Réf. : Accord national interprofessionnel du 22 décembre 2005, relatif à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage (N° Lexbase : L0293HGX)
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par Christophe Willmann, Professeur à l'Université de Haute Alsace
le 07 Octobre 2010
Les partenaires sociaux n'ont pas remis en cause la référence qui a inspiré en profondeur la réforme du régime d'assurance chômage en 2001, l'activation des dépenses passives de chômage. Ce modèle a été reproduit par les partenaires sociaux en 2004 et, à nouveau, en 2006 (Ani du 22 décembre 2005). L'objectif est de mobiliser les ressources du régime d'assurance chômage dans des dispositifs de retour à l'emploi, d'aide à l'embauche ou à la création d'entreprises.
1.1. Aides au retour à l'emploi destinées aux chômeurs
La création, par la convention d'assurance chômage du 1er janvier 2001, de dispositifs d'accompagnement personnalisé des chômeurs sous la forme d'une contractualisation des relations Assedic/chômeurs (Pare, Pap) avait marqué les esprits. Aujourd'hui, le débat ne porte plus sur le fond, qui réalise un large consensus, mais sur son support technique, le contrat Pare (réf. bibliographiques abondantes ; v., en dernier lieu, P. Morvan, art. prec., JCP Ed. S 22 novembre 2005, p. 3 ; J. Delors (pres.), Aides au retour à l'emploi, Rapport Cerc n° 6, déc. 2005).
L'Ani du 22 décembre 2005 (art. 1) innove en mettant en place un diagnostic initial sur la situation du demandeur d'emploi et sa distance à l'emploi, permettant une différenciation des parcours et une adaptation des prestations proposées, conformément au projet personnalisé d'accès à l'emploi (C. trav., art. R. 311-3-11 N° Lexbase : L7879HBG et R. 311-3-12 N° Lexbase : L7880HBH). Le demandeur d'emploi bénéficie d'une première évaluation personnalisée et d'une information sur les perspectives d'évolution des métiers, en vue d'actions de reclassement immédiat, de la réalisation éventuelle d'un bilan de compétence, d'une action de validation des acquis de l'expérience, de la prescription d'une formation complémentaire dont l'intérêt pour son reclassement a été identifié directement, ou de la conclusion d'un contrat de professionnalisation.
Inspirés par cette même dynamique d'activation des dépenses passives, les partenaires sociaux ont voulu faciliter l'entrée des allocataires dans une démarche de validation des acquis de l'expérience (VAE) et renforcer les efforts de formation des chômeurs indemnisés (accord 22 décembre 2005, art. 2 et 3). L'Ani du 22 décembre 2005 prévoit à cet effet que l'Unédic prenne en charge les dépenses liées à la VAE dès lors qu'elles ne sont pas couvertes par d'autres financeurs et que les diplômes ou les certificats préparés favorisent l'accès à des emplois identifiés au niveau territorial ou professionnel.
Ces actions ont vocation à être réservées, en priorité, aux allocataires justifiant de plus de 20 ans d'activité professionnelle ou âgés de plus de 45 ans, ou susceptibles d'obtenir une certification leur permettant d'accéder à des métiers reconnus prioritaires.
De même, les partenaires sociaux ont voulu intégrer dans le champ du régime d'assurance chômage, l'esprit et la logique qui sous-tendent l'Ani du 5 décembre 2003 relatif à l'accès des salariés à la formation tout au long de la vie professionnelle. L'accord du 22 décembre 2005 prévoit que les aides à la formation financées par l'Unédic sont réservées à des actions de formation répondant à des besoins identifiés, dont la satisfaction est un préalable à une embauche (AFPE), ou à des actions de formation renforçant les capacités professionnelles des allocataires concernés pour répondre à des besoins de qualification identifiés au niveau territorial ou professionnel (formations conventionnées) ou à des tensions sur certains métiers.
Se substituant, depuis 2004, aux contrats de formation en alternance (contrat de qualification, contrat d'adaptation, contrat d'orientation), les contrats de professionnalisation sont considérés par les partenaires sociaux comme un instrument privilégié de formation et d'insertion des demandeurs d'emploi. L'accord du 22 décembre 2005 (art. 4) marque la volonté des partenaires sociaux de réactiver le dispositif.
