[Textes] Les nouvelles libertés et responsabilités des universités

Progressivement constituée depuis le Moyen-Âge, l'Université française est demeurée à peu près intacte de la création napoléonienne (1) à la crise majeure de 1968. La loi "Edgar Faure" (2) adoptée cette année-là, puis la loi "Savary" (3), en 1984, l'ont réorganisée sur des bases nouvelles. Ainsi, la loi "Faure" de 1968 créé des établissements d'un type nouveau : les établissements publics à caractère scientifique et culturel (EPSC). Les anciennes facultés disparaissent et sont remplacées par des unités d'enseignement et de recherche (UER). Les grands principes mis en oeuvre par cette loi sont l'autonomie, la participation et la pluridisciplinarité. Les établissements deviennent autonomes. Mais l'enseignement supérieur reste divisé en deux ensembles distincts : d'un côté, les grandes écoles formant les cadres supérieurs de la nation et dotées de prérogatives importantes, de l'autre, les universités "fédérations d'UER". Tout en maintenant les grands principes de la loi de 1968, la loi "Savary" de 1984 se fixe comme objectifs de regrouper universités et grandes écoles dans un même texte et de favoriser une plus grande ouverture de ces établissements sur le monde extérieur. Elle confirme le statut d'établissement public, appelé, désormais, établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP). Elle s'inscrit dans une volonté du Gouvernement de l'époque d'accroître le nombre des étudiants et de supprimer les obstacles à l'accès aux enseignements supérieurs des enfants appartenant aux catégories sociales les moins favorisées, le législateur ayant mis en avant le souci de démocratisation et de professionnalisation de l'enseignement supérieur. Le Code de l'éducation (4) et le Code de la recherche (5), publiés par voie d'ordonnance, affirment cette volonté de renouvellement et de modernisation.

Or, le constat est partagé, aujourd'hui, sur la crise de l'Université française face à ces évolutions structurelles. Plusieurs éléments permettent d'étayer ce constat : la crise d'orientation des étudiants (6), la crise d'insertion professionnelle de ses diplômés (7), la crise des moyens (8) et, enfin, une crise d'adaptation face à l'économie de la connaissance. Celle-ci confère un avantage compétitif aux pays disposant de la capacité d'innover, d'inventer et de déposer des brevets. Or, comme elle n'investit pas assez dans l'enseignement supérieur, la performance de la France en termes de productivité et d'innovation est médiocre.

Le sujet est sensible, en témoignent les textes successifs, adoptés pour les uns, morts-nés pour les autres (9). Mais l'Université doit faire face, de plus en plus, aux évolutions structurelles dont elle fait l'objet qui tiennent tant à l'augmentation considérable des jeunes poursuivant des études supérieures (10) qu'à la participation à la construction de l'Espace européen de l'enseignement supérieur et de la recherche (11).

Sans cesse repoussée depuis plus de 20 ans, la réforme de l'Université peut, aujourd'hui, enfin, s'appuyer sur un texte bénéficiant d'une légitimité propre, tant au niveau des besoins en matière de gouvernance et d'autonomie que de l'apport des concertations effectuées au préalable avec les différents acteurs concernés par le projet (12). La loi n° 2007-1199 du 10 août 2007, relative aux libertés et responsabilités des universités (13), a, en vérité, pour ambition de surmonter l'ensemble des blocages tels qu'ils ont pu être décrits. Pour remédier à la massification de l'enseignement supérieur avec des moyens financiers et humains limités, elle redéfinit les instruments et les conditions de la gestion des universités par un renforcement du pouvoir exécutif et un resserrement des instances délibérantes. La gouvernance de toutes les universités sera rénovée dans le délai d'un an pour les rendre plus réactives, simplifier les procédures, clarifier leurs missions et accroître leur capacité d'initiative. Le législateur amène, également, plus d'autonomie et de responsabilité pour pousser les universités à l'excellence et rendre moins biaisée la concurrence avec les universités étrangères.

