Réf. : La loi n° 2014-173 du 21 février 2014, de programmation pour la ville et la cohésion urbaine (N° Lexbase : L5073IZW)
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par Christophe Willmann, Professeur à l'Université de Rouen et Directeur scientifique de l'Encyclopédie "Droit de la protection sociale"
le 28 Août 2014
La loi n° 2014-173 du 21 février 2014 introduit deux nouveautés, l'une propre à la ville (un nouveau zonage), l'autre, intéressant les politiques de l'emploi (une exonération de charges sociales attachées aux dispositifs de zonage).
A - Une politique de la ville fondée sur une géographie prioritaire unique
1 - Constat de départ : complexité, difficile lisibilité
Les ZUS, les ZRU et les zones franches urbaines (ZFU) ont été créées par l'article 42 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995, d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire (N° Lexbase : L8737AGP). Ce zonage se décompose en 751 ZUS (4,4 millions d'habitants), 416 ZRU (2,9 millions d'habitants) et 100 ZFU (1,3 million d'habitants).
- Les ZUS sont caractérisées par la présence de grands ensembles ou de quartiers d'habitat dégradés et par un déséquilibre accentué entre l'habitat et l'emploi. La liste des zones urbaines sensibles est fixée par décret et doit être actualisée tous les cinq ans.
- Parmi les zones urbaines sensibles, certaines zones sont qualifiées de ZRU, confrontées à des difficultés particulières en fonction de leur situation dans l'agglomération, de leurs caractéristiques économiques et commerciales et d'un indice synthétique (nombre d'habitants du quartier, taux de chômage, proportion de jeunes de moins de vingt-cinq ans, proportion des personnes sorties du système scolaire sans diplôme, potentiel fiscal des communes intéressées).
- Enfin, certaines ZRU reçoivent la qualification de ZFU : il s'agit de quartiers de plus de 10 000 habitants particulièrement défavorisés au regard des critères pris en compte pour la détermination des ZRU.
Ces zones ont été complétées par des dispositifs dits de "géographie contractuelle", s'inscrivant dans un partenariat local entre l'Etat et les collectivités territoriales :
- des dispositifs relevant du volet social des dispositifs sectoriels de la politique de la ville -les CUCS ont été mis en place en 2007 (1 500 quartiers initialement mis en place, portés à 2 493 quartiers, couvrant 8,3 millions d'habitants en 2006)- ;
- les quartiers ANRU (Agence Nationale pour la rénovation urbaine), qui correspondent aux quartiers retenus pour bénéficier des actions menées dans le cadre du programme national de rénovation urbaine (PNRU). Les 384 projets de rénovation urbaine représentent 592 quartiers dont 196 quartiers "prioritaires".
2 - Réponse du législateur
Les périmètres définis par les différents dispositifs relevant de la politique de la ville ne coïncident pas : certains quartiers éligibles à une convention ANRU se trouvent hors zones urbaines sensibles ; les 1 596 quartiers relevant des contrats urbains de cohésion sociale ne sont pas en zones urbaines sensibles. De plus, le classement des ZUS n'a jamais été actualisé, et ne reflète plus la réalité sociale et urbaine. Au total, comme l'ont souligné un certain nombre d'études et de travaux parlementaires (2), cette superposition et multiplicité des instruments de la politique de la ville a posé des difficultés de lisibilité, de cohérence et d'efficacité des actions déployées dans le cadre de la politique de la ville.
La réponse du législateur, par la loi n° 2014-173 du 21 février 2014, s'est donc, logiquement, axée sur un recentrage de la géographie prioritaire unique, à partir de laquelle sont articulés l'ensemble des moyens d'intervention. L'article 5 de loi du 21 février 2014 définit de nouveaux "quartiers prioritaires de la politique de la ville" qui ont vocation à se substituer à la fois aux ZUS, aux ZRU et aux quartiers concernés par les CUCS (situés hors-ZUS).