Depuis le 1er janvier 2006, l'Unédic complète le salaire versé par l'entreprise par une fraction de l'allocation de retour à l'emploi (Are), dans la limite de ses durées de versement, afin que le salaire offert à l'allocataire en contrat de professionnalisation soit incitatif, c'est-à-dire au moins égal à 120 % de l'Are. Le régime d'assurance chômage attribue une aide forfaitaire à l'employeur dont la durée maximale ne pourra dépasser la durée de la période de formation, afin que les entreprises soient incitées à proposer aux allocataires ces contrats de professionnalisation. L'objectif est de parvenir à 80 000 contrats de professionnalisation par an.
Pour faciliter l'accès à l'emploi durable des titulaires de CDD, les partenaires sociaux ont mis en place un certain nombre de dispositifs spécifiques adaptés à leur situation (art. 5). Parmi ceux-ci, il faut mentionner, pour les allocataires qui ne remplissent pas les conditions d'accès au Cif-CDD (art. 2-40, al. 1, Ani 5 décembre 2003), l'ouverture d'un droit au Cif-CDD dès lors qu'ils ont été salariés en CDD pendant 6 mois, consécutifs ou non, au cours des 22 derniers mois précédant la fin de leur dernier contrat de travail.
L'allocataire bénéficie, pendant la durée de son indemnisation, du versement de l'Are et du versement d'une indemnité financée par l'Opacif et calculée sur la base du différentiel, entre 80 % de la moyenne des salaires perçus au cours des 6 derniers mois sous contrat à durée déterminée et le montant de l'Are qui lui est versée.
Les partenaires sociaux ont voulu, également, sécuriser le parcours professionnel des saisonniers afin de leur permettre un accès à d'autres emplois par une mobilisation renforcée de l'ensemble des mesures d'aide au retour à l'emploi (supra). L'objectif est de limiter à trois le nombre de périodes successives de versement des allocations au titre du chômage saisonnier, après que les allocataires aient été reconnus chômeurs saisonniers au sens de l'accord d'application n° 4 du 27 décembre 2002.
Mais, ces dispositions ne sont applicables qu'aux allocataires reconnus comme saisonniers à compter du 1er janvier 2006.
Les partenaires sociaux ont modifié le régime juridique du cumul du salaire avec un revenu de remplacement, tel que fixé par la convention d'assurance chômage du 1er janvier 2004. Le salarié privé d'emploi, qui exerce une activité occasionnelle ou réduite de 136 heures au plus perçoit l'Are, sous réserve qu'il conserve, après avoir perdu une partie de ses activités, une ou plusieurs autres activités salariées lui procurant une rémunération n'excédant pas 70 % des rémunérations brutes mensuelles perçues avant la perte d'une partie de ses activités. Il faut rappeler que cette règle continue à s'appliquer pour les allocataires, même après le 1er janvier 2006, au titre de la convention du 1er janvier 2004.
L'Accord du 22 décember 2005 (art. 7) prévoit, pour les nouveaux entrants dans le régime d'assurance chômage, que l'activité occasionnelle ou réduite du salarié privé d'emploi ne doit pas excéder 110 heures (contre 136 heures auparavant) pour ouvrir droit au cumul de l'Are avec la rémunération afférente à cette activité. Ce cumul est assuré dans la limite de 15 mois pour les salariés âgés de moins de 50 ans. Ces dispositions sont applicables seulement aux salariés involontairement privés d'emploi dont la date de fin de contrat de travail est postérieure au 31 décembre 2005.
Dans la continuité de l'Ani ouvert à la signature le 13 octobre 2005 sur l'emploi des seniors (lire nos obs., La place de l'accord national interprofessionnel du 13 octobre 2005 dans les politiques de vieillissement actif, Lexbase Hebdo n° 191 du 24 novembre 2005 - édition sociale N° Lexbase : N1192AKD), les partenaires sociaux ont voulu mettre en place un dispositif de soutien à l'activité des seniors (accord 22 décembre 2005, art. 8).
Dès lors qu'un allocataire de 50 ans et plus, ou indemnisé depuis plus de 12 mois, reprend un emploi dans une autre entreprise que celle dans laquelle il exerçait son activité précédente, qui n'entre pas dans le champ des règles applicables aux activités réduites, et dont la rémunération est, pour une même durée du travail, inférieure d'au moins 15 % à la rémunération de son emploi précédent, il peut percevoir une allocation de retour à l'emploi différentielle de reclassement.