Nous verrons, donc, en première partie, ce que recouvre la rénovation de la gouvernance des universités (I) pour voir, en seconde partie, en quoi se matérialise leur nouvelle capacité de décision (II).

I. La rénovation de la gouvernance des universités

La loi ouvre sur l'énoncé des missions fondamentales du service public de l'enseignement supérieur (14) pour y ajouter celle d'orientation et d'insertion professionnelle qui s'inscrit dans la droite ligne des propositions pour une "professionnalisation" des études formulées par la commission du débat national université-emploi à l'automne 2006 (15). Pour la suite et concernant l'essentiel, le président devient le pivot du nouveau dispositif (B) et l'on redéfinit, au préalable, le rôle des différents conseils (A).

A. La redéfinition des rôles des conseils

Le législateur révise la composition et le mode de fonctionnement du conseil d'administration pour lui confier un rôle de stratège. Il est, désormais, une instance collégiale qui n'est plus pléthorique et qui est plus ouvert aux personnalités extérieures (7 à 8 membres). Désigné, comme le président pour 4 ans (principe de concordance des mandats), il comporte, au plus, 30 membres (16). Aucune compétence n'est retranchée dans la liste de celles dévolues jusqu'à présent au conseil, de sorte qu'il continuera à décider aussi de la pose de parcmètres dans l'enceinte universitaire ou de l'attribution de subventions de quelques dizaines d'euros à un projet étudiant. Il dispose de compétences supplémentaires. Il peut créer ou supprimer des UFR (17), alors qu'auparavant un arrêté du ministre de l'Enseignement supérieur était nécessaire. Il peut créer des dispositifs d'intéressement permettant d'améliorer la rémunération des personnels. Il définit les règles de répartition des obligations de services des enseignants-chercheurs entre les activités de recherche, d'enseignement et les autres missions.

Le conseil scientifique et le conseil des études et de la vie universitaire (CEVU) sont peu retouchés (18). Leur mandat est, lui aussi, de 4 ans (principe de concordance des mandats). Ils sont confortés dans leur compétence consultative et leur rôle d'appui, mais ils ne disposent plus d'un pouvoir d'initiative et de propositions de mesures adressées au conseil d'administration. C'est ce dernier qui décide, ou non, de les consulter, même si, sur certains points, cette consultation est obligatoire. Passés au tamis de la réforme, leurs responsabilités sont amoindries au profit du nouveau conseil d'administration.

Un nouvel organe consacré au dialogue social est créé par décision du président de l'Université, après délibération du conseil d'administration : le Comité technique paritaire (CTP) (19). Il devra favoriser l'expression du dialogue social à l'Université et permettre, ainsi, de désencombrer les travaux du conseil d'administration des questions sociales (20).

B. Le renforcement des compétences du président

La redéfinition des rôles des conseils s'accompagne d'un renforcement des prérogatives du président de l'Université qui devient, ainsi, le porteur et le pilote du projet d'établissement. Il bénéficie, désormais, d'une plus grande légitimité, ainsi que d'une plus grande autorité. Une plus grande légitimité à travers son nouveau mode d'élection. Le président de l'Université, dont le mandat peut, dorénavant, être cumulé dans le temps, est, désormais, élu pour 4 ans (21) à la majorité absolue par les membres élus du conseil d'administration (22) (23). Alors, certes, son assise électorale se retrouve affaiblie puisqu'au lieu d'être, comme par le passé, l'élu de l'ensemble des membres du conseil d'administration, du conseil scientifique et du CEVU, il ne le sera plus que des professeurs, maîtres de conférences, étudiants et agents administratifs siégeant au conseil d'administration donc 13 personnes dans le schéma de base applicable à défaut de délibération statutaire contraire. Mais, s'il est loin d'être démontré que la réduction de l'assise électorale contribue au renforcement de son autorité, le président devrait néanmoins réussir à obtenir l'appui du conseil d'administration, la majorité dont il dispose au sein de cette instance devrait sortir renforcée de la nomination des personnalités extérieures qui sont, en effet, nommées par le président pendant la durée de son mandat.