Ces quartiers prioritaires de la politique de la ville, situés en territoire urbain, sont caractérisés par un nombre minimal d'habitants et un écart de développement économique et social apprécié par un critère de revenu des habitants. Cet écart est défini par rapport au territoire national (plus de la moitié de la population vivant avec moins de 60 % du revenu fiscal médian national soit moins de 11 250 euros par an) et à l'unité urbaine dans laquelle se situe chacun de ces quartiers, selon des modalités qui peuvent varier en fonction de la taille de cette unité urbaine. Dans les départements et collectivités d'Outre-Mer, ces quartiers peuvent être caractérisés par des critères sociaux, démographiques, économiques ou relatifs à l'habitat, tenant compte des spécificités de chacun de ces territoires.
Les ZRU, en tant que sous-zonages des ZUS, disparaissent donc (la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 modifiant l'article 42 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995, d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire) ; de même, les ZUS deviennent des "quartiers prioritaires de la politique de la ville" (loi n° 2014 -173 du 21 février 2014, art. 26). Un décret en Conseil d'Etat déterminera les modalités d'application de ce zonage, qui entre en vigueur à une date fixée, au plus tard, le 1er janvier 2015. Aussi, les 750 ZUS et les 2 494 CUCS délimités dans 890 communes devraient laisser place à environ 1 250 nouveaux quartiers de la politique de la ville dans 690 communes (200 sortant de la géographie prioritaire, et 100 y entrant).
B - Régime des incitations fiscales et sociales au bénéfice des entreprises implantées localement
1 - ZFU
L'essentiel des avantages liés aux ZUS sont transférés vers les nouveaux quartiers prioritaires de la politique de la ville, à l'exception de l'abattement de 30 % sur la valeur locative des locaux affectés à l'habitation issus de la transformation de locaux dont l'efficacité n'a pas été prouvée (l'article 1518 A ter du Code général des impôts N° Lexbase : L9269INM est abrogé par l'article 29 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014).
Le dispositif des ZFU et les avantages qui lui sont liés ont été prolongés jusqu'au 31 décembre 2014 par la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 (art. 157 N° Lexbase : L4993IRD). A priori, ces zones ont vocation à disparaître à compter de 2015.
Enfin, les quartiers qui relèvent, au 31 décembre 2014, d'un zonage de la politique de la ville, et qui ne présentent pas les caractéristiques d'un quartier prioritaire de la politique de la ville à compter du 1er janvier 2015, font l'objet d'un dispositif de veille active mis en place par l'Etat et les collectivités territoriales (loi n° 2014-173 du 21 février 2014, art. 13).
2 - ZRU
Les 416 ZRU bénéficiaient, jusqu'alors, d'aides spécifiques pour les entreprises nouvelles créées sur leur territoire, comptant 50 salariés au plus après l'embauche et n'ayant pas procédé à un licenciement dans les douze mois précédant l'embauche : exonération dégressive de l'impôt sur les sociétés pour les bénéfices réalisés (totale les deux premières années, puis partielle les trois suivantes, sous condition de plafond, applicable à compter de l'année de création de l'entreprise ; CGI Art. 44 sexies A N° Lexbase : L1678IZ8) ; exonération pendant douze mois civils de cotisations patronales, totale pour les rémunérations inférieures ou égales à 1,5 fois le SMIC, dégressive pour une rémunération horaire inférieure à 2,4 fois le SMIC (plafonnée) (CSS, art. L. 131-4-2 N° Lexbase : L5217IZA).
Le régime de ces aides associées au zonage des ZRU s'est progressivement éteint. La loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 (N° Lexbase : L9901INZ) avait prolongé l'exonération d'impôt sur les bénéfices pour les entreprises nouvelles pour les zones de revitalisation rurale, mais elle en a exclu les entreprises créées dans les ZRU à compter du 1er janvier 2011 (sauf pour la fraction des ZRU constituant des ZFU).
Ne restait donc, comme disposition incitative attachée à l'implantation d'une entreprise dans une ZRU, que le dispositif d'exonération de cotisations sociales (CSS, art. L. 131-4-2), ainsi qu'un dispositif visant spécifiquement à faciliter la transmission de commerces ou de clientèle, en réduisant à 0 % le taux de droit de mutation prévu par l'article 722 bis du Code général des impôts (N° Lexbase : L5218IZB).