Cette allocation, dont l'objet est de compenser sa baisse de rémunération, lui est versée mensuellement pour une durée qui ne peut excéder la durée maximum de versement de ses allocations, et dans la limite d'un montant total plafonné à 50 % de ses droits résiduels à l'Are.
1.2. Aides au retour à l'emploi destinées aux chômeurs créateurs d'entreprise et aux employeurs
La convention du 1er janvier 2004 avait déjà mis en place un dispositif d'aide dégressive, versée par l'Assédic à l'employeur qui embauche un demandeur d'emploi rencontrant des difficultés particulières de réinsertion. Les partenaires sociaux ont entendu infléchir cette logique, pour modifier les publics cibles (accord du 22 décembre 2005, art. 9). Seule l'embauche d'un allocataire âgé de 50 ans et plus par une autre entreprise que celle dans laquelle il exerçait son activité précédente ou l'embauche d'un allocataire indemnisé depuis plus de 12 mois ouvre droit au versement de l'aide dégressive à l'employeur, dans la limite de la durée de versement de l'Are différentielle (Ani du 22 décembre 2005, art. 8).
Afin de développer de nouveaux parcours de reclassement en faveur des allocataires en leur facilitant la reprise ou la création d'entreprise, les partenaires sociaux ont voulu mettre en place une aide spécifique (accord du 22 décembre 2005, art. 10). L'allocataire qui, lorsqu'il crée ou reprend une entreprise, ne remplit pas les conditions pour bénéficier du régime des activités réduites, peut obtenir le versement, sous forme de capital, d'une somme égale à la moitié du montant du reliquat de ses droits à l'allocation chômage (Are).
Ce capital lui est versé en deux fractions, la première au moment de la création ou de la reprise de l'entreprise, et la seconde 6 mois après le premier versement. Mais, le bénéfice de ce dispositif est subordonné à l'obtention de l'Accre ou à la validation d'un projet de reprise d'entreprise.
2. Réforme, en pointillé, de l'indemnisation du chômage
2.1. Ressources
Pour contribuer à un retour vers l'équilibre financier, les partenaires sociaux ont majoré de 0,04 point, au 1er janvier 2006, les taux de contribution des employeurs et des salariés au financement du régime d'assurance chômage (accord 22 décembre 2005, art. 13). Ainsi, au 1er janvier 2006, le taux est de 6,48 %, dont 4,04 % pour les employeurs et 2,44 % pour les salariés.
Cette augmentation très modeste des cotisations (chiffrée à 160 milliards pour chacune des contributions) exprime l'absence de consensus des partenaires sociaux sur cette question.
Enfin, les partenaires sociaux ont prévu que ces majorations cesseront de s'appliquer à compter du 1er janvier 2007 si le résultat financier de l'année 2006 du régime d'assurance chômage est équilibré. A défaut, elles cesseront à compter du 1er janvier 2008 si le résultat financier de l'année 2007 du régime d'assurance chômage enregistre un excédent d'au moins 2 milliards d'euros.
2.2. Calcul et montant des allocations
Les économies contribuant à espérer un équilibre financier du régime ont été surtout réalisées par une refonte des calculs d'indemnisation, c'est-à-dire leur montant (durée) et mode de calcul (période de référence, ancienneté dans le salariat) (accord du 22 décembre 2005, art. 14). Selon les organisations syndicales, la réorganisation des filières permettrait une économie de 474 millions d'euros par an.
La "filière A" reste inchangée. Le chômeur doit justifier de 6 mois d'affiliation dans une période de référence de 22 mois (donnée inchangée : il était exigé 6 mois d'affiliation au cours des 22 mois qui précèdent la fin du contrat de travail dans la convention d'assurance chômage du 1er janvier 2004), lui ouvrant droit à une durée d'indemnisation de 7 mois (donnée inchangée : 7 mois dans la convention d'assurance chômage du 1er janvier 2004). Selon les organisations syndicales, du fait de la création de la filière A +, la filière A, qui concerne 17 % des chômeurs, devrait voir ses effectifs diminuer de 18 200 chômeurs en 3 ans.
