[Jurisprudence] Précisions de l'Assemblée du contentieux du Conseil d'Etat sur le droit applicable en matière disciplinaire

La décision n° 351582 rendue par l'Assemblée du contentieux du Conseil d'Etat le 6 juin 2014 apporte des précisions utiles sur le droit applicable en matière disciplinaire. D'une part, le Conseil d'Etat n'a pas reconnu l'existence d'un principe général du droit qui protégerait la liberté d'appréciation de l'autorité administrative en ce qui concerne l'opportunité des poursuites disciplinaires. Cette liberté est une simple règle du droit administratif à laquelle un décret peut déroger. D'autre part, le Conseil d'Etat a refusé d'appliquer à la procédure disciplinaire les articles 6 (N° Lexbase : L7558AIR) et 7 (N° Lexbase : L4797AQQ) de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme dans leur volet pénal, ainsi que le principe constitutionnel de légalité des délits. Toutefois, le Conseil n'a vraisemblablement pas dit son dernier mot au sujet de l'applicabilité de ce principe. "La discipline peut remplacer bien des qualités. Aucune ne remplace la discipline" (1). L'école doit donc transmettre cette qualité essentielle aux élèves. Renforcer la discipline dans les collèges et les lycées est justement l'objectif du décret n° 2011-728 du 24 juin 2011, relatif à la discipline dans les établissements d'enseignement du second degré (N° Lexbase : L6418IQR). Le texte a modifié plusieurs articles du Code de l'éducation afin de réformer le régime des sanctions disciplinaires susceptibles d'être infligées aux élèves (2). La décision rendue le 6 juin 2014 par l'Assemblée du contentieux du Conseil d'Etat concerne ce décret et, tout particulièrement, ses articles 2, 3, 5 et 9.

D'une part, les articles 3 et 5 du décret du 24 juin 2011 prévoient que le chef d'établissement dans les collèges et les lycées est tenu d'engager une procédure disciplinaire dans deux cas :

- "lorsque l'élève est l'auteur de violence verbale à l'égard d'un membre du personnel de l'établissement" ;
- ou "lorsque l'élève commet un acte grave à l'égard d'un membre du personnel ou d'un autre élève" (3).

Dans ces deux hypothèses, le chef d'établissement n'est pas libre d'apprécier l'opportunité des poursuites disciplinaires. Il est obligé d'engager une procédure à l'encontre de l'élève indiscipliné.

D'autre part, les articles 2 et 9 du décret instituent une commission éducative qui a pour mission d'examiner la situation des élèves dont le comportement est inapproprié. Cette commission est présidée par le chef d'établissement et comprend, notamment, au moins un parent d'élève, au moins un professeur et d'autres membres du personnel de l'établissement.

Par une requête enregistrée le 4 août 2011, un syndicat de parents d'élèves et un syndicat de lycéens ont saisi le Conseil d'Etat d'un recours pour excès de pouvoir tendant principalement à l'annulation des articles précités du décret du 24 juin 2011. Trois questions de droit importantes étaient soulevées par la requête :

- la liberté d'appréciation de l'opportunité des poursuites disciplinaires par l'autorité administrative constitue-t-elle un principe général du droit ?
- à l'instar du principe constitutionnel de légalité des peines (4), le principe constitutionnel de légalité des délits s'applique-t-il aux sanctions disciplinaires ?
- les procédures disciplinaires sont-elles soumises aux articles 6 et 7 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales dans leur volet pénal ?

En raison de l'importance de ces questions, l'affaire a été inscrite directement en Assemblée par la quatrième sous-section du contentieux du Conseil d'Etat. Dans sa décision du 6 juin 2014, l'Assemblée a répondu négativement à la première et à la troisième question, mais n'a pas tranché la deuxième.

Une quatrième et dernière question était également soulevée par la requête. Il s'agissait de savoir s'il existe "un droit de participation des élèves du second degré", lequel aurait été méconnu puisque le décret ne prévoit pas la participation des élèves dans les nouvelles commissions éducatives. Le Conseil d'Etat a évidemment répondu négativement à cette question sur laquelle on ne s'attardera donc pas au cours de la présente analyse (voir les considérants n° 9 et n° 10).

Au demeurant, la décision rendue par le Conseil d'Etat apporte des précisions sur le droit applicable en matière disciplinaire, qu'il s'agisse de l'opportunité des poursuites (I) ou de la procédure de poursuite à proprement parler (II).