La loi du 21 février 2014 (3) supprime ces deux aides :
- suppression de la réduction des droits de mutation pour les acquisitions de fonds de commerce et de clientèle (CGI, art. 722 bis modifié par l'article 20 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014) ;
- suppression de l'exonération de charges sociales (CSS, art. 131-4-2-I, al. 1er, abrogé par article 19 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014). Ces exonérations sont, en revanche, maintenues pour les entreprises implantées en zones de revitalisation rurale.
II - La "discrimination par l'adresse" consacrée par le législateur
A - Etat des lieux et projets de réforme
Les chercheurs, les acteurs associatifs, les collectivités et institutions travaillant dans les quartiers sensibles, ont confirmé et mis en avant les inégalités présentes dans certains quartiers par rapport à d'autres territoires ainsi que l'existence de différences de traitement à l'encontre des habitants de ces quartiers à raison du lieu de résidence (4). Les discriminations individuelles (directes ou indirectes) s'exercent sur les habitants des quartiers à raison de leur lieu de résidence. Elles expriment des stéréotypes et préjugés sur ces territoires ("assignation sociale" dite négative à partir de l'adresse). C'est ce que l'on désigne sous l'expression "effet de réputation du quartier". La résidence apparaît, ainsi, comme le révélateur du cumul de discriminations.
Une étude (5) portant sur les candidatures à l'embauche a montré des écarts de réponse aux candidatures en fonction des différentes adresses : les curriculum vitae (CV) localisés à Paris ont plus de chances d'accéder à l'entretien d'embauche que les CV localisés en Seine-Saint-Denis ; les serveurs et cuisiniers de niveau CAP résidant dans un quartier défavorisé de Paris ont significativement moins de chances d'accéder à l'entretien d'embauche que ceux résidant dans un quartier favorisé de Paris.
L'endroit où l'on habite peut exercer une influence déterminante sur les chances d'avoir un emploi. D'abord, parce que l'éloignement physique entre le lieu de résidence et les emplois disponibles complique la recherche d'emploi et diminue les chances de sortir du chômage (effet dit de "spatial mismatch"). Ensuite, parce que la composition sociodémographique du territoire conditionne les chances d'accéder à l'emploi via des effets de voisinage, des effets de pairs ou de réseaux sociaux qui jouent un rôle majeur dans la recherche d'emploi.
1 - Invitations à réformer
Dans un premier temps (délibération n° 2010-36 du 22 février 2010, relative aux "discriminations fondées sur le territoire"), le collège de la Halde a recommandé que soit confiée une "mission d'analyse et de réflexion à l'Observatoire national des zones urbaines et sensibles (ONZUS)" sur les données de cadrage ou indicateurs pertinents (existants ou à construire) permettant à l'échelle communale ou infra-communale d'améliorer la mesure des inégalités de traitement entre territoires et les impacts de certaines politiques en termes de discriminations sur les habitants de ces territoires.
Par délibération n° 2010-136 du 14 juin 2010, le collège de la HALDE a saisi le comité consultatif d'une demande d'avis. Enfin, l'avis du comité consultatif de la HALDE sur les discriminations fondées sur le territoire a été présenté au collège lors de sa réunion du 28 mars 2011, conduisant à la délibération n° 2011-121 du 18 avril 2011 (N° Lexbase : X0331AI4).
La Halde a confirmé la nécessité d'une intégration, par voie législative, de l'interdiction des discriminations fondées sur l'adresse dans le Code du travail, sauf motif légitime (C. trav., art. L. 1132-1 N° Lexbase : L5203IZQ), mais aussi dans la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008, relative à la lutte contre les discriminations N° Lexbase : L8986H39), afin de couvrir les situations de discriminations dans l'accès aux biens et services publics ou privés.
Enfin, dans le mêmes sens, le conseil interministériel des villes de février 2013 avait préconisé d'agir pour la reconnaissance des discriminations territoriales comme critère de discrimination opposable (Décision 25 : confier au ministre chargé de la ville une mission interministérielle pour la lutte contre discriminations liées dans les quartiers).
2 - Obstacles à toute réforme
La loi n° 95-115 du 4 février 1995, d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, a été déclarée conforme à la Constitution, s'agissant du dispositif relatif aux ZUS. En effet, le principe d'égalité ne fait pas obstacle à ce que le législateur édicte, par l'octroi d'avantages fiscaux, des mesures d'incitation au développement et à l'aménagement de certaines parties du territoire dans un but d'intérêt général (Cons. const., décision n° 94-358 DC du 26 janvier 1995, cons. 34 N° Lexbase : A8322AC9) (6).
