[Jurisprudence] Protection fonctionnelle et prise en charge des frais d’instance devant la juridiction administrative

Mots clés : protection fonctionnelle • agent public • fonction publique • frais d’instance • procédure administrative

Par un arrêt du 7 février 2025, le Conseil d’État a confirmé que les frais exposés par un agent devant les juridictions administratives au titre de sa protection fonctionnelle pouvaient être pris en charge par l’administration employeur.

La protection fonctionnelle est un dispositif de droit public conçu pour permettre aux agents publics, titulaires ou contractuels, de bénéficier d’une protection de la part de leur administration, en cas d’atteintes volontaires à l'intégrité de leur personne, de violences, d’agissements constitutifs de harcèlement, de menaces, d’injures, de diffamations ou d’outrages dont ils pourraient être victimes [1] lors de l’exercice de ses missions, ou lorsque l’agent public fait l’objet de poursuites dans le cadre de ses fonctions, dès lors qu’aucune faute personnelle n’a été commise par l’agent [2].

Ce dispositif ouvre aujourd’hui la possibilité à l’agent en faisant la demande de bénéficier d’une protection de son administration, qui peut se traduire par la mise en œuvre de mesures de protection pour faire cesser les agissements à son encontre, ou bien pour le soutenir financièrement dans la prise en charge des frais qu’il a été dans l’obligation d’exposer dans le cadre de la défense de ses intérêts.

En d’autres termes, le bénéfice de la protection fonctionnelle permet à l’agent public de solliciter la prise en charge des frais exposés dans les procédures juridictionnelles relatives aux faits ayant préalablement ouvert le droit au bénéfice de cette protection fonctionnelle.

À titre d’exemple, un agent public ayant fait l’objet de diffamation dans le cadre de ses fonctions, peut demander l’octroi du bénéfice de la protection fonctionnelle. Dès lors que celle-ci est accordée, l’agent pourra solliciter de la part de son administration la prise en charge des frais d’avocat exposés dans le cadre des poursuites pénales engagées à l’encontre de l’auteur de la diffamation.

Cette possibilité a été ouverte par le décret n° 2017-97 du 26 janvier 2017, relatif aux conditions et aux limites de la prise en charge des frais exposés dans le cadre d'instances civiles ou pénales par l'agent public ou ses ayants droit N° Lexbase : L6423LCU, qui prévoyait dans son article 2 une prise en charge « des frais exposés dans le cadre d’une instance civile ou pénale » au titre de la protection fonctionnelle.

Il convient de noter que dans le cadre de la codification de la partie règlementaire du code général de la fonction publique, le décret n° 2024-1038 du 6 novembre 2024 relatif aux dispositions réglementaires des livres I et II du code général de la fonction publique N° Lexbase : L3605MRX, est venu abroger le décret n° 2017-97 du 26 janvier 2017, et créer les articles R. 134-1 N° Lexbase : L3911MRB et suivants du Code général de la fonction publique, portant sur la protection dans l’exercice des fonctions des agents publics, et sur la prise en charge des frais d’instance dans ce cadre.

En tout état de cause, les articles du code général de la fonction publique, et notamment l’article L. 134-12 N° Lexbase : L5812MBU et le nouvel article R. 134-1 reprennent tout deux les mêmes termes que le décret du 26 janvier 2017 précité, à savoir prévoyant, suivant l’octroi de la protection fonctionnelle, la prise en charge par la collectivité publique « des frais exposés dans le cadre d'instances civiles ou pénales par l'agent public ».

Les textes précités ne mentionnant que des « instances civiles ou pénales », la question s’est donc posée de savoir si les frais exposés devant les juridictions administratives pouvaient aussi être pris en charge dans le cadre de la protection fonctionnelle.

Le juge administratif a eu l’occasion de se prononcer sur la question.

