Réf. : Cass. civ. 3, 23 novembre 2005, n° 04-18.528, Commune de Juvisy-sur-Orge, représentée par son maire en exercice c/ SCI Delta, FS-P+B (N° Lexbase : A7551DLA)
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le 07 Octobre 2010
I. Les règles applicables en matière d'aires de stationnement
1) Les dispositions relatives à la réalisation d'aires de stationnement sont issues de l'article L. 421-3 du Code de l'urbanisme (3) (N° Lexbase : L7574ACI), lui-même issu de l'article 34 de la loi n° 2000-1208, du 13 décembre 2000, de solidarité et renouvellement urbains, (N° Lexbase : L9087ARY), et des articles R. 332-17 à R. 332-23 (N° Lexbase : L8398ACZ) du même code.
Les plans d'occupation des sols (ainsi que les plans de sauvegarde et de mise en valeur) édictent donc des règles en matière de stationnement. Ces règles figurent au douzième article du règlement de zone. Elles sont générales, uniformes, pour la zone. Or, il peut arriver que le constructeur se trouve dans l'impossibilité de les respecter pour des raisons techniques ou d'ordre urbanistique ou architectural. En pareil cas, diverses solutions de remplacement sont possibles : réalisation d'aires de stationnement dans le voisinage, acquisition de places de stationnement dans un parc privé voisin, concession dans un parc public de stationnement existant ou en cours de réalisation. A défaut de recourir à l'une de ces solutions, le constructeur peut être tenu quitte de ses obligations, en versant une participation en vue de la réalisation de parcs publics de stationnement dont la construction est prévue ou de la réalisation des travaux nécessaires à la desserte des constructions par des transports collectifs urbains. Dans cette hypothèse, aucune condition de voisinage immédiat ne doit être requise puisque la réalisation du parc de stationnement ne dépend plus du constructeur. Toutefois, la réalisation doit être prévue par la collectivité locale.
2) Il faut donc souligner que la participation de l'article L. 421-3 précité constitue une des modalités de compensation de l'obligation de réaliser des aires pour le stationnement des véhicules en nombre suffisant, à côté de la possibilité de créer de tels emplacements dans un rayon de 300 mètres du terrain d'assiette du projet ou de justifier d'une concession à long terme dans un parc public de stationnement. Aussi, le choix de recourir au système de participation n'est-il pas laissé à la liberté du constructeur. Ce dernier doit, donc, non seulement justifier de contraintes techniques (exiguïté du terrain, pente, sous-sol inondable) ou urbanistiques (quartier piétonnier) empêchant la réalisation matérielle de l'aire de stationnement exigée (4), mais, en outre, obtenir l'autorisation de l'administration compétente pour autoriser la construction, laquelle dispose d'un large pouvoir d'appréciation. Au total, la participation pour non-réalisation d'aires de stationnement ne constitue, en aucun cas, une option pour le pétitionnaire (5).
3) En l'espèce, la SCI mise en cause par la commune de Juvisy-sur-Orge, non seulement, n'avait réalisé aucune aire de stationnement mais, en outre, elle n'avait recouru à aucune des solutions alternatives prévues par les dispositions de l'article L. 421-3 du Code de l'urbanisme. Par ailleurs, elle n'avait versé aucune participation à la commune, ce qui s'explique aisément puisque cette dernière n'avait pu faire application des dispositions de l'article R. 332-20 du même code (N° Lexbase : L8401AC7), faute pour la SCI de s'être vue délivrer un permis de construire. Or, la délivrance du permis de construire constitue, en général, le fait générateur des participations financières prévues par les dispositions du Code de l'urbanisme.
II. L'exigibilité des participations financières prévues par les dispositions du Code de l'urbanisme
1) L'article L. 332-28 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L3727C8K) (issu de l'article 57 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993, relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques N° Lexbase : L8653AGL) précise, d'une part, que les permis de construire constituent le fait générateur de toutes les participations éventuellement exigibles en application des articles L. 332-6-1, 2° (N° Lexbase : L7586DK8) et L. 332-9 (N° Lexbase : L7540ACA) du Code de l'urbanisme (participation en programme d'aménagement d'ensemble ; participation pour raccordement à l'égout ; participation pour non-réalisation d'aires de stationnement ; participation spécifique pour la réalisation d'équipements publics exceptionnels ; participation pour le financement des équipements des services publics industriels et commerciaux ; cession gratuite de terrain destiné à la voirie publique) et, d'autre part, que la nature et le montant des participations effectivement exigées doivent être mentionnés dans les arrêtés portant délivrance des permis de construire. A défaut, ces contributions ne peuvent être légalement obtenues, même en cas de notification postérieurement à la délivrance de l'autorisation qui serait sans effet légal.
