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par Freshfields Bruckhaus Deringer Paris
le 07 Octobre 2010
Le Parlement européen et le Conseil ont adopté la directive 2005/29/CE le 11 mai 2005, afin de renforcer la protection des consommateurs et de faciliter les échanges commerciaux transfrontaliers. La directive vise à contribuer au bon fonctionnement du marché intérieur et à harmoniser les règles des Etats membres relatives aux pratiques commerciales des entreprises vis-à vis des consommateurs.
La directive s'applique à toutes les transactions des entreprises conclues avec un consommateur lorsque des pratiques commerciales influencent directement les décisions des consommateurs à l'égard des produits. Les consommateurs bénéficieront d'une protection identique contre les pratiques commerciales déloyales que l'achat soit effectué dans un magasin local ou sur un site Web hébergé dans un autre Etat membre.
L'article 5 de la directive fixe les critères généraux pour déterminer si une pratique commerciale est déloyale. Dans la plupart des hypothèses, les pratiques sont considérées comme étant déloyales lorsqu'elles entraînent une altération anormale du comportement du consommateur moyen (2). La directive interdit spécifiquement les pratiques commerciales trompeuses (3) et agressives (4). Les pratiques commerciales trompeuses consistent soit à ne pas fournir les renseignements minimums dont le consommateur moyen a besoin avant l'achat, soit à l'induire en erreur. Les pratiques commerciales agressives telles que la vente forcée sont des pratiques qui consistent à altérer de manière significative la liberté de choix ou de conduite du consommateur moyen à l'égard d'un produit et l'amène à prendre une décision commerciale qu'il n'aurait pas prise autrement.
En outre, l'annexe 1 fixe une sorte de "liste noire" des pratiques commerciales réputées déloyales en toutes circonstances, telles que la vente pyramidale. Des dispositions sont également prévues pour prévenir l'exploitation des consommateurs particulièrement vulnérables comme les enfants (5).
La directive a été publiée le 11 juin 2005 au Journal Officiel et devrait être transposée au plus tard le 12 juin 2007 dans tous les Etats membres, en vue d'une application au plus tard le 12 décembre 2007.
La Commission a adopté, le 7 juin dernier, un plan d'action dans le domaine des aides d'Etat. Ce plan d'action expose les principes qui vont guider la réforme, dans les cinq années à venir, des règles et procédures relatives aux aides d'Etat.
Ce plan d'action constitue la base de la consultation publique lancée par la Commission. La Commission ne présentera des propositions de changement concrètes qu'à l'issue de cette consultation. Les parties intéressées avaient jusqu'au 15 septembre 2005 pour communiquer leurs observations sur le plan d'action.
La Commission souhaite utiliser les règles sur les aides d'Etat définies dans le Traité CE, afin d'encourager les États membres à contribuer à la réalisation des objectifs de Lisbonne. Il s'agira de développer les aides qui contribuent à l'amélioration de la compétitivité de l'industrie européenne et à la création d'emplois durables en facilitant l'attribution d'aides pour la R&D, l'innovation et le capital-investissement destiné aux petites entreprises (7), pour la garantie de la cohésion sociale et régionale ainsi que pour l'amélioration des services publics. La Commission a également pour objectif de rationaliser et de simplifier les procédures afin de rendre les règles plus claires, de diminuer le nombre des aides à notifier et d'accélérer la prise de décision.