Une plus grande autorité aussi à travers le fait que la loi rappelle, notamment, qu'il "assure la direction de l'Université" (24) (25). Cette autorité s'étend sur l'ensemble des personnels de l'Université (26). Mais, en contrepartie de ses nouvelles compétences, la responsabilité du président est aussi renforcée. Son mandat est renouvelable une fois (27), ce qui lui donne la possibilité de mieux inscrire son action dans la durée et renforce sa responsabilité, étant, de ce fait, jugé sur la base des résultats ainsi obtenus (28). En outre, le ministre en charge de l'Enseignement supérieur reste compétent pour prendre toutes dispositions qui seraient imposées par les circonstances, en cas de difficulté grave rencontrée dans le fonctionnement des organes statutaires notamment. Enfin, l'Etat reste garant de la qualité des formations et de l'équité de traitement (29).

II. L'attribution d'une nouvelle capacité de décision

Le titre III de la loi du 10 août 2007 attribue aux universités des responsabilités nouvelles qui sont, pour certaines, exercées dès l'entrée en vigueur de la loi. D'autres constituent des compétences particulières dont les universités pourront se saisir soit directement (30), soit après décision de l'Etat (31). La réforme des universités vers plus d'autonomie s'accompagne, d'abord, d'une redéfinition du rôle de l'Etat fondée sur un contrat pluriannuel (32), un contrôle de légalité renforcé et le suivi attentif de l'application de la loi, mais ce sont surtout la maîtrise de nouvelles compétences en matière budgétaire (A) et en matière de gestion de ressources humaines (B) qui se révèlent significatives.

A. Des compétences nouvelles en matière budgétaire

Au-delà des prérogatives renforcées applicables dans un délai d'un an, les universités pourront se saisir, au plus tard, dans un délai de 5 ans, d'un bloc de responsabilités et de compétences élargies. Celles-ci recouvrent, en premier lieu, la mise en place d'un budget global, incluant la masse salariale dans le cadre du contrat pluriannuel (33). Le législateur donne aussi la possibilité aux universités de mobiliser d'autres sources complémentaires de financement en créant un cadre plus incitatif aux aides et soutiens des acteurs privés. Il est, par exemple, prévu d'encourager le versement des dons (34), si répandu aux Etats-Unis, et qui donne à leur établissement une puissance financière considérable. La procédure d'agrément des ministres chargés du Budget et de l'Enseignement supérieur nécessaire, pour que les universités puissent recevoir des versements de particuliers et d'entreprises déductibles de l'impôt, est supprimée.

Le législateur confie, également, des compétences dites "particulières" aux universités qui accroissent les moyens dont elles peuvent disposer. Ces établissements peuvent, ainsi, créer une ou plusieurs fondations en leur sein par simple délibération du conseil d'administration (35). Ces fondations internes permettront aux universités de collecter des fonds privés à travers des dons d'entreprises ou d'associations d'anciens élèves notamment (36).

En parallèle, les universités peuvent se voir transférer, si elles le demandent, la pleine propriété des biens immobiliers ou mobiliers qui leurs sont affectés ou sont mis à leur disposition. Ce transfert s'effectue à titre gratuit et prend, dans tous les cas ou cela s'avère nécessaire, la forme d'une convention entre les parties visant la mise en sécurité du patrimoine après expertise contradictoire (37).

