Le Quotidien

Elaboré par le Conseil d’État depuis 2015, le guide des outils de l’action économique a été mis à jour pour l’année 2025. Dans ce guide, 24 fiches thématiques permettent aux personnes publiques de s’approprier les instruments mis à leur disposition en matière d’action économique. Le guide s’articule autour de 8 thématiques : 

• fiscalité incitative ; 
• concours financiers (subventions, prêts, et avances remboursables, fonds d'investissement, garanties) ; 
• domanialité (domaine, contrats dédiés aux opérations de construction, marques publiques, patrimoine immatériel des personnes publiques) ; 
• activités économiques (exercice d'une activité économique par les personnes publiques, gestion en régie directe, marchés publics, contrats de concession) ; 
• entreprises et participations publiques (EPIC, sociétés et participations publiques, sociétés locales à statut spécifique, groupements) ; 
• législation et réglementation économiques (encadrement général des activités économiques - objet du cadre, encadrement général des activités économiques - modalités de mise en oeuvre, protection des intérêts stratégiques dans les entreprises, urbanisme économique) ; 
• déclarations publiques (prises de position publiques, communication économique) ;
• accompagnement en matière économique. 

Y figurent notamment des fiches sur le patrimoine immatériel des personnes publiques, les marchés publics, les subventions, les garanties, la fiscalité incitative et la protection des intérêts stratégiques dans les entreprises.

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► Les indemnités transactionnelles, dont l’objet vise à réparer des préjudices, notamment moraux et professionnels du salarié, en raison des conditions d’exercice du contrat de travail et de sa rupture, sont exclus de l’assiette des cotisations pour leur entier montant.

Contrairement à la doctrine de l’URSSAF, l’application de l’exonération plafonnée de cotisations reste donc cantonnée aux sommes versées à l’occasion de la rupture du contrat de travail expressément visées à l’article L. 242-1, II, 7e du Code de la Sécurité sociale, ce qui n’est pas le cas des indemnités transactionnelles.

Un contexte singulier. La singularité du contexte dans lequel intervient l’arrêt discuté mérite d’être soulignée puisqu’une fois n’est pas coutume, le contentieux du régime social des indemnités transactionnelles s’inscrit dans celui de la relation individuelle de travail. À la suite d’un litige individuel de travail porté devant un conseil de prud’hommes, l’employeur et le salarié concluent un protocole transactionnel dont l’objet visait à réparer les préjudices moraux et professionnels subis en raison des conditions d’exercice et de la rupture du contrat de travail en contrepartie de la renonciation à son action en justice. En exécution de la transaction, l’employeur verse la somme correspondant au montant net de l’indemnité, après avoir précompté les cotisations et contributions sociales sur la partie de la somme excédant deux plafonds annuels de la Sécurité sociale, en application de l’article L. 242-1, II, 7e du Code de la Sécurité sociale N° Lexbase : L6153M8E. Le salarié fait délivrer un commandement aux fins de saisie vente pour obtenir le paiement de la somme retenue au titre des cotisations sociales sur le montant de l’indemnité transactionnelle, dont l’employeur sollicite la mainlevée. Les juges du fond, dans le cadre de leur pouvoir souverain d’appréciation, estiment que les sommes litigeuses, qui présentent une nature indemnitaire, sont exonérées pour l’ensemble de cotisations sociales dans la mesure où elles n’entrent pas dans la liste exhaustive visées par l’exception prévue à l’article L. 242-1, II, 7° du Code de la Sécurité sociale. L’employeur se pourvoit en cassation, en vain.

Exonération pour l’entier montant de l’indemnité transactionnelle réparatrice de préjudices. Dans son arrêt rendu le 30 janvier 2025, la deuxième chambre civile de la Cour de cassation confirme l’interprétation de la cour d’appel. Il en résulte qu’une somme versée en exécution d’une transaction conclue postérieurement à la rupture du contrat de travail et destinée à réparer les préjudices moraux et professionnels subis par un salarié, en raison des conditions dans lesquelles il avait exercé ses fonctions et avait été privé de son emploi, sont exonérées de cotisations sociales pour leur entier montant. Peu importe, à cet égard, l’interprétation retenue par l’URSSAF dans son BOSS [1], la formule de la Cour cassation est claire : « n’entrent pas dans le champ d’application de l’article L. 242-1, II, 7, les sommes qui, bien qu’allouées à l’occasion de la rupture du contrat ont pour objet d’indemniser un préjudice ». Il n’y a donc pas lieu de plafonner à deux PASS, le montant des sommes exonérées de cotisations sociales.