I - L'appréciation de l'opportunité des poursuites disciplinaires par l'autorité administrative : une liberté susceptible d'être limitée

Dans le considérant n° 4 de sa décision du 6 juin 2014, le Conseil d'Etat a estimé que la libre appréciation de l'opportunité des poursuites disciplinaires par l'autorité administrative constitue, non pas un principe général du droit (A), mais une simple règle du droit administratif (B).

A - La liberté d'appréciation de l'opportunité des poursuites disciplinaires n'est pas un principe général du droit

Pour mémoire, les articles 3 et 5 du décret du 24 juin 2011 prévoient notamment que le chef d'établissement d'un collège ou d'un lycée est tenu d'engager une procédure disciplinaire "lorsque l'élève est l'auteur de violence verbale à l'égard d'un membre du personnel de l'établissement" ou lorsqu'il "commet un acte grave à l'égard d'un membre du personnel ou d'un autre élève". D'après les requérants, ces dispositions méconnaissaient un principe général du droit en faisant obligation aux chefs d'établissement d'engager des poursuites disciplinaires dans certains cas.

La liberté d'appréciation de l'opportunité des poursuites ou des sanctions, que l'on trouve à l'article 40-1 du Code de procédure pénale (N° Lexbase : L0951DYU), n'est pas inconnue en droit administratif. On sait depuis assez longtemps que dans le silence des textes législatifs et réglementaires, l'autorité de police dispose d'un "droit d'apprécier s'il convient de solliciter [...] l'autorité judiciaire" en cas d'infraction aux lois et règlements (5). L'autorité fiscale dispose du même "droit d'apprécier si elle doit donner une suite judiciaire" aux infractions fiscales (6). Il en va de même pour l'autorité hiérarchique d'un agent public qui "n'est pas tenu[e] d'engager des poursuites" en cas de manquement de toute personne envers cet agent (7). Enfin, il est acquis depuis récemment qu'une autorité de régulation, telle que l'Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles, exerce "de sa propre initiative" le pouvoir de sanction dont elle dispose (8).

Dans le même sens que cette jurisprudence assez classique, le juge de la décision commentée a reconnu que, "dans le silence des textes, l'autorité administrative compétente apprécie l'opportunité des poursuites en matière disciplinaire". Mais le juge n'est pas allé plus loin que la jurisprudence classique. Il n'a reconnu "aucun principe général du droit" qui aurait fait "obstacle à ce qu'un texte réglementaire prévoie que, dans certaines hypothèses, des poursuites disciplinaires doivent être engagées".

La liberté d'appréciation de l'opportunité des poursuites disciplinaires n'est pas un principe général du droit. Elle n'est qu'une règle du droit administratif.

B - La liberté d'appréciation de l'opportunité des poursuites disciplinaires est une règle du droit administratif

C'est seulement "dans certaines hypothèses" qu'un décret peut obliger l'autorité administrative compétente à engager des poursuites disciplinaires. Si la libre appréciation de l'opportunité des poursuites ne fait pas l'objet d'une protection absolue, il faut donc au moins lui reconnaître une protection relative. Le communiqué de presse de la décision publié sur le site internet du Conseil d'Etat qualifie d'ailleurs la libre appréciation de l'opportunité des poursuites de "règle". Plusieurs décisions mentionnées en amont l'ont qualifié de "droit" (9). Il s'agit finalement d'une règle du droit administratif.

En outre, le Conseil d'Etat a indiqué, obiter dictum, que l'obligation faite au chef d'établissement d'engager des poursuites disciplinaires pouvait être écartée pour des motifs d'intérêt général, tels que "les nécessités de l'ordre public". Ainsi, lorsque les poursuites disciplinaires risquent de créer un certain désordre au sein du collège ou du lycée, le chef d'établissement est libre de ne pas enclencher les poursuites, de les différer, voire de les abandonner.

Ce faisant, le Conseil d'Etat a confirmé et étendu à la matière disciplinaire sa jurisprudence rendue en matière de contravention de grande voirie. En effet, par une décision de Section "Association des 'Amis des chemins de ronde'" de 1979 (10), le Conseil d'Etat a jugé que "les autorités chargées de la police et de la conservation du domaine public maritime sont tenues, par application des principes régissant la domanialité publique, de veiller à l'utilisation normale des rivages de la mer et d'exercer à cet effet les pouvoirs qu'elles tiennent de la législation en vigueur, y compris celui de saisir le juge des contraventions de grande voirie [...] ; que, si l'obligation ainsi faite à ces autorités trouve sa limite dans les autres intérêts généraux dont elles ont la charge et, notamment, dans les nécessités de l'ordre public, elles ne sauraient légalement s'y soustraire pour des raisons de simple convenance administrative".

