDER : l'innovation et l'économie de la connaissance, l'environnement et la prévention des risques et l'accès aux services de transport et de télécommunications d'intérêt économique général (article 5 du Règlement (CE) n° 1080/2006 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2006).
Dans le cadre de référence stratégique national élaboré par la DIACT, ces trois axes doivent, d'une part, permettre "d'agir sur les acteurs régionaux (PME et TPE, notamment) pour stimuler la recherche/développement et l'entreprenariat, encourager les démarches innovantes et promouvoir l'usage des TIC. L'innovation et l'économie de la connaissance constituent des axes d'intervention centraux de ces priorités". D'autre part, "il est essentiel de constituer un environnement propice à la croissance et à la compétitivité des acteurs et des territoires. Cet objectif passe par la promotion des démarches partenariales (entreprises, recherche, formation, associations) et la mise en oeuvre de stratégies de développement durable, que ce soit par l'exploitation de nouvelles filières économiques (énergies propres, biotechnologies...), la protection de l'environnement, la gestion des risques, ou la promotion de modes de déplacements durables (multimodalité, transports collectifs...)". La DIACT a donc défini cinq priorités : promouvoir l'innovation, développer les TIC au service de l'économie et de la société de l'information, soutenir les entreprises dans une démarche de développement territorial, protéger l'environnement et prévenir les risques dans une perspective de développement durable et enfin développer les transports alternatifs à la route pour les particuliers et les activités économiques.
2. Pour le Fonds social européen, les priorités de l'objectif "compétitivité régionale et emploi" sont l'augmentation de la capacité d'adaptation des travailleurs, des entreprises et chefs d'entreprises, l'amélioration de l'accès à l'emploi et de l'insertion durable sur le marché du travail, le renforcement de l'inclusion sociale des personnes défavorisées en vue de leur intégration durable dans l'emploi et la lutte contre toutes les formes de discrimination sur le marché du travail, le renforcement du capital humain par l'éducation et la formation et enfin la promotion des partenariats grâce au "réseautage" (sic !).
Le cadre de référence stratégique national reprend ces cinq priorités et prévoit, en outre, un soutien des actions innovantes transnationales ou interrégionales pour l'emploi et l'inclusion sociale. Ce type d'action est fondé sur l'article 3, paragraphe 6, du Règlement (CE) n° 1081/2006.
B. L'objectif "coopération territoriale européenne"
La coopération territoriale se décline en trois axes (article 3-2 c) du Règlement n° 1083/2006) : une coopération transfrontalière (1), une coopération transnationale (2) et enfin une coopération interrégionale (3). Cet objectif est financé par le FEDER (article 4-1 du Règlement (CE) n° 1083/2006.
1. Des initiatives conjointes locales et régionales doivent viser à renforcer la coopération au niveau transfrontalier. L'article 6-1 du Règlement n° 1080/2006 prévoit de concentrer son aide sur "le développement d'activités économiques, sociales et environnementales transfrontalières au moyen de stratégies conjointes en faveur du développement territorial durable", essentiellement en encourageant l'esprit d'entreprise, en encourageant et en améliorant la protection et la gestion conjointes des ressources naturelles et culturelles, ainsi que la prévention des risques environnementaux et technologiques, en soutenant les liens entre les zones urbaines et les zones rurales, en réduisant l'isolement, en développant la collaboration, les capacités et l'utilisation conjointe des infrastructures.
Le projet de CRSN inclut un volet relatif aux coopérations territoriales européennes (simple opportunité ouverte par les Règlements européens). Il prévoit qu'il est impératif "d'optimiser les conditions d'un développement économique, social et environnemental transfrontalier équilibré au bénéfice du marché du travail et des populations considérées" et privilégiera la recherche d'actions ayant un impact significatif et de long terme (p. 84 du CRSN).
2. La coopération transnationale permet le financement de réseaux et d'actions propices au développement territorial intégré et doit permettre l'établissement et le développement de la coopération transnationale, y compris de la coopération bilatérale entre régions maritimes non couverte par la coopération transfrontalière. Les actions seront principalement centrées sur les priorités suivantes : l'innovation, l'environnement, l'accessibilité, le développement urbain durable.
Dans ce cadre, le CRSN envisage un effort accru de ciblage des priorités et la capacité du partenariat à s'étendre sur un petit nombre de projets à impact structurant et fédérateur. Les thèmes prioritaires sont l'innovation et la compétitivité, l'environnement et la gestion/prévention des risques naturels et technologiques, l'accessibilité et les transports, la poursuite et l'approfondissement des coopérations territoriales en réseau.
3. Pour la coopération interrégionale, l'article 6-3 du Règlement n° 1080/2006 prévoit "le renforcement de l'efficacité de la politique régionale par la promotion" de la coopération interrégionale axée sur l'innovation et l'économie de la connaissance ainsi que sur l'environnement et la prévention des risques, des échanges d'expériences, des actions liées aux études, à la collecte de données ainsi qu'à l'observation et à l'analyse des tendances de développement dans la Communauté.
Cette coopération répond, selon le CRSN, à une demande forte des partenaires régionaux et locaux, tous thèmes confondus, en lien avec le développement et la compétitivité territoriale. Elle est conçue et envisagée pour enrichir les démarches et politiques territoriales, notamment en relation avec les pays de l'élargissement. Cette coopération devrait beaucoup plus que par le passé jouer la capitalisation des résultats, les échanges d'expériences, l'élargissement des réseaux à l'oeuvre, la pérennisation et le suivi des actions pour renforcer la diffusion et l'appropriation des bonnes pratiques (p. 86 du CRSN).
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