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N8430BTE
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par Arnaud Le Gall, Maître de conférences à l'Université de Caen
le 12 Septembre 2013
L'essentiel des contrôles opérés par l'autorité administrative sur les demandes d'autorisation d'urbanisme se déroule en amont de la décision. A l'occasion de l'instruction de la demande, l'administration est, en effet, amenée à vérifier la conformité du projet du pétitionnaire avec les dispositions d'urbanisme applicables et, notamment, avec les dispositions du règlement d'urbanisme. La phase d'instruction détermine donc l'application de ces règles. En revanche, dès lors que la décision a été édictée, celle-ci est présumée conforme aux règles d'urbanisme. Les actes administratifs sont réputés légaux, tant que le juge compétent n'a pas déclaré le contraire. En matière d'urbanisme, cette présomption de légalité interdit à l'autorité administrative de revenir sur une décision qu'elle a précédemment édictée. En dehors des règes particulières relatives au retrait ou à l'abrogation des actes, l'administration ne peut, en effet, utiliser d'autres pouvoirs pour contester la légalité d'un acte. L'autorité dispose donc du pouvoir de contrôler la conformité de l'exécution du projet avec l'autorisation accordée au pétitionnaire (I). Elle ne peut, en revanche, utiliser ce pouvoir en invoquant le fait que cette autorisation serait contraire aux règles d'urbanisme (II).
I - Le contrôle de la conformité de la réalisation avec l'autorisation
Dans l'affaire qui a donné lieu à l'arrêt du 26 juin 2013, une SCI avait obtenu deux autorisations. Un permis de démolir avait été accordé par un arrêté du maire de Boulogne-Billancourt en date du 29 décembre 2009. Par un arrêté du 9 octobre 2000, le maire ne s'était pas opposé à une déclaration de travaux. La SCI pouvait donc se prévaloir de deux décisions, manifestement définitives, qui lui permettaient d'exécuter ses travaux. Toutefois, le maire, par deux arrêts successifs des 26 avril 2001 et 27 juin 2001 avait ordonné la suspension des travaux, au motif que les travaux n'étaient pas conformes aux autorisations. Un permis de construire du 8 septembre 2001 a cependant mis la société en mesure de continuer les travaux. Par arrêté du 1er avril 2005 (1), la cour administrative d'appel de Versailles avait jugé que les travaux étaient bel et bien conformes aux autorisations et avait donc relaxé le gérant de la SCI des poursuites engagées contre lui. La société avait alors introduit une action en responsabilité contre l'Etat, en sollicitant la réparation du préjudice causé par l'arrêté d'interruption de travaux du 26 avril 2001. Les juges du fond ont rejeté cette demande.
L'article L. 480-2 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L3512HZ4) permet au maire de prendre un arrêt interruptif de travaux. Cette faculté est encadrée par l'article L. 480-2 qui dispose que "l'interruption des travaux peut être ordonnée soit sur réquisition du ministère public agissant à la requête du maire, du fonctionnaire compétent ou de l'une des associations visées à l'article L. 480-1, soit, même d'office, par le juge d'instruction saisi des poursuites ou par le tribunal correctionnel [...] dès qu'un procès-verbal relevant l'une des infractions prévues à l'article L. 480-4 a été dressé, le maire peut également, si l'autorité judiciaire ne s'est pas encore prononcée, ordonner par arrêté motivé l'interruption des travaux. Copie de cet arrêté est transmise sans délai au ministère public".
Les infractions spécifiques prévues à l'article L. 480-4 (N° Lexbase : L3514HZ8) concernent deux hypothèses : soit les travaux interviennent en violation des règles relatives aux autorisations prévues par le titre IV du Code de l'urbanisme ; soit les travaux ne sont pas conformes à l'autorisation accordée. L'article L 480-4 disposait en effet, dans sa rédaction en vigueur à l'époque des faits (N° Lexbase : L5533C8G), que "l'exécution de travaux ou l'utilisation du sol en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier, II, IV et VI du présent livre, par les règlements pris pour son application ou par les autorisations délivrées en conformité avec leurs dispositions, exception faite des infractions relatives à l'affichage des autorisations ou déclarations concernant des travaux, constructions ou installations, est punie d'une amende comprise entre 8 000 francs et un montant qui ne peut excéder, soit, dans le cas de construction d'une surface de plancher, une somme égale à 40 000 francs par mètre carré de surface construite, démolie ou rendue inutilisable au sens de l'article L. 430-2, soit, dans les autres cas, un montant de 2 000 000 de francs [...]".
Ces dispositions appellent plusieurs observations.