En suivant le même raisonnement, on aurait pu penser que certains droits, tels que le principe de légalité des délits, soient applicables aux procédures disciplinaires, puisqu'ils le sont déjà aux procédures de contravention de grande voirie (11). Mais le Conseil d'Etat ne s'est pas engagé dans cette voie (pour le moment).

II - La procédure de poursuite disciplinaire : des droits relativement restreints pour l'indiscipliné

Dans les considérants n° 5 à 8 de sa décision, le Conseil d'Etat n'a pas appliqué à la procédure de poursuite disciplinaire, d'une part, le principe constitutionnel de légalité des délits (A) et, d'autre part, les articles 6 et 7 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales dans leur volet pénal (B).

A - L'inapplicabilité en l'espèce du principe constitutionnel de légalité des délits

D'après les requérants, les termes "violence verbale" et "acte grave" figurant aux articles 3 et 5 du décret manquaient de clarté et de précision. Il en résultait une violation du "principe de légalité des délits" ou, pour mieux dire, du "principe de légalité des manquements disciplinaire". Ce principe Nullum crimen sine lege est protégé par l'article 8 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen d'après lequel "la loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires, et nul ne peut être puni qu'en vertu d'une loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée". Dans le même sens, l'article 34 de la Constitution (N° Lexbase : L0860AHC) précise que "la loi fixe les règles concernant [...] la détermination des crimes et délits [...]".

Le Conseil constitutionnel en déduit une "obligation pour le législateur de fixer les règles concernant la détermination des infractions" et "que, par voie de conséquence, il doit en définir les éléments constitutifs en des termes clairs et précis" (12). Le juge constitutionnel a dit pour droit que "ces exigences ne concernent pas seulement les peines prononcées par les juridictions répressives mais s'étendent à toute sanction ayant le caractère d'une punition même si le législateur a laissé le soin de la prononcer à une autorité de nature non judiciaire" (13).

Dans le sillage de cette jurisprudence, le Conseil d'Etat déduit du principe de légalité des délits "que les éléments constitutifs des infractions soient définis de façon précise et complète". Le juge administratif estime, de manière constante (14), que ce principe "s'applique aux sanctions administratives au même titre qu'aux sanctions pénales" (15). Le principe s'applique également depuis une décision de Section "Petit" de 2009 (16) aux "sanctions [...] infligées aux membres des professions réglementées, y compris celles revêtant un caractère disciplinaire".

En revanche, une décision "Matelly" de 2010 (17) a maintenu l'inapplicabilité du principe de légalité des délits aux procédures disciplinaires mises en oeuvre "à l'égard des agents publics". Dans le même sens, plusieurs auteurs, et pas les moins éminents, ont écrit en faveur de l'inapplicabilité du principe de légalité des délits aux procédures disciplinaires (18). Toutefois, dans une décision rendue en 2012 à l'occasion d'une question prioritaire de constitutionnalité, d'ailleurs renvoyée par le Conseil d'Etat (19), le Conseil constitutionnel a admis l'applicabilité du principe de légalité des délits aux procédures disciplinaires mises en oeuvre contre les maires, lesquels sont, à certains égards, des agents publics élus par le peuple (20).

Les décisions de 2009 et 2012 allaient-elles pousser le Conseil d'Etat à étendre l'applicabilité du principe de légalité des délits ou le Conseil allait-il rester sur sa jurisprudence rappelée par la décision de 2010 ? Le juge de la décision du 6 juin 2014 s'est abstenu de trancher cette question. C'est la raison pour laquelle le communiqué de presse de la décision publié sur le site internet du Conseil d'Etat est resté totalement silencieux sur ce point.

Ainsi, l'argumentation des requérants concernant la méconnaissance du principe de légalité des délits a été écartée, sans que le juge administratif ne statue en amont sur l'applicabilité du principe. Dans un premier temps, le juge s'en est tenu à observer que les articles 3 et 5 du décret "ne définissent pas d'obligation dont la méconnaissance constituerait un manquement disciplinaire", mais envisagent uniquement des "modalités spécifiques d'engagement des poursuites disciplinaires". Dans un second temps, le juge en a déduit que le principe de légalité des délits n'était pas méconnu "en tout état de cause". Autrement dit, comme les dispositions litigieuses n'ont ni pour objet, ni pour effet, de déterminer un manquement disciplinaire, le principe de légalité des délits ne pourrait pas être violé dans l'hypothèse où il serait applicable.