Une "filière A+" fait son apparition : le chômeur doit justifier de 12 mois d'affiliation dans une période de référence de 20 mois ouvrant droit à une durée d'indemnisation de 12 mois. Selon les syndicats, 81 700 travailleurs privés d'emploi seraient concernés par cette filière d'indemnisation en l'espace de 3 ans.
La troisième "filière B" exige 16 mois d'affiliation dans une période de référence de 26 mois (contre 14 mois d'affiliation au cours des 24 mois qui précèdent la fin du contrat de travail dans la convention d'assurance chômage du 1er janvier 2004) pour que le chômeur bénéficie d'un droit à une durée d'indemnisation de 23 mois (donnée inchangée : 23 mois au titre de la convention d'assurance chômage du 1er janvier 2004). La filière B représente 67,5 % des chômeurs indemnisés. Les conditions d'accès à cette filière étant durcies par l'accord du 22 décembre 2005, 99 900 chômeurs basculeraient de cette filière vers la filière A +, soit un manque à gagner pour ceux-ci de 11 mois d'indemnisation.
La quatrième "filière C" reste inchangée : 27 mois d'affiliation au cours des 36 mois qui précèdent la fin du contrat de travail sont exigés pour bénéficier d'une indemnisation chômage versée 36 mois pour le salarié privé d'emploi âgé de 50 ans et plus. Les allocataires qui entrent dans la filière C à partir de l'âge de 57 ans et demi peuvent bénéficier des dispositions de l'article 12 § 3 du règlement annexé à la convention du 1er janvier 2004 (N° Lexbase : L1601DPY) (qui sera adapté en conséquence). Du fait de la suppression de la filière D, cette filière enregistrera 47 900 chômeurs supplémentaires, selon les organisations syndicales.
Enfin, la "filière D" (27 mois d'affiliation au cours des 36 mois qui précèdent la fin du contrat de travail étaient exigés pour bénéficier d'une indemnisation chômage, versée 42 mois pour le salarié privé d'emploi âgé de 57 ans et plus, et justifiant de 100 trimestres validés par l'assurance vieillesse) est supprimée, car sans objet en raison de l'application de l'article 12 § 3 du règlement annexé à la convention du 1er janvier 2004.
Cette refonte des différentes filières d'indemnisation est destinée à être provisoire : elles seront revues en cas de retour durable à l'équilibre financier du régime permettant la constitution de réserves de fonctionnement à hauteur de 6 milliards d'euros dans le fonds de régulation.
Ces dispositions sont applicables aux salariés involontairement privés d'emploi, compris dans une procédure de licenciement engagée postérieurement à la date du 31 décembre 2005. La question se pose immédiatement de l'applicabilité, depuis le 1er janvier 2006, de cette nouvelle organisation des filières d'indemnisation aux autres allocataires que ceux dont l'état de chômage résulte d'une procédure de licenciement engagée depuis le 1er janvier 2006.
En effet, l'Ani du 22 décembre 2005 a pris soin de définir la situation des chômeurs licenciés depuis 1er janvier 2006, mais n'apporte aucune précision sur le sort des chômeurs dont l'état de chômage résulte d'un autre mode de rupture de leur contrat : résiliation conventionnelle, fin de CDD (...). Il appartiendra aux partenaires sociaux, par voie d'accord ou de circulaire, d'apporter des éléments de réponse.