Afin d'atteindre au mieux ces objectifs, la réforme des aides d'Etat repose sur les principes suivants :
· la Commission souhaite que les aides d'Etat soient mieux ciblées sur les domaines où il y a une défaillance de marché. L'objectif est en effet d'améliorer l'efficience économique, de générer plus de croissance et d'emplois durables, d'augmenter la cohésion sociale et régionale, d'améliorer les services d'intérêt économique général et de favoriser le développement durable et la diversité culturelle ;
· la Commission souhaite adopter une approche économique plus affinée, de façon à ce que les aides qui faussent moins la concurrence puissent être approuvées plus facilement et plus rapidement, notamment lorsqu'il est moins facile d'obtenir des fonds sur les marchés financiers, et que la Commission puisse concentrer ses ressources sur les affaires susceptibles de créer les distorsions les plus graves sur la concurrence et les échanges ;
· la Commission entend développer des procédures plus rationnelles et plus efficaces, une meilleure application des règles, une plus grande prévisibilité et une transparence accrue, notamment en envisageant l'adoption d'une exemption par catégorie générale qui exemptera certaines catégories d'aides de l'obligation de notification à la Commission ;
· enfin, la Commission souhaite instaurer un meilleur partage des responsabilités avec les Etats membres. Selon elle, les règles et les pratiques ne pourront pas être améliorées dans le domaine des aides d'Etat sans le soutien actif des Etats membres et sans que ceux-ci ne s'engagent pleinement à respecter leur obligation de notifier toutes les aides envisagées et d'appliquer les règles correctement.
Le plan d'action aborde également le sujet des aides d'Etat à caractère régional. La Commission souhaite qu'elles soient destinées aux régions les moins développées. La Commission a d'ailleurs adopté le 15 juillet dernier un projet de lignes directrices en matière d'aides régionales reflétant les orientations du plan d'action.
Dans le cadre de ce plan d'action, la Commission a adopté le 15 juillet dernier une série de mesures concernant le financement des services d'intérêt économique général (SIEG) (8). Une décision de la Commission, un encadrement communautaire et une modification de la directive sur la transparence exposent ces mesures (9).
En introduisant le plan d'action sur les aides d'Etat, Neelie Kroes, Commissaire en charge de la concurrence, a proposé la création d'un réseau "aides d'Etat" qui comprendrait des correspondants des Etats membres ainsi que des membres des Etats membres.
Ce réseau constituerait en quelque sorte le pendant au réseau européen des autorités de concurrence (European Competition Network). Il aurait pour tâche de faciliter la communication entre les différentes autorités lors du traitement quotidien des aides d'Etat, de fournir aux administrations nationales une aide et des conseils sur l'application de la réglementation relative aux aides d'Etat et de servir de forum de discussion sur la politique de développement dans ce domaine.
L'article 17 du Règlement (CE) n° 1/2003 (N° Lexbase : L9655A84) (11) autorise la Commission à mener une enquête sur un secteur particulier de l'économie ou sur un type particulier d'accords dans différents secteurs lorsque l'évolution des échanges entre Etats membres, la rigidité des prix ou d'autres circonstances, font présumer que la concurrence peut être restreinte ou faussée à l'intérieur du marché commun. Ainsi, la Commission a décidé d'ouvrir une enquête concernant l'état de la concurrence sur les secteurs du gaz et de l'électricité, à la suite de préoccupations exprimées par les consommateurs et de nouveaux arrivants sur le marché quant à l'évolution des marchés de gros et au choix limité de fournisseurs dont disposent les consommateurs.
L'enquête est actuellement menée par les Directions générales de la concurrence et de l'énergie et couvre le territoire de chacun des Etats membres. Cette enquête vient s'ajouter à la surveillance, actuellement mise en oeuvre par la Commission, concernant la transposition des directives européennes sur le gaz et l'électricité.
L'enquête doit établir les raisons des récentes hausses du prix de l'énergie. Les prix du gaz et de l'électricité ont en effet augmenté en 2005 et selon les prévisions, de nouvelles hausses sont à craindre (particulièrement pour le gaz). La Commission estime que cette situation représente un risque pour tous les acheteurs, mais en particulier pour les industries grosses consommatrices d'énergie.
L'enquête porte donc essentiellement sur :
· le fonctionnement des marchés de gros et les modalités de fixation des prix ;
· l'intégration entre les marchés nationaux qui est lente et le fonctionnement des interconnecteurs transfrontaliers ;
· les flux transfrontaliers qui apparaissent insuffisants pour restreindre les écarts de prix entre les Etats membres ;
· les barrières potentielles à l'entrée sur le marché (en effet, le nombre de nouveaux arrivants est très faible et la concentration du marché encore très importante), telles que les accords à long terme et l'accès aux acheteurs de gaz ; et sur
· les liens entre les opérateurs de réseau et leurs filiales.