Quoi qu'il en soit, on observe une évolution allant dans le sens d'une applicabilité du principe de légalité des délits à la procédure disciplinaire. A l'inapplicabilité claire et nette de la décision "Matelly" de 2010 s'est substitué le silence de la décision du 6 juin 2014. Or, l'on sait que la tendance en droit administratif est que le silence vaille acceptation (21).

Le meilleur rempart contre l'applicabilité du principe de légalité des délits en matière disciplinaire tient dans l'existence d'un lien exclusif de subordination entre l'autorité disciplinaire et l'auteur de l'indiscipline. La subordination implique plutôt de laisser à l'autorité supérieure la liberté d'apprécier si le comportement du subordonné constitue une faute susceptible d'être sanctionnée. A défaut, le subordonné pourrait, par exemple, se cacher derrière le principe de légalité des délits après avoir méconnu certaines directives de l'autorité supérieure. Le lien de subordination s'en trouverait affecté. La discipline aussi (22).

Toutefois, il faut remarquer une tendance récente à l'accumulation de textes sur la "déontologie" des agents de la fonction publique, qu'il s'agisse, par exemple, des juges (23) ou, plus généralement, des fonctionnaires (24). N'est-ce pas une reconnaissance implicite de l'applicabilité du principe de légalité des délits aux procédures disciplinaires ? Le juge de la décision commentée s'est fondé sur d'autres motifs pour écarter l'argumentation des requérants concernant les articles 6 et 7 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales.

B - L'inapplicabilité en général des articles 6 et 7 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales dans leur volet pénal

D'après les requérants, le manque de clarté et de précision des termes "violence verbale" et "acte grave" violait également le principe de légalité des délits "qui résulterait [...] des stipulations des articles 6 et 7 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales". 

Le principe de légalité des délits figure à l'article 6, paragraphe 3, de la Convention, d'après lequel "tout accusé a droit notamment à [...] être informé, dans le plus court délai, dans une langue qu'il comprend et d'une manière détaillée, de la nature et de la cause de l'accusation portée contre lui". Plus explicitement, l'article 7, paragraphe 1, stipule que, "nul ne peut être condamné pour une action ou une omission qui, au moment où elle a été commise, ne constituait pas une infraction d'après le droit national ou international". La Cour européenne des droits de l'Homme estime qu'il résulte du principe de légalité des délits "qu'une infraction doit être clairement définie par la loi" (25).

Pour écarter l'argumentation des requérants, le Conseil d'Etat aurait pu s'en tenir à reprendre le raisonnement formulé à propos du principe constitutionnel de légalité des délits. Mais, plus largement, le Conseil a dit pour droit que les articles 6 et 7 de la Convention dans leur volet pénal n'étaient pas applicables aux procédures disciplinaires. Ce faisant, le juge de la décision du 6 juin 2014 a respecté la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'Homme qui considère également que les articles de la Convention dans leur volet pénal ne sont pas applicables aux procédures disciplinaires (26).

Ainsi, le Conseil d'Etat a rappelé que les poursuites ou les sanctions susceptibles d'être mises en oeuvre contre les élèves ont une "nature disciplinaire", ce qui n'a rien à voir avec une procédure pénale. En particulier, le juge a souligné implicitement que les "conséquences" d'une procédure disciplinaire ne sont pas comparables aux conséquences d'une accusation ou d'une condamnation en matière pénale. Une sanction pénale consiste généralement en une amende ou une peine privative de liberté, alors qu'une sanction disciplinaire ne porte atteinte qu'au statut de l'élève.

En conclusion, si l'on devait choisir, il serait difficile de dire si la décision commentée est plus favorable à l'autorité disciplinaire ou à l'auteur de l'indiscipline. D'un côté, la décision juge que l'appréciation de l'opportunité des poursuites disciplinaires par l'autorité administrative est une liberté susceptible d'être limitée. L'autorité administrative et l'indiscipliné n'ont rien à gagner d'une telle limitation. La première perd une marge de manoeuvre dans l'exercice de son pouvoir disciplinaire. Le second perd une première chance de voir un manquement absous. D'un autre côté, la décision confirme que les droits de l'indiscipliné sont relativement restreints à l'occasion de la procédure de poursuite disciplinaire. Ici, l'autorité disciplinaire sort a priori gagnante d'une telle restriction.