Mais la question de la territorialisation du droit reste délicate, car elle met à mal les principes d'uniformité du droit sur tout le territoire national, principe fondateur du pacte républicain. La Halde avait, d'ailleurs, conscience qu'un nouveau cas de discrimination, fondé sur le lieu de résidence, est une question sensible, car le législateur ne peut se fonder sur un certain nombre de critères (race, origine, religion, croyances, sexe...) pour opérer des distinctions. Il ne peut faire des distinctions que dans des domaines précis (par ex., domaine économique et social), sans porter atteinte à des droits fondamentaux affirmés par la Constitution (Halde, Délibération n° 2011-121 du 18 avril 2011, préc., points 6 et 7).
Enfin, les chercheurs, les acteurs associatifs, les collectivités et institutions travaillant dans les quartiers sensibles s'en sont tenus, pendant longtemps, à la question des "inégalités territoriales" car leurs diagnostics ont porté le plus souvent sur les effets des politiques publiques et non sur les processus qui conduisent à ces inégalités.
B - Consécration législative d'un nouveau cas de discrimination
La loi n° 2014-173 du 21 février 2014 (art. 15) (7) a entendu participer à la lutte contre les discriminations liées au lieu de résidence. Le texte a été précédé d'un certain nombre de propositions de lois, dont celle, déposée en novembre 2010, par F. Asensi (8).
1 - Discrimination selon l'adresse, dans le cadre général de la politique de la ville
La loi n° 2014-173 du 21 février 2014 (art. 1) a fixé le cadre général de la politique de la ville, définie comme la politique de cohésion urbaine et de solidarité, nationale et locale, envers les quartiers défavorisés et leurs habitants, dont l'objectif est d'assurer l'égalité entre les territoires, de réduire les écarts de développement entre les quartiers défavorisés et leurs unités urbaines et d'améliorer les conditions de vie de leurs habitants.
2 - Un nouveau cas de discrimination reconnu par la loi
Evolution. Les acteurs territoriaux et les associations ont voulu dépasser le champ des inégalités territoriales pour mettre en avant celui des "discriminations territoriales" pour porter des revendications liées aux différences de traitement opérées par les politiques publiques pour certains territoires par rapport aux autres territoires et que les mesures de discriminations positives n'ont pu enrayer. Ces revendications ont été relayées par la Halde, pour laquelle il apparaît qu'en droit, le lieu de résidence ou de vie est opératoire et pourrait être intégré à la liste des critères de discriminations prohibés. Dans un tel contexte il serait possible de traiter de situations dans lesquelles des personnes sont victimes d'un effet "spécifique" de l'adresse et surtout, de situations de discriminations multiples (Halde, Délibération n° 2011-121 du 18 avril 2011, point 14).
Critères de discrimination. Les différents critères de discrimination sont répertoriés dans le Code du travail (C. trav., art. L. 1132-1), le Code pénal (C. pén., art. L. 225-1 N° Lexbase : L5205IZS et art. L. 225-3 N° Lexbase : L5204IZR) et dans la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008, portant diverses dispositions d'adaptation du droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations. Le législateur prohibe les discriminations liées à l'origine, au sexe, à la situation familiale, à la grossesse, à l'apparence physique, au patronyme, à l'état de santé, au handicap, aux caractéristiques génétiques, aux moeurs, à l'orientation ou à l'identité sexuelle, à l'âge, aux opinions politiques, aux activités syndicales, à l'appartenance ou à la non-appartenance, vraie ou supposée, à une ethnie, une nation, une race ou une religion déterminée. Désormais, en application de la loi 2014-173 du 21 février 2014, la discrimination liée au lieu de résidence complète la liste des discriminations prohibées.