Pour mener à bien son enquête, la Commission doit se renseigner auprès des opérateurs du marché de l'énergie (12), ainsi que des régulateurs nationaux, des ministères, des associations professionnelles ou des consommateurs et des experts. La Commission a indiqué qu'il s'agissait d'une enquête de grande ampleur ; des milliers de questionnaires ont été ainsi distribués aux catégories de personnes précitées.
Les principaux résultats seront publiés courant 2006, avec un rapport intermédiaire, prévu pour la fin de cette année, portant sur les résultats de la surveillance concernant l'application de la législation communautaire par les Etats Membres en matière d'énergie.
Si les résultats de l'enquête révèlent l'existence de pratiques ou d'accords anticoncurrentiels, la Commission ainsi que les autorités nationales de concurrence devront prendre les mesures nécessaires afin de rétablir la concurrence sur les marchés en cause.
Texte de la Communication de la Commission
En vertu des dispositions prévues à l'article 17 du Règlement (CE) n° 1/2003 (14) la Commission a décidé de mener des enquêtes sectorielles concernant les services financiers et plus particulièrement les secteurs de la banque de détail (15) et de l'assurance des entreprises (16).
Ces enquêtes sont lancées dans le contexte de la réalisation des objectifs de la stratégie de Lisbonne, parmi lesquels figure notamment l'amélioration de la compétitivité de l'économie européenne. Neelie Kroes, Commissaire chargée de la concurrence, a identifié le secteur des services financiers comme un secteur clé pour la compétitivité. Ces enquêtes sont motivées par le constat de la Commission que les marchés financiers sont insuffisamment intégrés, fortement concentrés et peu transparents et que les opérateurs de ce secteur sont encore peu sensibilisés aux questions de concurrence. Elles visent à déterminer si la concurrence joue sur ces marchés et si ceux-ci sont suffisamment concurrentiels pour produire tous leurs avantages pour les consommateurs et in fine à garantir l'émergence d'un véritable marché unique intégré pour les services financiers. Elle pourrait aboutir à l'adoption d'une nouvelle réglementation sectorielle et à une application plus stricte des règles de concurrence par les autorités communautaires.
L'intégration des marchés financiers européens s'est déjà considérablement développée grâce à la législation visant à garantir la liberté d'établissement et la liberté de prestation de services entre les Etats membres, notamment dans le cadre du plan d'action pour les services financiers (PASF). En outre, un Livre vert de la Commission européenne (17) propose des mesures complémentaires en vue de consolider les avancées réalisées dans la mise en place d'un marché financier européen intégré (18).
Par le biais de ces enquêtes et de ses initiatives législatives, la Commission cherche notamment à atteindre un accroissement de la transparence en matière de fixation des prix et des pratiques générales des marchés financiers. Ainsi, les consommateurs pourraient faire leur choix en meilleure connaissance de cause, ce qui contribuerait à renforcer leur pouvoir de négociation, et par là-même, à accroître la pression concurrentielle sur le comportement des banques et des assureurs. La Commission cherchera également à comprendre le fonctionnement du secteur afin d'identifier l'existence d'ententes ou d'abus de position dominante que la Commission ou les autorités nationales de concurrence peuvent sanctionner conformément aux articles 81 et 82 du traité CE. Si les enquêtes confirment l'existence de pratiques anticoncurrentielles, la Commission est déterminée à prendre les mesures qui s'imposent en vue de rétablir la concurrence sur les marchés concernés.