Il en résulte qu'en cas de délivrance tacite d'un permis de construire, les participations ne sont pas exigibles. Il en est de même pour les déclarations de travaux (6).
De ce fait, les participations financières en matière d'urbanisme, qui ne sont pas de nature fiscale (7), doivent non seulement procéder d'une décision administrative qui en constitue le fait générateur, à l'exclusion de toute forme contractuelle (8), mais encore, doivent figurer sur la liste des articles L. 332-6 (N° Lexbase : L3668DYI), L. 332-6-1 (9) et L. 332-9 du Code de l'urbanisme qui a un caractère limitatif, sous peine d'action en répétition de l'indu du débiteur (10).
C'est l'autorisation de travaux (permis de construire, autorisation de lotir ou convention de ZAC) qui constitue le fait générateur de la participation. Bien plus, la participation représente une clause spéciale de cette autorisation, ce qui signifie que l'autorisation tacite ne rend pas exigible la participation et que, hormis le cas particulier des ZAC, aucun contrat, ni offre de concours, ni constatation d'un enrichissement sans cause, ne peut prévoir une telle participation.
Ainsi, l'obtention de l'autorisation de construire constitue le fait générateur de la participation (C. urb., art. R. 332-19 N° Lexbase : L8400AC4). Ni le permis tacite, ni le procès-verbal d'infraction en cas de construction sans autorisation ne sauraient constituer le fait générateur de la participation. En effet, le permis tacite ne peut entraîner le paiement de la participation dans la mesure où son montant doit toujours être fixé par l'arrêté préfectoral portant autorisation de construire.
2) En cas de construction en infraction, constatée par procès-verbal, deux cas peuvent se présenter :
- soit la régularisation est possible et, alors, la participation sera éventuellement fixée par l'arrêté de régularisation qui en constituera le fait générateur ;
- soit la régularisation est impossible : dans ce cas, même si le bâtiment n'est pas démoli, aucune participation ne peut être imposée, bien que l'infraction se trouve aggravée. Il appartient alors à l'administration de le signaler afin que les tribunaux puissent prendre en compte cet élément dans leur jugement.
Il faut toutefois souligner que, contrairement aux règles habituelles applicables en matière d'urbanisme, la participation pour non-réalisation d'aires de stationnement ne peut être perçue en cas de permis tacite et en cas de construction sans permis. C'est l'opinion qu'a exprimée l'administration dans une circulaire du 29 décembre 1978 (11). Il résulte, en outre, de la jurisprudence que le fait générateur de la participation pour non-réalisation d'aires de stationnement se situe au moment de la délivrance du permis de construire, ce qui signifie que cette participation ne peut pas faire l'objet d'un permis de construire modificatif qui régulariserait la situation en lui substituant l'acquisition de places supplémentaires (12).
3) Nous l'avons vu, en vertu de l'article L. 332-28 du Code de l'urbanisme (issu de l'article 57 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993, relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques), le montant de la participation pour non-réalisation d'aires de stationnement doit être prescrit par le permis de construire ou précisé dans le montant de la participation forfaitaire à la charge des lotisseurs, aménageurs ou associations foncières urbaines de remembrement en vertu de l'article L. 332-12 du Code de l'urbanisme (13) (N° Lexbase : L7544ACE).
Par suite, et pour revenir à l'arrêt de la Cour de cassation, en l'absence de tout permis de construire, aucune participation ne pouvait être exigée par la commune de Juvisy-sur-Orge à l'encontre de la SCI constructeur. Or, si aucune participation ne peut être légalement exigée, il va de soi que l'action en recouvrement de cette participation, ou action en répétition de l'indu, ne peut davantage être engagée. En l'espèce, la commune de Juvisy-sur-Orge se trouvait, donc, doublement victime du comportement frauduleux du constructeur : elle était, en effet, victime du non-respect, par celui-ci, de ses obligations en matière de réalisation de places de stationnement mais elle était aussi victime, de manière plus générale, du caractère illégal des constructions qu'il avait entreprises, ces constructions tenant à la division d'un immeuble en appartements. Quant au constructeur, il pouvait, en quelque sorte, pour échapper à toute participation financière, invoquer sa propre turpitude puisque le fait d'avoir entrepris des travaux sans avoir préalablement demandé de permis de construire lui permettait, en outre, d'échapper au versement de la participation prévue par les dispositions de l'article L. 421-3 du Code de l'urbanisme.