Un doute dissipé. Pour vrai, une lecture rigoureuse éclairée par la ligne jurisprudentielle observée par la deuxième chambre civile depuis les arrêts de 2018 rendait cette solution relativement évidente [2]. En creux ; les arrêts antérieurs révélaient déjà cette solution, en ne permettant pas aux indemnités transactionnelles de bénéficier du régime d’exonération de cotisations sociales plafonnée, prévu à l’article L. 242-1, II, 7e du Code de la Sécurité sociale, faute d’être expressément mentionnées dans la liste exhaustive des sommes exonérées d’impôts sur le revenu [3]. Mais, « si cela allait (va) sans le dire, cela ira encore mieux en le disant ! » [4]. Voilà donc un arrêt de rejet particulièrement clair et pédagogue, qui présente le mérite de dissiper le doute des employeurs cotisants et des salariés alimentés notamment, par une doctrine administrative de l’URSSAF à rebours. Les sommes versées à l’occasion d’une transaction, autre que celles visées limitativement à l’article L. 242-1, II, 7e, obéissent à une logique binaire, d’où la nécessité de qualifier et ventiler les sommes. Par principe, elles sont assujetties pour l’ensemble de leur montant au paiement des cotisations sur le fondement de l’article L. 242-1, al. 1er. Si, en revanche, l’employeur rapporte la preuve qu’elles réparent un préjudice né des conditions d’exécution du contrat et/ou des conditions dans lesquelles la rupture est intervenue, elles bénéficient de l’exclusion de cotisations sociales d’origine jurisprudentielle, sans limitation de montant, pourvu qu’il soit corrélé au quantum du préjudice concerné. Nulle place à la demi-mesure.

Une appréciation ample des préjudices concernés. La formulation choisie dans l’arrêt discuté, et l’absence de cantonnement à l’exécution du contrat de travail [5] des préjudices visés étend considérablement la palette des préjudices susceptibles d’être réparés dans le cadre d’une transaction. Cette solution, qui augure une amélioration notable de l’indemnisation de l’ensemble des préjudices des salariés, en particulier ceux liés aux conditions entourant la rupture du contrat de travail [6], devrait renforcer l’attractivité du règlement des différends par la voie transactionnelle et contribuer, en corollaire, à contenir le contentieux prud’homal. Gageons que la doctrine administrative se rangera, cette fois, à cette interprétation. A défaut, et en dépit de l’inopposabilité de la doctrine administrative au juge [7], le risque du redressement URSSAF, davantage craint que le contentieux prud’homal, annihilerait les vertus de cette importante décision.

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► Kenny Brousse, avocat chez AdValoria, analyse les enjeux liés aux droits TV et à la taxe sur les activités économiques (TAE). Comprenez comment ces questions influencent l'avenir des clubs et du sport en France. Une analyse essentielle pour tout passionné de football et de justice !

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Mots clés : environnement • autoroute • espèces protégées • intérêt général • infrastructures

Saisi notamment par des associations environnementales, le tribunal administratif de Toulouse a annulé le 27 février 2025 les projets d’autoroute A69 et d’élargissement de l’autoroute A680, qui avaient été autorisés par les préfets de la Haute-Garonne et du Tarn en mars 2023. Au vu des bénéfices très limités qu’auront ces projets pour le territoire et ses habitants, il a estimé qu’il ne peut être dérogé aux règles de protection de l’environnement et des espèces protégées. Pour faire le point sur cette décision, Lexbase a interrogé Raphaëlle Jeannel, Avocate à la cour, spécialiste en droit de l’environnement, cabinet Huglo Lepage*.

Lexbase : Le tribunal a estimé que ce projet ne constituait pas une « raison d'intérêt public majeur ». À raison, selon vous ?

Raphaëlle Jeannel : Savoir si oui ou non un projet est justifié par une raison impérative d’intérêt public majeur ou « RIIPM » relève d’une appréciation au cas par cas. Je pourrais vous donner mon avis personnel sur l’opportunité ou non de mener à bien ce projet, mais l’avis d’une praticienne du droit me paraît plus pertinent.

Avec cette casquette de juriste, il faut souligner que c’est précisément l’opportunité de réaliser l’A69 qu’avait à apprécier le tribunal de Toulouse au regard du contexte bien particulier de l’effondrement de la biodiversité. Il n’y a rien de militant dans cette appréciation, c’est tout simplement le cadre juridique dans lequel s’inscrivent les projets réalisés dans le milieu naturel.