B. Des compétences nouvelles en matière de gestion des ressources humaines

La procédure de recrutement des enseignants chercheurs est, d'abord, redéfinie, afin d'en renforcer la réactivité et la transparence, à travers l'article L. 952-6-1 du Code de l'éducation. Il existait une liberté laissée à chaque discipline, via sa "commission de spécialistes", dans le choix des heureux élus. Il en va, désormais, différemment. Sur proposition du président, le conseil d'administration nomme un "comité de sélection" composé, au moins pour moitié, d'universitaires extérieurs à l'établissement. Ce comité, dont les membres, "choisis en raison de leurs compétences", doivent l'être "en majorité parmi les spécialistes de la discipline en cause", donne, sur les candidatures dont il a été saisi, un "avis motivé". Au vu de cet avis, le conseil d'administration tranche, mais, à supposer que son choix ne convienne pas au président de l'Université, celui-ci dispose d'un véritable droit de veto. Aucune affectation ne peut être prononcée dans l'établissement dont il a la charge s'il s'y oppose par voie d'"avis défavorable motivé" (38).

Dans le même ordre d'idée, le président de l'Université se voit confier la responsabilité de l'attribution de toutes les primes attribuées aux personnels de l'établissement pour mieux reconnaître et récompenser les mérites individuels (39).

Le législateur autorise, également, le président de l'université à recruter, pour une durée déterminée ou indéterminée, des agents contractuels, soit pour occuper des fonctions techniques ou administratives d'encadrement, soit pour assurer, à titre dérogatoire, des fonctions d'encadrement et de recherche (40).

La gestion plus réactive des ressources humaines concerne, enfin, aussi les étudiants, puisque le président peut recruter tout étudiant inscrit en formation initiale dans un établissement d'enseignement supérieur, afin d'exercer des activités de tutorat ou de service en bibliothèque notamment (41).