Face à cette situation, le risque était donc que toute construction illégale puisse échapper à l'action en recouvrement de cette participation et que l'administration soit, de ce fait, doublement lésée.
III. La portée de l'arrêt rendu par la Cour de cassation
1) La solution retenue par la Cour présente, d'abord, l'intérêt de combler un vide juridique préjudiciable aux finances publiques et à l'environnement. En effet, il existait un vide juridique en cas de constructions entreprises sans permis de construire et, donc, en cas d'absence de fait générateur de la participation pour non-réalisation d'aires de stationnement. En bref, il eût été commode pour un constructeur de s'affranchir de ses obligations en matière de réalisation de places de stationnement et d'échapper au recouvrement de cette participation pour non-réalisation d'aires de stationnement en s'abstenant de solliciter la délivrance d'un permis de construire. Le dispositif prévu pour obliger les constructeurs à tenir compte des contraintes de stationnement risquait d'être totalement mis en échec : rien (14) n'était fait par le constructeur et rien ne pouvait lui être réclamé par l'administration pour compenser cette inaction.
Cette mise en échec des dispositions de l'article L. 421-3 du Code de l'urbanisme était donc préjudiciable à la fois pour l'environnement (préjudice résultant de l'absence de réalisation de places de stationnement par le constructeur) et les finances publiques (préjudice résultant de l'absence de versement par le constructeur de la participation pour non-réalisation d'aires de stationnement), étant précisé qu'in fine, les finances publiques ont pour but d'améliorer l'environnement puisque cette participation est exigée par la collectivité "en vue de la réalisation de parcs publics de stationnement".
Face à ce vide juridique, la Cour de cassation a donc admis qu'une demande en dommages et intérêts puisse être exercée en lieu et place de l'action en recouvrement prévue par les dispositions de l'article R. 332-21 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L8402AC8), lorsque cette dernière action ne pouvait être engagée par l'administration. Il s'agit donc d'une décision qui préserve l'intérêt de cette dernière, c'est-à-dire l'intérêt général, face à l'intérêt particulier du constructeur, lorsque cet intérêt particulier est précisément contraire à l'intérêt général. En l'espèce, l'intérêt de la SCI Delta était, en effet, contraire à l'intérêt général que représente l'amélioration des conditions de stationnement en zone urbaine.
2) La solution retenue par la Cour est également intéressante en ce qu'elle admet la recevabilité d'une demande en dommages et intérêts sur le fondement des règles de la responsabilité civile alors même que cette demande apparaît concurrentielle ou parallèle à une demande fondée sur les principes applicables à la responsabilité en matière d'urbanisme. La Cour de cassation a, en effet, relevé, à la suite de la cour d'appel de Paris, que la commune de Juvisy-sur-Orge avait chiffré son préjudice en se référant à l'article L. 421-3 du Code de l'urbanisme dont le cinquième alinéa prévoit que le "montant de cette participation ne peut excéder 12 195 euros par place de stationnement". Or, alors que la cour d'appel avait considéré, pour rejeter la demande en dommages et intérêts, que "sous le couvert d'une action en paiement de dommages-intérêts, l'action de la commune tend[ait] en réalité au recouvrement de la participation qu'elle reproch[ait] à la SCI d'avoir éludée", sans cependant vérifier si cette action en recouvrement pouvait en l'espèce être engagée par la commune, la Cour de cassation a apprécié in concreto si les conditions d'exercice de l'action prévue par les dispositions du Code de l'urbanisme étaient remplies avant de répondre par la négative et d'en conclure qu'à défaut de pouvoir exercer une action, la commune requérante devait pouvoir exercer l'action prévue par les dispositions du Code civil.
Ainsi, contrairement à la cour d'appel, la Cour de cassation a considéré que l'action en recouvrement prévue par l'article R. 332-21 du Code de l'urbanisme et l'action en dommages et intérêts prévue par l'article 1382 du Code civil n'étaient pas, du point de vue de leur invocabilité, exclusives ou alternatives mais complémentaires ou subsidiaires. En bref, selon la Cour de cassation, à défaut de pouvoir exercer l'action en recouvrement prévue par l'article R. 332-21 du Code de l'urbanisme, l'administration peut toujours exercer l'action en dommages et intérêts prévue par l'article 1382 du Code civil. Par ailleurs, pour exercer cette dernière action, l'administration peut s'appuyer sur les dispositions de l'article L. 421-3 du Code de l'urbanisme pour chiffrer son préjudice et récupérer, ainsi, par le biais de l'action en dommages et intérêts, la somme qu'elle n'a pu exiger du constructeur au moyen d'une action en recouvrement.