(1) Liaisons Sociales Quotidien n° 16537, 25 février 2014. Travaux parlementaires : F. Pupponi, rapport de l'Assemblée nationale n° 1554 du 14 novembre 2013 ; D. Baert, avis de l'Assemblée nationale n° 1542 du 13 novembre 2013 ; P. Bies, avis de l'Assemblée nationale n° 1545 du 13 novembre 2013 ; C. Dilain, rapport du Sénat n° 250 du 18 décembre 2013 ; J. Germain, avis du Sénat n° 264 du 8 janvier 2014 ; F. Pupponi, rapport de l'Assemblée nationale n° 1761 du 4 février 2014 et C. Dilain, rapport du Sénat n° 333 du 4 février 2014.
(2) Concertation nationale "Quartiers, engageons le changement" ; Décision n° 21 du comité interministériel des villes du 19 février 2013 ; Cour des comptes, rapport 2012 ; Travaux parlementaires : F. Pupponi, rapport de l'Assemblée nationale n° 1554 du 14 novembre 2013, préc., p. 94 ; C. Dilain, rapport du Sénat n° 250 du 18 décembre 2013, préc., p. 25 et s., p. 56 et s. ; J. Germain, avis du Sénat n° 264 du 8 janvier 2014, préc., p. 17.
(3) Travaux parlementaires : F. Pupponi, rapport de l'Assemblée nationale n° 1554 du 14 novembre 2013, préc., p. 153 et s., p. 155 et s. et p. 160 et s. ; C. Dilain, rapport du Sénat n° 250 du 18 décembre 2013, préc., p. 87 et s..
(4) E. Duguet, Y. L'Horty, L. du parquet, P. Petit et F. Sari, Les effets du lieu de résidence sur l'accès à l'emploi : une expérience contrôlée sur des jeunes qualifiés en Ile-de-France, Document de travail CEE, n° 128, juillet 2010 ; E. Duguet, Y. L'Horty, P. Petit, N. Leandri, Les facteurs de discrimination à l'embauche pour les serveurs en Ile-de-France : résultats d'un testing, Premières Informations Premières Synthèses, DARES, septembre 2009, n° 40-1, consultable ici ; E. Duguet, Y. L'Horty, P. Petit, N. Leandri, Discriminations à l'embauche : un testing sur les jeunes de banlieues d'Ile de France, rapport pour le Centre d'Analyse Stratégique, mars 2007 ; L'Horty Y., Duguet E., du Parquet L., Petit P. et Sari F., (2012), Les effets du lieu de résidence sur l'accès à l'emploi : Une expérience contrôlée sur des jeunes qualifiés en Ile de France, Economie et Statistique, n° 447, juillet 2012, pp. 71-95.
(5) Effets de quartier, discrimination territoriale et accès à l'emploi - Les résultats d'un testing, Etude réalisée par M. Bunel, E. Ene, Y L'Horty et P. Petit, Document de l'ONZUS, Secrétariat général du Comité interministériel des villes, juin 2013.
(6) Décision n° 94-358 DC du 26 janvier 1995, F. Melin-Soucramanien, J. Pini, J. Tremeau, Revue française de droit constitutionnel, 1995, p. 389 ; B. Mathieu et M. Verpeaux, Les petites affiches, 20 octobre 1995 (126), p. 8 ; D. Rousseau, Les principes de libre administration locale et d'égalité à l'épreuve de l'aménagement du territoire, Revue française de droit administratif, 1995, p. 876 ; Y. Madiot, Vers une "territorialisation" du droit, Revue française de droit administratif, 1995, p. 946 ; D. Rousseau, La France de 2015. Une révolution par la loi ou par la Constitution. La constitutionnalité de la Loi Pasqua, Pouvoirs locaux, 1994 (22), p. 66 ; J. Tremeau, Droit constitutionnel normatif : le principe de légalité et la réserve de loi, Revue française de droit constitutionnel, 1995, p. 787.
(7) Travaux parlementaires : F. Pupponi, rapport de l'Assemblée nationale n° 1554 du 14 novembre 2013, préc., p. 74 ; C. Dilain, rapport du Sénat n° 250 du 18 déc. 2013, préc., p. 43.
(8) F. Asensi et alii, Proposition de loi visant à lutter contre les discriminations territoriales pénalisant les habitants des villes populaires, renvoyée à la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République, à défaut de constitution d'une commission spéciale dans les délais prévus par les articles 30 et 31 du Règlement, 16 septembre 2012.
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