Le Quotidien

Le projet de loi relatif à la rémunération au titre du prêt en bibliothèque et renforçant la protection sociale des auteurs, adopté le 8 octobre dernier, par les sénateurs a été avalisé, en première lecture par les députés (N° Lexbase : X4364ABA). Ce texte prévoit, rappelons-le, de créer un droit à rémunération au profit des auteurs au titre du prêt d'ouvrages dans les bibliothèques. La rémunération au titre du prêt, dont la gestion serait confiée à une ou plusieurs sociétés de gestion collective, serait affectée pour moitié aux auteurs et éditeurs au titre des droits d'auteur et pour moitié aux auteurs afin de financer un régime de retraite complémentaire. En outre, le texte prévoit deux sources de financement : le "prêt payé forfaitaire", d'une part, qui prendrait la forme d'un versement par l'Etat d'un forfait annuel de 1,5 euros par inscrit dans les bibliothèques publiques et d'un euro par étudiant inscrit dans les bibliothèques universitaires et le "prêt payé à l'achat", d'autre part, fixé à 6 % du prix public des ouvrages, qui serait acquitté par les personnes morales ou organisations visées par la loi du 10 août 1981 (Etat, collectivités locales, établissements d'enseignement). Le produit du droit de prêt devrait atteindre 22,6 millions d'euros dès la deuxième année de mise en place du système.

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Le ministre des Affaires étrangères a présenté, le 15 avril, en Conseil des ministres, un projet de loi réformant le dispositif d'asile. Il s'agit de faire de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), à compter du 1er janvier 2004, le guichet unique de traitement de toutes les demandes d'asile. La Commission de recours des réfugiés (CRR) devient, quant à elle, la seule voie de recours pour les demandeurs d'asile dont la demande a été rejetée par l'OFPRA. L'asile territorial est remplacé par la protection subsidiaire, un régime de protection internationalement reconnu. La réforme, qui s'inspire largement du droit communautaire, introduit les concepts d'"asile interne" et de "pays d'origine sûr", qui figurent déjà dans la législation de certains pays européens, comme motifs de rejet d'une demande d'asile. Enfin, le nouveau dispositif rationalise les procédures d'examen des demandes d'asile, dont les délais de traitement des dossiers par l'OFPRA seront ramenés à deux mois d'ici l'année prochaine.

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Par un arrêt du 16 janvier 2003, la Cour de justice des Communautés européennes a jugé qu'"en réservant des avantages tarifaires discriminatoires pour l'accès aux musées, monuments, galeries, fouilles archéologiques, parcs et jardins classés monuments publics, accordés par les collectivités locales ou nationales décentralisées aux seuls ressortissants italiens ou aux seuls résidents sur le territoire desdites collectivités gérant l'installation culturelle en question qui sont âgés de plus de 60 ou 65 ans, et en excluant de tels avantages les touristes ressortissants des autres Etats membres ou les non-résidents qui satisfont aux mêmes conditions objectives d'âge, la République italienne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 12 et 49 du CE". Cet arrêt vient rappeler que si des discriminations dans la fixation des tarifs peuvent exceptionnellement être tolérées (I), la nationalité ne peut pas être un critère de discrimination (II). I. Les discriminations tolérées par le droit communautaire

L'égalité, en tant que telle, n'intéresse guère le droit communautaire. Au contraire de la France et d'autres Etats membres pour lesquels l'égalité est l'une des valeurs fondatrices de la Nation, l'Union européenne ne voit, dans l'égalité, qu'un moyen pour parvenir à la libre-concurrence. C'est ainsi que les producteurs comme les consommateurs doivent, en principe, chacun dans leur catégorie, être dans une situation d'égalité afin que le marché ne soit pas faussé.

En ce qui concerne les consommateurs, il peut arriver à certains d'entre eux de vouloir consacrer une partie de leur temps libre à la culture et, plus exactement, à visiter des lieux culturels tels que les musées, les galeries ou encore les monuments publics. En droit français, ils deviennent alors des usagers de services publics, ce qui indique qu'il s'agit de consommateurs bien particuliers, voire qu'il ne s'agit pas de consommateurs du tout. Mais de cela, le droit communautaire n'a cure : de manière caricaturale, le monde paraît divisé entre les producteurs et les consommateurs. Choisissez votre camp ! Le principe est donc que les "consommateurs-usagers" doivent être dans une parfaite situation d'égalité. Toutefois, des dérogations à ce principe sont possibles si elles sont motivées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique ou de santé publique (article 46 CE), voire par des objectifs de nature économique, à condition toutefois que ces objectifs puissent se rattacher à des raisons d'ordre public (CJCE, 14 novembre 1995, aff. C-484/93, Peter Svensson et Lena Gustavsson c/ Ministre du Logement et de l'Urbanisme N° Lexbase : A7474AHB).

En revanche, des objectifs de nature purement économique ne peuvent constituer des raisons impérieuses d'intérêt général de nature à justifier une restriction à une liberté fondamentale garantie par le traité (CJCE, 6 juin 2000, aff. C-35/98, Staatssecretaris van Financiën c/ B.G.M. Verkooijen N° Lexbase : A1828AWM).

Il en va de même de la nationalité qui ne peut pas être un critère de discrimination.