Au total, l'arrêt rendu par la Cour de cassation le 23 novembre 2005 opère donc une opportune combinaison entre les dispositions de l'article L. 421-3 du Code de l'urbanisme et les dispositions de l'article 1382 du Code civil, en permettant à une collectivité de fonder une action relevant de ces dernières dispositions sur un préjudice évalué au regard des premières dispositions. Cet arrêt conduit également à étendre le champ d'action du juge judiciaire en matière d'urbanisme puisque l'administration pourra, désormais, toujours se tourner vers lui et vers les règles de la responsabilité civile lorsqu'elle sera dans l'impossibilité de réclamer à un constructeur la participation pour non-réalisation d'aires de stationnement.
Frédéric Dieu
Commissaire du Gouvernement près le Tribunal administratif de Nice
(1) Cass. civ. 3, 23 novembre 2005, n° 04-18.528, Commune de Juvisy-sur-Orge, représentée par son maire en exercice c/ SCI Delta, FS-P+B (N° Lexbase : A7551DLA).
(2) Rappelons qu'aux termes de cet article, "tout fait quelconque de l'homme, qui cause à autrui un dommage, oblige celui par la faute duquel il est arrivé, à le réparer".
(3) En particulier des troisième, quatrième et cinquième alinéas de cet article.
(4) Cf. CAA Nantes, 8 novembre 2000, n° 97NT02210, M. David, Mme Cansot (N° Lexbase : A1517BHN), Bulletin Juridique du Droit de l'Urbanisme (BJDU), 1/2001, p. 69.
(5) Cf. rép. min. n° 72462, JOANQ 17 février 1986, p. 662. Cf., aussi, TA Nice, 27 janvier 1984, n° 536/84/II, SCI La Font de l'Ange, selon lequel l'administration a la faculté et non l'obligation d'imposer la participation financière prévue par l'article L. 421-3 du Code de l'urbanisme, lorsque le pétitionnaire ne peut lui-même satisfaire aux obligations édictées par un plan d'occupation des sols.
(6) Cf. circulaire n° 93-08 du 12 janvier 1993 : BO Equip. n° 4 du 20 février 1993.
(7) Cf. CE, 7 novembre 1990, n° 112646, Fédération française de Golf (N° Lexbase : A5718AQT), Droit administratif (DA) 1991, n° 48. En ce qui concerne plus particulièrement la participation pour non-réalisation d'aires de stationnement, cf. CE, 26 mars 1999, n° 189805, M. Vincent N° Lexbase : A5425AX9), BJDU 2/1999, p. 135.
(8) Sauf en matière de zones d'aménagement concerté (ZAC).
(9) La participation destinée à la réalisation de parcs publics de stationnement figure à l'article L. 332-6-1 du Code de l'urbanisme.
(10) Cf. CE, 6 mars 1989, n° 68461, Commune de Crolles (N° Lexbase : A0710AQD), DA 1989, n° 225.
(11) Cf. circulaire n° 78-163 du 29 décembre 1978, n° 2-4-3 : BO Environnement n° 3 du 16 février 1979.
(12) Cf. CAA Lyon, 10 décembre 2002, n° 98LY00048, SNC Métier et Compagnie Le Bar Parisien (N° Lexbase : A2252A7K), BJDU 3/2003, p. 223.
(13) Le fait générateur de cette participation étant l'autorisation de construire, toute prescription en dehors de celle-ci est illégale. Le maire ne peut donc prescrire, par un arrêté qui n'a que ce seul objet, une participation ; celle-ci doit, en effet, figurer dans l'autorisation. Cf., à cet égard, CAA Douai, 13 février 2003, n° 00DA01251, Société Comptoirs Modernes Union Commerciale c./ Commune de Villers-Cotterêt (N° Lexbase : A0627B7D), BJDU 2/2003, p. 134.
(14) "Rien", c'est-à-dire ni réalisation d'aires de stationnement dans le voisinage, ni acquisition de places de stationnement dans un parc privé voisin, ni concession dans un parc public de stationnement existant ou en cours de réalisation.
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