Elle a ainsi pu considérer que l’octroi du bénéfice de la protection fonctionnelle devait conduire l’administration à assister son agent dans le cadre des « poursuites judiciaires » au sens large qu’il entreprendrait :

« 16. Ces dispositions établissent à la charge de l'administration une obligation de protection de ses agents dans l'exercice de leurs fonctions, à laquelle il ne peut être dérogé que pour des motifs d'intérêt général. Cette obligation de protection a pour objet, non seulement de faire cesser les attaques auxquelles l'agent est exposé, mais aussi d'assurer à celui-ci une réparation adéquate des torts qu'il a subis. La mise en œuvre de cette obligation peut notamment conduire l'administration à assister son agent dans l'exercice des poursuites judiciaires qu'il entreprendrait pour se défendre » [3].

Par voie de conséquence, la cour administrative d’appel de Paris avait alors soutenu que le refus de prise en charge des frais exposés dans la procédure administrative et tendant à l’indemnisation du préjudice subi du fait des attaques ayant donné lieu à l’octroi de la protection fonctionnelle, était entaché d’une erreur de droit :

« 17. Contrairement à ce que soutient la commune de C..., ces dispositions sont susceptibles de s'appliquer à une instance tendant à voir engager, devant le juge administratif, la responsabilité de la collectivité qui emploie l'agent bénéficiaire. D... suite, en refusant de faire droit à la demande de Mme A... qui sollicitait le bénéfice de la protection fonctionnelle afin d'obtenir l'indemnisation des préjudices subis en raison de l'agression dont elle avait été victime le 21 mars 2017, au motif qu'elle ne tendait pas à la prise en charge de frais exposés dans le cadre d'instances civiles ou pénales, la commune a entaché sa décision d'une erreur de droit. Mme A... est ainsi fondée à soutenir que c'est à tort que, D... le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande tendant à l'annulation de la décision du 26 septembre 2018 D... laquelle la commune de C... a rejeté sa demande de prise en charge des frais d'avocat exposés aux fins d'engager la responsabilité de la commune ».

De la même façon, le tribunal administratif de Poitiers a pu considérer que les instances engagées devant les juridictions administratives devaient être prises en charge au titre de la protection fonctionnelle, et ce alors même qu’aucune procédure civile ou pénale n’avait été engagée par l’agent :

 « en n’incluant pas la prise en charge des frais exposés dans le cadre d’instances juridictionnelles, notamment devant les juridictions administratives, l’administration a entaché sa décision d’une erreur d’appréciation, nonobstant la circonstance que le requérant n’ait pas souhaité engager de procédure pénale » [4]. 

Ce raisonnement a très récemment été confirmé par le juge des référés de la Cour administrative d’appel de Paris, dans des termes particulièrement explicites :

« 6. Compte tenu de ce qui a été dit au point 5, le bénéfice de la protection fonctionnelle que l'administration est tenue d'accorder à son agent doit être regardé comme valant pour toutes les démarches et actions contentieuses que cet agent peut être conduit à effectuer, devant quelque ordre juridictionnel que ce soit et pour toutes les phases ou stades de la procédure, incluant la première instance et les voies de recours, de sorte que l'autorité administrative n'est pas tenue de réitérer son octroi pour chacune de ces phases, afin d'obtenir la réparation des menaces et violences qu'il a subies dans l'exercice de ses fonctions. Par suite et dès lors que la Cour a retenu, par son arrêt précité devenu définitif, que M. B... devait être regardé comme apportant un faisceau d'indices suffisamment probants pour permettre de considérer comme au moins plausible le harcèlement moral dont il s'est dit victime de la part de ses supérieurs hiérarchiques, la protection fonctionnelle qui doit lui être accordée en exécution de l'injonction mentionnée au point 4 comprend nécessairement l'ensemble des actions contentieuses relatives à ce harcèlement » [5].

Ainsi, le juge administratif a pu admettre que tous types de procédures administratives, disposant d’un lien effectif avec la demande de protection fonctionnelle initiale pouvaient être pris en charge par l’administration, telle qu’une procédure contentieuse de reconnaissance d’un accident de travail (TA Nantes, 9 novembre 2022, n° 1810496 N° Lexbase : A30668SD) ou bien d’une procédure indemnitaire en réparation des préjudices subis.