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(1) La loi du 10 mai 1806 crée l'Université impériale, qui possède un monopole sur l'ensemble du territoire (loi du 10 mai 1806, relative à la formation d'une université impériale, et aux obligations particulières des membres du corps enseignant N° Lexbase : L5258HYE).
(2) Loi n° 68-978, du 12 novembre 1968, d'orientation de l'enseignement supérieur (N° Lexbase : L5257HYD) (JO, 13 novembre 1968, p. 10579).
(3) Loi n° 84-52 du 26 janvier 1984, dite "Savary", sur l'enseignement supérieur (N° Lexbase : L7301AGI) (JO, 27 janvier 1984, p. 431).
(4) Ordonnance n° 2000-549, du 15 juin 2000, relative à la partie législative du Code de l'éducation (N° Lexbase : L0271AIU) (JO, 22 juin 2000, p. 9346).
(5) Ordonnance n° 2004-545 du 11 juin 2004, relative à la partie législative du Code de la recherche (N° Lexbase : L3042DYC) (JO, 16 juin 2004, p.10719).
(6) Taux d'échec au 1er cycle très élevé qui remet en question l'égalité des chances.
(7) Le diplôme ne protège plus de la conjoncture économique.
(8) Les moyens sont, en apparence, importants et en constante augmentation (environ 10 milliards par an pour l'enseignement supérieur), mais si on les compare à l'effort financier fourni par certains concurrents de l'Europe ou aux Etats-Unis (qui dépensent près de 220 milliards de dollars par an), ils apparaissent quelque peu dérisoires.
(9) Cf. le projet de loi "Devaquet" en 1986 ou le texte envisagé par l'ancien ministre M. Luc Ferry, en 2003, alors que l'idée d'une nouvelle réforme conséquente de l'Université faisait l'objet d'un large consensus.
(10) L'Université de masse n'a pas été réellement voulue, il n'y pas eu d'anticipation de la part des politiques ni d'objectifs politiques préalablement définis.
(11) Celui-ci implique, notamment, l'adoption, pour leur offre de formation, de l'architecture LMD (licence-master-doctorat) fondée sur ses 3 grades situés respectivement à 3, 5 et 8 années d'études après le baccalauréat.
(12) Par ex., syndicats d'étudiant ou Conférence des présidents d'Université...
(13) Loi n° 2007-1199, du 10 août 2007, relative aux libertés et responsabilités des universités (N° Lexbase : L1391HY8) (JO 11 août 2007, p. 13468).
(14) C. éduc., nouv., art. L. 123-3.
(15) Cf. Rapport De l'Université à l'emploi, JCP, G, 2006, act. 510, extraits.
(16) Dont au plus : 14 enseignants-chercheurs élus au sein de listes permettant d'assurer la représentation des 4 grands secteurs de formation enseignés dans l'université : disciplines juridiques, économiques et de gestion ; lettres et sciences humaines et sociales ; sciences et technologies ; disciplines de santé ; 8 personnalités extérieures à l'établissement nommées par le président pour la durée de son mandat dont au moins un chef d'entreprise et trois représentants des collectivités locales ; 5 représentants des étudiants ; 3 représentants des personnels IATOS (C. éduc., nouv., art. L. 712-3).
(17) C. éduc., nouv., art. L. 713-1.
(18) C. éduc., nouv., art. L. 712-5 et L. 712-6.
(19) C. éduc., nouv., art. L. 951-1-1.
(20) Ce CTP sera, notamment, compétent pour connaître des questions relatives aux problèmes généraux de l'établissement, aux conditions générales de son fonctionnement, aux questions statutaires, aux problèmes d'hygiène et de sécurité. Il sera consulté, en outre, sur la politique de gestion des ressources humaines de l'Université.
(21) La durée du mandat passe de 5 à 4 ans pour qu'elle soit synchronisée avec celle des conseils, ce qui permet au président d'avoir un rôle d'ensemble plus cohérent.
(22) Le président était élu, auparavant, par l'ensemble des membres des 3 conseils réunis en une assemblée, soit 140 personnes après, souvent, beaucoup de tours de scrutins.
(23) C. éduc., nouv., art. L. 712-2 al. 1er.
(24) C. éduc., nouv., art. L. 712-2 al. 4.
(25) En présidant, notamment, les 3 conseils, en préparant et exécutant les délibérations du conseil d'administration, en recevant les avis et voeux des instances consultatives, en représentant l'Université en justice et à l'égard des tiers, en étant ordonnateur des recettes et des dépenses, en étant responsable du maintien de l'ordre, en exerçant les compétences de gestion et d'administration, en nommant les différents jurys,...
(26) Cf. dernière sous-partie de la note.
(27) C. éduc., nouv., art. L. 712-2 al. 1er.
(28) Ces derniers sont présentés chaque année au conseil d'administration dans le cadre d'un rapport d'activité, que ce conseil est chargé d'approuver.
(29) Les diplômes gardent leur caractère national et les frais d'inscription restent fixés par le ministre en charge de l'Enseignement supérieur.
(30) Par simple délibération du conseil d'administration.
(31) L'Etat appréciant alors leur capacité à exercer ces nouvelles responsabilités.
(32) Ces contrats deviennent obligatoires, et non plus facultatifs, et deviennent, ainsi, un outil d'accompagnement et de contrôle de l'Etat.
(33) C. éduc., nouv., art. L. 712-9.
(34) C. éduc., nouv., art. L. 719-4.
(35) C. éduc., nouv., art. L. 719-12.
(36) Ces fondations ne sont pas dotées de la personnalité morale mais jouissent de la plénitude des règles relatives aux fondations reconnues d'utilité publique. Leur gestion administrative et financière est assurée par les services de l'Université, mais leur capital n'est pas intégré dans le budget de l'établissement et sera soumis aux règles applicables aux comptes de fondations qui reposent sur les principes de la gestion privée.
(37) C. éduc., nouv., art. L. 719-13.
(38) Seuls échappent à cette procédure les nouveaux agrégés, issus d'un concours national d'agrégation de l'enseignement supérieur : leur première affectation demeure soumise aux dispositions actuellement en vigueur
(39) Cf. C. éduc., nouv., art. L. 954-2. Le conseil d'administration est, également, autorisé à créer des dispositifs d'intéressement permettant d'améliorer la rémunération du personnel.
(40) Cf. C. éduc., nouv., art. L. 954-3.
(41) Cf. C. éduc., nouv., art. L. 811-2.

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