Le secteur de la banque de détail
Les principaux axes de cette enquête sont notamment :
· les modalités de fixation des prix des produits et services bancaires de détail ;
· le degré d'ouverture des différents marchés du secteur de la banque de détail et les conditions d'accès à ces marchés des nouveaux entrants ;
· les raisons des divergences importantes existant d'un pays à l'autre de la Communauté dans le secteur de la banque de détail, notamment en termes de prix et de nature des services et produits proposés et de rentabilité des activités bancaires ;
· le niveau de concentration élevé constaté dans le secteur ;
· les possibilités de coordination entre les opérateurs du secteur de la banque de détail ;
· l'étendue du choix de produits et de services offert aux consommateurs et aux PME ;
· les conditions de concurrence s'agissant des infrastructures communes et réseaux, tels que les systèmes de paiement (interopérabilité des systèmes existants, modalités d'accès, coûts et prix, etc) ; et
· la réglementation spécifique applicable à ce secteur.
Secteur de l'assurance des entreprises
Les principaux axes de cette enquête sont notamment :
· les conditions d'entrée sur le marché (par exemple, accès aux données de risque, accès aux statistiques, accès aux circuits de distribution, réglementation existante, structure de marché) ;
· l'existence d'éventuels accords verticaux entre assureurs et courtiers ou autres intermédiaires d'assurance et de réassurance ;
· l'étendue des accords de pools d'assurance ;
· l'accord sur l'emploi de clauses types ; et
· le partage des données pertinentes concernant les risques (accès aux bases de données).
Questionnaires d'enquête
Afin de mener à bien ces enquêtes, la Commission peut réclamer des informations, documents ou déclarations notamment sur les tarifs, les politiques de prix, les ratios de rentabilité et données relatives aux coûts, les spécifications des produits et les conditions types, la gamme de produits, les produits parallèles et les produits spéciaux, les modalités contractuelles avec les clients, ainsi que les fournisseurs et autres opérateurs du marché.
Les divers acteurs à contacter comprennent les établissements bancaires et autres institutions financières fournissant des produits et services bancaires de détail, les entreprises d'assurance, les réassureurs et autres fournisseurs de produits et services d'assurance, ainsi que les associations professionnelles des secteurs bancaires et des assurances, les intermédiaires de services financiers, les utilisateurs de services financiers, y compris les organisations de consommateurs, les autorités nationales de concurrence, et les gouvernements des Etats membres.
Concernant le secteur de la banque de détail, la Commission a procédé, le 15 juillet dernier, à l'envoi de questionnaires à un échantillon de 300 banques de l'Union européenne. Ces questionnaires concernent seulement les cartes de paiement. Les banques destinataires devaient répondre à ce questionnaire avant le 18 août 2005.
Toujours dans le cadre de son enquête sur le secteur de la banque de détail, la Commission a envoyé, le 11 août dernier, des questionnaires aux réseaux de cartes de paiement situés dans les 25 Etats membres. Les réseaux ayant reçu les questionnaires avaient jusqu'au 15 septembre 2005 pour répondre.
Concernant le secteur de l'assurance des entreprises, la Commission a envoyé, le 16 août dernier, des questionnaires à des syndicats d'assureurs. Les associations ayant reçu les questionnaires avaient jusqu'au 15 septembre 2005 pour répondre.
Les premiers résultats seront ensuite publiés sur le site de la Commission et les parties intéressées pourront présenter leurs observations. Les principaux résultats des enquêtes seront publiés en 2006.
Texte de la communication de la Commission
La Commission européenne, dans le cadre de sa politique visant à assurer l'accès des citoyens et des entreprises à des services d'intérêt général de haute qualité dans un grand marché européen ouvert, vient d'adopter un train de mesures garantissant une meilleure sécurité juridique pour le financement des services d'intérêt économique général (SIEG). Ces mesures annoncées dans le Livre blanc sur les services d'intérêt général de la Commission de mai 2004 (20) sont les premières mesures d'application du plan d'action dans le domaine des aides d'Etat (21).