Durées d'indemnisation pour les procédures de licenciement engagées après le 31 décembre 2005 (convention d'assurance chômage du 1er janvier 2006)
| Filière | A | A+ | B | C |
| Durée d'affiliation | 182 jours ou 910 h (6 mois) au cours des 22 derniers mois | 365 jours ou 1820 h (12 mois) au cours des 20 derniers mois | 487 jours ou 2426 h (16 mois) au cours des 26 derniers mois | 821 jours ou 4095 h (27 mois) au cours des 36 derniers mois |
| Durée d'indemnisation | 213 jours (7 mois) | 365 jours (12 mois) | 700 jours (23 mois) | 1095 jours (36 mois) |
Durées d'indemnisation pour les procédures de licenciement engagées avant le 1er janvier 2006 (convention d'assurance chômage du 1er janvier 2004, appliquable après le 1er janvier 2006)
| Filière | A | B | C (pour les 50 ans et +) | D (pour les 57 ans et +) |
| Durée d'affiliation | 182 jours ou 910 h (6 mois) au cours des 22 derniers mois | 426 jours ou 2133 h (14 mois) au cours des 24 derniers mois | 821 jours ou 4095 h (27 mois) au cours des 36 derniers mois | 821 jours ou 4095 h (27 mois) au cours des 36 derniers mois et 100 trimestres d'assurance vieillesse |
| Durée d'indemnisation | 213 jours (7 mois) | 700 jours (23 mois) | 1095 jours (36 mois) | 1277 jours (42 mois) |
2.3. Entrée en vigueur et avenir de la réforme de l'Ani du 22 décembre 2005
L'Ani du 22 décembre 2005 est conclu pour une durée déterminée de 3 ans, allant du 1er janvier 2006 au 31 décembre 2008 (accord du 22 décembre 2005, art. 19). Les dispositions en vigueur au 31 décembre 2005 (convention d`assurance chômage du 1er janvier 2004) ainsi que les textes d'application non affectés par les dispositions de l'Ani du 22 décembre 2005 régissant le régime d'assurance chômage, demeurent applicables.
Cette mesure est destinée à écarter le danger de procédures contentieuses contre ce nouveau régime d'assurance chômage, à l'image de l'affaire dite des "recalculés", en 2004 et 2005 (TGI Marseille, 15 avril 2004, n° RG 04/02019, M. Eric Lazari et 36 autres c/ l'Assedic Alpes Provence - l'Unédic N° Lexbase : A8578DBC, lire nos obs., Le Pare est-il vraiment un contrat ?, Lexbase Hebdo n° 118 du 29 avril 2004 - édition sociale N° Lexbase : N1385ABW ; TPS 2004, comm. 199 ; P. Langlois, Les étranges tribulations des recalculés et autres demandeurs d'emploi dans le droit français, Dr. soc. 2004, p. 762 ; X. Prétot, Le contentieux de l'assurance chômage entre le juge civil et le juge administratif. Erreur de calcul ou erreur de droit ?, Dr. soc. 2004, p. 766 et L'intangibilité des droits aux prestations de l'assurance chômage, ou les recalculés en appel..., Dr. soc. 2004, p. 958 ; A. Supiot, La valeur de la parole donnée (à propos des chômeurs recalculés), Dr. soc. 2004, p. 541 ; C. Willmann, Le non-respect des engagements au titre du Pare, RDSS 2004, p. 701).
Conscients de la nécessité d'une refonte en profondeur du régime d'assurance chômage, diagnostiquée par les organisations syndicales ou les institutions (not., Cerc, rapport dec. 2005 prec.), les partenaires sociaux ont décidé d'examiner, au cours de l'année 2006, les voies et moyens d'une nouvelle organisation du système d'assurance chômage, qui tienne compte de la situation des personnes privées d'emploi, de l'offre d'emploi des entreprises, de l'impact de l'évolution démographique et qui soit économiquement équilibrée et stable à moyen terme (accord du 22 décembre 2005, art. 20).
Cette réforme doit conduire à redéfinir les conditions de mise en oeuvre du dispositif, de façon à en permettre un pilotage plus réactif aux variations conjoncturelles et à garantir une cohérence d'action avec l'ensemble des autres intervenants sur le marché du travail.
Ainsi, le Cerc relevait que le système des revenus de remplacement ne semble plus adapté à la nature actuelle du chômage. Le Cerc propose, à cet effet, que la prise en charge du risque chômage ne fasse pas appel à la seule solidarité interprofessionnelle, mais à des sources d'origine fiscale traduisant la solidarité nationale ; qu'un droit à allocation d'assurance soit ouvert dès le premier mois de cotisation pour une durée qui serait fonction de la durée de cotisations, cette montée progressive s'arrêtant à la durée de la filière principale ; qu'une allocation de solidarité sous conditions de ressources soit ouverte à tout demandeur inscrit à l'ANPE et recherchant activement un emploi (salariés ayant perdu leur emploi et ayant épuisé les droits à l'assurance, jeunes entrant sur le marché du travail ou personnes y revenant après une longue période d'inactivité).
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