Les législateurs européens et français ont décidé que la préservation de certaines espèces de faune et de flore, dont la survie est menacée, est indispensable afin d’assurer un développement durable en Europe. Ces espèces sont les espèces dites « protégées ». Compte tenu de la menace d’effondrement de la biodiversité, ils ont décidé d’interdire par principe les atteintes qui pourraient y être portées et de ne les autoriser qu’à titre d’exception. Autrement dit, c’est le porteur de projet qui doit démontrer que ce qu’il veut réaliser est plus important que l’impératif de préservation des espèces protégées. S’agissant d’une exception à un principe d’interdiction, l’opportunité de réaliser le projet est appréciée strictement et doit évidemment être solidement établie.

La question soumise au juge de Toulouse était de savoir si le préfet avait légalement décidé que la création de l’A69 était plus importante que la destruction d’espèces de faune et de flore dont l’effondrement des populations est acté. Il a donc apprécié les justifications retenues par le préfet sur la base des éléments transmis par la société ATOSCA.  Ces justifications étaient d’ordre social, économique, et de sécurité publique. À la lecture du jugement, je constate que le tribunal a considéré que nombre des éléments de preuves et notamment des études produites par le porteur de projet étaient insuffisants, entachés d’erreurs, d’omissions, de contradiction ou encore de biais de confirmation. Le tribunal a donc considéré que ni l’État, ni la société ATOSCA n’avaient apporté la preuve d’un bénéfice suffisamment important sur les plans sociaux, économiques et de sécurité, pour constituer une raison impérative d’intérêt public majeur.

Compte tenu de la motivation largement détaillée du jugement et de la défaillance de l’Etat et de la société ATOSCA dans l’administration de la preuve, j’estime que c’est à raison que le tribunal a annulé l’autorisation environnementale permettant la réalisation de l’A69.

Lexbase : Cette décision est-elle préjudiciable au développement économique local comme le défendent les élus locaux ?

Raphaëlle Jeannel : À la lecture du jugement il apparaît clairement qu’il n’est pas établi que la création de l’A69 soit un facteur suffisant de développement économique et que le coût élevé du péage sera dissuasif pour les acteurs économiques. La participation de l’A69 au développement économique local me paraît donc relever bien plus de la croyance que du constat ou du fait.

Lexbase : Un ancien ministre de l'Environnement a dit qu'il considérait que le juge avait outrepassé ses prérogatives. Qu'en pensez-vous ?

Raphaëlle Jeannel : Qu’un ancien ministre de l’Environnement méconnaisse à ce point le droit de l’environnement et remette en cause la légitimité du juge administratif est très inquiétant. Le juge de Toulouse a appliqué la loi française et a largement motivé sa décision.

Le respect du droit par l’administration est un des piliers de notre démocratie. L’administration n’est pas infaillible, raison pour laquelle le juge administratif a le pouvoir de censurer ses décisions. C’est ce qu’il a fait dans ce dossier.

En l’occurrence, ce sont les préfets du Tarn et de la Haute-Garonne qui ont outrepassé leurs prérogatives en délivrant un arrêté illégal.

Plus largement, les prises de position comme celle de ce ministre viennent nourrir une remise en cause de l’état de droit qui me préoccupe au plus haut point en ma qualité de citoyenne et d’avocate. À cet égard, je voudrais citer Monsieur Dider-Roland Tabuteau, vice-président du Conseil d’État, qui formule parfaitement le fondement de ma préoccupation : « Quand il n’y a pas d’État de droit, on règle nos différends par la force, et c’est le plus fort ou le plus violent qui l’emporte ».

Lexbase : De manière plus générale, tous les grands projets d'infrastructures à venir peuvent-ils se retrouver fragilisés par cette décision ?

Raphaëlle Jeannel : Ça n’est pas ce jugement du tribunal de Toulouse qui les fragilise. C’est la décision insuffisamment pesée de les mener à bien à tout prix.

Déjà, ça n’est pas le premier jugement à mettre un coup d’arrêt à un projet d’infrastructure pour le même motif d’absence de RIIPM. C’est également le cas du contournement routier de Beynac, par exemple [1]. L’État ou la société ATOSCA ne pouvaient donc pas ne pas connaître le risque de remise en cause de l’A69 au stade de sa réalisation. Ce risque a été pris en engageant les travaux sans attendre que le contentieux soit purgé, il doit être assumé.

Ensuite, ça n’est pas parce qu’un projet revêt un intérêt public qu’il est justifié par une raison impérative qui doit au surplus être constitutive d’un intérêt public majeur. Un projet d’infrastructure dans le milieu naturel, doit représenter bien plus qu’un « simple » intérêt public pour pouvoir être mis en œuvre. C’est cette pondération que les porteurs de projets d’infrastructure doivent intégrer à leur prise de décision pour les sécuriser.

À titre d’exemple, la Commission européenne a précisé ce qui peut constituer une RIIPM dans sa communication du 25 janvier 2019 « Gérer les sites Natura 2000 – les dispositions de l’article 6 de la Directive « Habitats » (92/43/CEE) » (2019/C 33/01).