Ces textes détaillent les conditions dans lesquelles les entreprises pourront recevoir un financement public pour couvrir l'ensemble des coûts supportés, y compris un profit raisonnable, pour la réalisation des missions de service public tout en garantissant qu'il n'y aura pas de compensation excessive susceptible de fausser la concurrence. Les Etats membres seront ainsi en mesure de garantir une compensation aux services publics de faible étendue, aux hôpitaux et aux logements sociaux sans en notifier la Commission. Selon la Commission, la sécurité juridique, pour ce qui est des compensations versées pour des milliers de petits services publics, souvent locaux, conformément à l'arrêt rendu par la Cour de justice dans l'affaire Altmark (22), en sortira renforcée.
Ces mesures ne s'adressent qu'aux entreprises ayant des activités économiques, dans la mesure où les aides financières accordées à des entités qui n'ont pas d'activité économique (par exemple les régimes obligatoires de sécurité sociale) ne constituent en tout état de cause pas des aides d'État.
Ces mesures figurent dans une décision de la Commission, un encadrement communautaire des aides d'État sous forme de compensation de service public et une modification de la directive sur la transparence des relations financières.
La lecture de ces différents textes révèle que la Commission opère une lecture extrêmement rigoureuse de l'article 86 § 2 du traité , qui semble par certains de ses aspects aller au-delà de la jurisprudence de la Cour. Il n'est ainsi pas certain que l'objectif d'une sécurité juridique accrue ait réellement été atteint.
Décision relative aux conditions à remplir afin de s'assurer de la compatibilité de la compensation accordée aux sociétés chargées de SIEG
La décision de la Commission prise sur le fondement de l'article 86 § 3 du traité CE, énonce les conditions en vertu desquelles les aides d'Etat sous forme de compensations de service public octroyées à certaines entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général doivent être considérées comme compatibles avec le marché commun et exemptées de l'obligation de notification prévue à l'article 88 § 3 du traité . Cette décision s'applique aux aides (i) octroyées par le biais d'un ou plusieurs actes officiels définissant clairement et précisément la mission confiée, (ii) et octroyant une compensation dont le montant ne peut excéder ce qui est nécessaire pour couvrir les coûts occasionnés par l'exécution des obligations de service public, compte tenu des recettes y relatives ainsi que d'un bénéfice raisonnable sur les capitaux propres nécessaires pour l'exécution de ces obligations.
Dans ce cadre, sont considérées comme compatibles les compensations d'un montant inférieur à 30 millions d'euros par an, à condition que leurs bénéficiaires réalisent un chiffre d'affaires annuel inférieur à 100 millions d'euros. Indépendamment des montants concernés, bénéficient également de la décision : (i) les compensations accordées aux hôpitaux, (ii) les entreprises de logement social pour des services d'intérêt économique général, et (iii) les compensations accordées pour les liaisons aériennes ou maritimes avec des îles ou aux aéroports ou ports qui ne dépassent pas certains seuils en termes de nombre de passagers.
Encadrement de la Commission sur les conditions dans lesquelles les compensations non couvertes par la décision sont compatibles
La Commission précise les conditions dans lesquelles les compensations non couvertes par la décision seront appréciées au regard des règles en matière d'aides d'Etat. D'une part, ces compensations devront être notifiées à la Commission préalablement à leur mise en oeuvre. D'autre part, l'encadrement prévoit que les compensations excédant les coûts du service public ou utilisées par les sociétés sur d'autres marchés ouverts à la concurrence seront jugées incompatibles avec les dispositions relatives aux aides d'Etat du Traité.
Modification de la directive sur la transparence (80/723/CEE) de la Commission
Les sociétés bénéficiant de compensations et opérant à la fois dans le secteur des services publics et sur d'autres marchés doivent tenir des comptabilités séparées pour leurs différentes activités, afin de rendre possible la vérification de l'absence de compensation excessive.
Texte du projet de décision de la Commission
Texte de l'encadrement communautaire des aides d'Etat sous forme de compensation de service public
Pour la seconde partie de ce panorama, lire (N° Lexbase : N6357AKN)
Jacques-Philippe Gunther : jacques-philippe.gunther@freshfields.com
Jérôme Philippe : jerome.philippe@freshfields.com
Mathilde Mason : mathilde.mason@freshfields.com
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