Mais le Conseil d'Etat n'a apparemment pas dit son dernier mot au sujet de l'applicabilité du principe constitutionnel de légalité des délits à la procédure disciplinaire. Il faudra attendre une prochaine décision du Conseil pour que soit apportée une réponse tranchée. Après tout, à chaque jour suffit sa peine ! Surtout en matière disciplinaire.

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(1) G. Le Bon, Les incertitudes de l'Heure présente, Ernest Flammarion, Paris, 1923, p. 163.
(2) JORF n° 147 du 26 juin 2011, p. 10876.
(3) L'article 3 du décret modifie dans les mêmes termes l'article R. 421-85 du Code de l'éducation (N° Lexbase : L6605IQP), relatif aux établissements professionnels maritimes.
(4) CE, 30 mars 1962, n° 27449, 27450, publié au recueil Lebon, p. 237.
(5) CE, Ass., 20 mars 1974, n° 90547, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A3651B8Q), p. 200.
(6) CE 7° et 8° s-s-r., 5 novembre 1980, n° 16212, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A6627AIB), p. 658.
(7) CE, Sect., 18 mars 1994, n° 92410, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A2251B8U), p. 147.
(8) CE, Sect., 30 novembre 2007, n° 293952, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A9662DZU), p. 459.
(9) Cf. supra, notes 6 et 7.
(10) CE, Sect., 23 février 1979, n° 04467, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A2200AKP), p. 75.
(11) Cf. notamment C. gén. prop. pers. pub., art. L. 2132-2 (N° Lexbase : L4571IQD).
(12) Cons. const., décision n° 84-183 DC du 18 janvier 1985 (N° Lexbase : A8107ACA), Rec. CC, p. 32.
(13) Cons. const., décision n° 88-248 DC du 17 janvier 1989 (N° Lexbase : A8194ACH), Rec. CC, p. 18 ; cf. également Cons. const., décision n° 89-260 DC du 28 juillet 1989 (N° Lexbase : A8202ACR), Rec. CC, p. 71.
(14) CE, Ass., 7 juillet 2004, n° 255136, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A7719KHD), p. 297.
(15) CE 2° et 6° s-s-r., 9 octobre 1996, n° 170363, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A1383APW), pp. 690, 738.
(16) CE, Sect., 12 octobre 2009, n° 311641, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A0760EM4), p. 367 ; revirement de jurisprudence CE 4° s-s., 30 mars 2005, n° 254244, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A4337DH4).
(17) CE 2° et 7° s-s-r., 9 avril 2010, n° 312251, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A5657EU3), p. 825.
(18) R. Odent, Contentieux administratif, tome 2, réédition, Dalloz, Paris, 2007, p. 666 ; B. Genevois, Principes généraux du droit, in Répertoire de contentieux administratif, Dalloz, Paris, 2014, n° 964.
(19) CE 9° et 10° s-s-r., 24 octobre 2011, n° 348771, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A8467HYA).
(20) Cons. const., décision n° 2011-210 QPC du 13 janvier 2012 (N° Lexbase : A1027IAB), JORF, 2012, p. 753 ; cf. également Cons. const., décision n° 2014-385 QPC du 28 mars 2014 (N° Lexbase : A9892MHT), JORF, 2014, p. 6202.
(21) Cf. loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013, habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l'administration et les citoyens, art. 1er, I 2° (N° Lexbase : L5155IYL), JORF, n° 263 du 13 novembre 2013, p. 18407.
(22) "La première loi de la discipline est qu'un supérieur ne doit jamais avoir tort" a écrit Alexandre Dumas dans Vie et aventures de John Davys, Revue de Paris, tome VII, 1839, p. 100.
(23) Cf. le Recueil des obligations déontologiques des magistrats [judiciaires] publié en 2010 et la Charte de déontologie des membres de la juridiction administrative publiée en 2011.
(24) Cf. le projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires enregistré à la présidence de l'Assemblée nationale le 17 juillet 2013.
(25) CEDH, 22 novembre 1995, Req. 47/1994/494/576 (N° Lexbase : A8378AW9), série A, n° 335-B, par. 35.
(26) CEDH, 13 septembre 2007, Req. 27521/04 (N° Lexbase : A3375MT8).

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