Elle vise « des situations où les plans ou projets envisagés se révèlent indispensables :

- dans le cadre d’initiatives ou de politiques visant à protéger des valeurs fondamentales pour la population (santé, sécurité, environnement);

- dans le cadre de politiques fondamentales pour l’État et pour la société;

- dans le cadre de la réalisation d’activités de nature économique ou sociale visant à l’accomplissement d’obligations spécifiques de service public ».

La seule option possible pour sécuriser les grands projets d’infrastructures est que celui qui le porte réponde objectivement à la question de savoir si oui ou non son projet peut être plus important que la perte de biodiversité menacée qu’il entraîne.

Cette question doit se poser au même titre que celle de son intérêt public. Et il doit évidemment y être répondu avant de lancer les procédures d’obtention des autorisations nécessaires et notamment la demande de dérogation à l’interdiction de porter atteinte à des espèces protégées.

Ce sont ainsi, à mon sens, en réalité les porteurs de projets qui fragilisent leur projet et prennent le risque d’engager des fonds publics à perte en s’engageant, et parfois s’obstinant à le mener à bien sans avoir répondu à cette question en toute objectivité, dans le contexte de l’effondrement de la biodiversité.

*Propos recueillis par Yann Le Foll, Rédacteur en chef de Lexbase Public

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La Cour de cassation rappelle et précise sa jurisprudence au sujet des effets de la révocation, en cours de procédure, du représentant ad litem d’une partie (v. Cass. civ. 1, 4 mai 1982, n° 81-11.539 N° Lexbase : A0273CG9). Elle considère que dans cette situation, la Cour d’appel demeure saisie par les conclusions qui ont été déposées par le précédent représentant, et ce, peu importe, si le nouveau défenseur n’a pas conclu postérieurement à sa constitution. 

Faits et procédure. M. T est en litige avec son employeur, la société France distribution express. Dans cette affaire, une première décision est rendue par un Conseil de prud’hommes et M. T décide d’interjeter appel à l’encontre de cette dernière. Au cours de l’instance d’appel, le salarié a décidé de remplacer son représentant, qui était un défenseur syndical, en constituant en lieu et place de ce dernier, un avocat. Le nouveau mandataire de M. T ne dépose pas de conclusions, et il préfère soutenir celles qui ont été régulièrement déposées par son prédécesseur. Un arrêt est rendu par les juges du fond, le 19 mai 2022. M. T décide alors d’attaquer cette décision auprès de la Cour de cassation.

Pourvoi/Appel. Le demandeur au pourvoi fait grief à l’arrêt de constater que son appel n’était pas soutenu, et en conséquence de confirmer la décision de première instance. Le salarié affirme qu’aucune disposition légale ou réglementaire, ne fait obstacle à ce que le nouveau représentant de la partie, qui s’est constitué en lieu et place, soutiennent les précédentes conclusions qui ont été déposées par le précédent défenseur. Dans cette situation, M. T affirme que le nouveau représentant n’a pas l’obligation de déposer de nouvelles conclusions. Les juges du fond ne partagent pas cette argumentation, puisqu’ils considèrent qu’en l’absence de conclusions déposées par le nouveau représentant, ils ne sont saisis d’aucune demande pour le compte de M. T. La cour d’appel constate que le salarié a déconstitué le défenseur syndical, qui avait déposé des conclusions, pour constituer un avocat qui n’a présenté aucune conclusion à son nom, en qualité de représentant de M. T avant l’ordonnance de clôture, dont il n’a pas sollicité le report à cette fin. En statuant ainsi, alors que la constitution de cet avocat valait soutien des conclusions précédemment déposées par le défenseur syndical, le demandeur au pourvoi considère que la cour d’appel a violé par fausse application, les articles 552 N° Lexbase : L6703H7E, 954 N° Lexbase : L2439MLW et 961 N° Lexbase : L2440MLX du Code de procédure civile.

Solution. Au visa des articles 411 N° Lexbase : L6512H7C et 961 du Code de procédure civile, la Cour de cassation approuve l’argumentation de M. T. La Haute juridiction précise qu’il résulte de ces articles qu’en cas de changement en cours de procédure, du représentant ad litem d’une partie, la cour d’appel reste saisie par les conclusions qui ont été régulièrement déposées par le précédent défenseur, et ce, peu importe si le nouveau représentant constitué n’a pas conclu. De ce fait, après avoir rappelé le raisonnement des juges du fond, la Cour de cassation considère que dans le cas d’espèce, la cour d’appel demeurait saisie par les conclusions qui ont été déposées par le défenseur syndical.

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