II. Le refus de considérer la nationalité comme critère de discrimination

La nationalité n'est pas un critère de distinction : tel est le principe repris par la Cour dans l'arrêt commenté après avoir été posé dans le passé par d'autres affaires (CJCE, 5 décembre 1989, aff. C-3/88, Commission des Communautés européennes c/ République italienne N° Lexbase : A8567AUT ; CJCE, 15 mars 1994, aff. C-45/93, Commission des Communautés européennes c/ Royaume d'Espagne N° Lexbase : A9174AUC). Cet arrêt ne constitue donc pas une innovation jurisprudentielle mais n'en est pas moins intéressant. En effet, il précise qu'une discrimination fondée sur la nationalité ne peut être justifiée par aucune considération annexe susceptible de se rattacher à des objectifs économiques.

C'est ainsi qu'en l'espèce, la République italienne justifiait son choix en arguant que le traitement de faveur réservé principalement aux ressortissants italiens était justifié par des raisons de cohérence du système fiscal. Selon elle, les avantages accordés étaient la contrepartie du paiement des impôts par lesquels ces ressortissants participaient à la gestion des sites culturels. Mais la Cour a considéré que "dans la mesure où ni la nécessité de préserver la cohérence du régime fiscal ni les considérations d'ordre économique invoquées par le gouvernement italien ne relèvent des exceptions admises par l'article 46 CE [c'est-à-dire des raisons d'ordre public, de sécurité publique ou de santé publique, voir supra], les avantages tarifaires litigieux, en tant qu'ils sont réservés aux seuls ressortissants italiens, sont incompatibles avec le droit communautaire".

La Cour a toutefois rappelé que la nécessité de préserver la cohérence du système fiscal peut parfois être reconnue comme susceptible de justifier des réglementations de nature à restreindre les libertés fondamentales garanties par le traité (CJCE, 28 janvier 1992, aff. C-204/90, Hanns-Martin Bachmann c/ État belge N° Lexbase : A9890AUT). Mais il est alors nécessaire qu'il existe un lien direct entre l'imposition et l'application de tarifs préférentiels. Or, en l'espèce, la Cour a considéré qu'un tel lien direct n'existait pas entre le paiement des impôts en Italie par les résidents et le bénéfice des avantages tarifaires pour accéder aux lieux culturels réservés aux seuls italiens ou aux seuls résidents des collectivités gestionnaires de ces derniers. La position de la Cour est réaliste et a le mérite de la clarté.

Le juge administratif français, s'il refuse, lui aussi, que la nationalité puisse être un discriminant permettant de nuancer le principe d'égalité (CE contentieux, 30 juin 1989, n° 78113, Ville de Paris et Bureau d'aide sociale de Paris c/ Lévy N° Lexbase : A1682AQD) considère, en revanche, que le statut de contribuable est une catégorie suffisamment homogène pour constituer une différence de situation appréciable par rapport aux autres usagers, et pour permettre, à ces contribuables,  de bénéficier d'une tarification avantageuse (voir CE contentieux, 10 mai 1974, n° 88032, Sieur Denoyez et Sieur Chorques N° Lexbase : A0207AZP ; CE contentieux, 5 octobre 1984, n° 47875, Préfet-Commissaire de la République du département de l'Ariège N° Lexbase : A5613ALH ; CE contentieux, 2 décembre 1987, n° 71028, Commune de Romainville N° Lexbase : A4020APL ; CE contentieux, 19 juin 1992, n° 108367, Département du Puy-de-Dôme c/ M. Marc Bouchon N° Lexbase : A7109ARQ).

Il est ainsi possible, en droit français, de réserver un tarif préférentiel au contribuable d'un département pour l'utilisation d'un ouvrage d'art situé sur le territoire de cette collectivité et financé, au moins en partie, par les deniers départementaux (loi n° 79-591 du 12 juillet 1979, relative à certains ouvrages reliant les voies nationales ou départementales N° Lexbase : L8034BB8), qui a été promulguée après que le Conseil constitutionnel a avalisé la disposition selon laquelle une différence de localisation des usagers d'un ouvrage public justifie qu'un tarif différent leur soit appliqué). Selon le droit positif, le statut de contribuable peut justifier une discrimination tarifaire pour l'accès à un service public uniquement à l'échelle locale mais pas à l'échelle nationale.

Malgré les apparences, cette situation est parfaitement cohérente : la construction européenne ne peut exister que si le discriminant national n'est jamais accepté. En revanche, le discriminant local peut être retenu parce qu'il ne remet en cause, ni l'indivisibilité de la République (1), ni la construction européenne. Bien au contraire, en application du principe de subsidiarité (2), l'Union européenne tend à favoriser l'autonomie des collectivités locales et, par là-même, la nécessaire discrimination entre les résidents de ces diverses collectivités. L'égalité n'a donc pas de nationalité, mais elle peut avoir une localité.

Vincent Corneloup
Docteur en Droit
Avocat à la Cour
SCP Claisse et associés

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(1) A condition toutefois que ce discriminant ne soit pas trop marqué. Mais on sait que l'indivisibilité de la République est un mythe fondateur et que, comme tout mythe, ses limites sont difficiles à définir. Voir, par exemple, le débat autour de la notion de "libre administration des collectivités locales" (par exemple, Jacques Moreau et Gilles Darcy (sous la direction de), La libre administration des collectivités locales. Réflexion sur la décentralisation, Economica, 1984).

(2) Du moins dans sa fonction politique qui consiste à faire prendre les décisions de la manière la plus proche possible des citoyens. Il n'est pas possible de développer ici ce thème passablement complexe. Voir notre thèse, La notion de compétence des autorités administratives en droit français. Contribution à une théorie générale des aptitudes à agir, Presses universitaires du Septentrion, 2002, p. 273 et s.

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