La jurisprudence a en effet pu considérer que les dispositions relatives à la protection fonctionnelle établissaient « à la charge de l’administration une obligation de protection de ses agents dans l’exercice de leurs fonctions, à laquelle il ne peut être dérogé que pour des motifs d’intérêt général. Cette obligation de protection a pour objet, non seulement de faire cesser les attaques auxquelles l’agent est exposé, mais également d’assurer à celui-ci, une réparation adéquate des torts qu’il a subis. La mise en œuvre de cette obligation peut notamment conduire l’administration à assister son agent dans l’exercice des poursuites judiciaires qu’il entreprendrait pour se défendre » [6].

La jurisprudence a en ce sens pu estimer que les dispositions relatives à la protection fonctionnelle « sont susceptibles de s’appliquer à une instance tendant à voir engager, devant le juge administratif, la responsabilité de la collectivité qui emploie l’agent bénéficiaire » [7] notamment lorsqu’il est question d’obtenir l’indemnisation des préjudices subis par l’agent en raison de l’attaque dont il a été victime et au titre de laquelle la protection fonctionnelle lui a été reconnue.

Toutefois, un doute persistait, en raison des dispositions du décret n° 2017-97 du 26 janvier 2017 qui ne garantissaient qu’une prise en charge des frais « devant les instances civiles et pénales », et de jurisprudences parfois contradictoires.

En effet, dans une ordonnance du 13 juin 2024, la cour administrative d'appel de Paris avait récemment rejeté la demande de provision d'un agent bénéficiant de la protection fonctionnelle pour prendre en charge des frais découlant d'un litige porté devant une juridiction administrative, en considérant que cette institution ne saurait être regardée comme une instance civile ou pénale [8].

C’est dans ces circonstances, et suivant le pourvoi en cassation à l’encontre de cette ordonnance rendue par la cour administrative d’appel de Paris, que l’arrêt de la haute juridiction administrative est intervenu, pour trancher la question.

Dans cette affaire, un professeur avait dénoncé une situation de harcèlement moral au sein de son établissement, et avait sollicité le bénéfice de la protection fonctionnelle, qui lui avait été attribué par l’établissement dans lequel l’agent était affecté. Le requérant avait alors engagé des frais d’avocat dans le cadre d’une procédure pénale, mais aussi dans le cadre de procédures administratives précontentieuses et contentieuses. En conséquence, l’agent a sollicité auprès du juge des référés une provision, au titre de l’article R. 541-1 du Code de justice administrative N° Lexbase : L2548AQG, pour les frais engagés pour la défense de ses intérêts.

Si le tribunal administratif de Melun a fait droit à sa demande, le juge des référés de la Cour administrative d’appel de Paris a cependant annulé l’ordonnance rendue en première instance.

L’agent a donc fait le choix de se pourvoir en cassation, et de saisir le Conseil d’État.

C’est ainsi que dans son arrêt du 7 février 2025, le Conseil d’État a eu l’occasion, en désavouant le juge d’appel, de confirmer que les frais exposés par un agent devant les juridictions administratives devaient être pris en charge au titre de la protection fonctionnelle :

«  l’instance engagée par un agent devant une juridiction administrative, relative à des faits ouvrant droit au bénéfice de la protection fonctionnelle doit être regardée comme entrant dans les prévisions de l’article L. 134-12 du code général de la fonction publique et du décret du 26 janvier 2017 relatif aux conditions et aux limites de la prise en charge des frais exposés dans le cadre d’instances civiles ou pénales par l’agent public ou ses ayants droit pris pour son application, dont les dispositions sont désormais codifiées aux articles R. 134-1 et suivants de ce même code. Dès lors, en jugeant que ces dispositions faisaient obstacle à ce que les frais d’avocat exposés par M. B devant les juridictions administratives puissent être pris en charge par l’Etat au titre de la protection fonctionnelle, le juge des référés de la cour administrative d’appel de Paris a commis une erreur de droit ».

Grâce à la clarification du Conseil d’État, il est dorénavant établi que les agents publics pourront demander la prise en charge de leurs frais d’instance devant les juridictions administratives dans le cadre de la protection fonctionnelle octroyée par leur administration.

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