Tout d'abord, il faut rappeler que le pouvoir dévolu ainsi au maire ne peut être mis en oeuvre que si un procès-verbal relevant l'infraction a été établie préalablement. L'acte doit être établi en bonne et due forme et porter sur l'infraction commise par le pétitionnaire. Il est, en effet, indispensable que l'infraction soit établie. Un procès-verbal qui se limite à relater la plainte du maire au sujet de travaux effectués sans permis ne suffit pas à justifier légalement l'arrêté interruptif de travaux pris ultérieurement (2). De même, l'infraction n'est pas constituée, dès lors que la hauteur des constructions est conforme au permis de construire délivré, ce dernier étant lui-même conforme aux dispositions du POS (3).
Il faut ensuite également préciser que le maire, lorsqu'il interrompt les travaux, agit au nom de l'Etat. L'arrêt interruptif constitue en effet un acte administratif, bien qu'il s'intègre dans une procédure judiciaire répressive (4). Si la responsabilité de l'Etat doit être recherchée devant les juridictions judiciaires lorsqu'est mise en cause la décision d'engager des poursuites (5), le juge administratif demeure compétent pour apprécier la responsabilité de l'Etat à la suite de l'édiction d'un arrêt interruptif de travaux.
Enfin, depuis la loi n° 76-1285 du 31 décembre 1976, portant réforme de l'urbanisme (N° Lexbase : L2014IXU), le maire ne dispose d'aucun pouvoir discrétionnaire en ce domaine. Dès lors que le procès-verbal d'infraction est établi, il se trouve en situation de compétence liée, et doit, dès lors, prendre l'arrêté interruptif de travaux (6). Par conséquent, les moyens invoqués contre l'arrêté sont inopérants (7).
II - L'arrêté interruptif de travaux et la contrariété aux règles d'urbanisme
Les dispositions de l'article L. 480-2 recouvrent plusieurs hypothèses.
Tout d'abord, le maire peut prendre un arrêté interruptif de travaux lorsque ceux-ci sont réalisés en dehors de toute autorisation administrative préalable exigée par le Code de l'urbanisme. Cette situation simple ne pose pas de difficultés particulières. Un changement de destination imposant la délivrance d'un permis de construire, la réalisation de travaux malgré l'absence de délivrance d'un tel permis autorise le maire à prendre un arrêté interruptif de travaux (8). Un permis frappé par la péremption n'ouvrant aucun droit, la réalisation de travaux qu'il avait autorisés est donc constitutive d'une infraction et justifie l'interruption administrative des travaux (9). Le juge vérifie, bien entendu, qu'une autorisation était imposée par le Code de l'urbanisme et, dans l'affirmative, que l'auteur des travaux n'en était pas titulaire (10).
Ensuite, l'infraction peut être constituée lorsque les travaux réalisés ne sont pas conformes aux prescriptions du permis de construire. Cette deuxième hypothèse ne soulève, non plus, pas de difficulté particulière. L'infraction est établie dès lors que la non-conformité à l'autorisation est constatée (11). L'implantation d'une façade qui n'est pas conforme au plan de masse du permis de construire justifie ainsi l'interruption des travaux (12).
Enfin, l'interruption des travaux n'est pas conditionnée par la légalité de l'autorisation d'urbanisme. Un arrêt du 14 décembre 1981 énonçait de manière un peu laconique que "la procédure prévue à l'article L. 480-2 ne peut être mise en oeuvre qu'à la suite d'infractions commises lors de la réalisation des travaux et non pour des motifs tirés de l'illégalité du permis autorisant ces travaux" (13). La compatibilité de cette décision avec l'article L. 160-1 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L6084IS7) n'était pas cependant évidente. L'article L. 160-1 prévoit en effet qu'"en cas d'infraction aux dispositions des projets d'aménagement et des plans d'urbanisme maintenus en vigueur dans les conditions énoncées soit à l'article L. 124-1, soit à l'article L. 150-1 (deuxième alinéa), ou en cas d'infraction aux dispositions des plans d'occupation des sols, des plans locaux d'urbanisme, les articles L. 480-1 à L. 480-9 sont applicables, les obligations visées à l'article L. 480-4 s'entendant également de celles résultant des projets et plans mentionnés ci-dessus. Les sanctions édictées à l'article L. 480-4 s'appliquent également : a) En cas d'exécution de travaux ou d'utilisation du sol en méconnaissance des obligations imposées par les articles L. 111-1 à L. 111-1-4, L. 111-3 et L. 111-5-2 ainsi que par les règlements pris pour leur application".
Cette technique de "pénalisation par renvoi" pouvait laisser penser que la violation d'un document d'urbanisme, tel qu'un POS ou un PLU, justifiait l'interruption administrative des travaux. En effet, le renvoi d'autres articles du Code de l'urbanisme à l'article L. 480-2 a conduit le juge administratif à admettre l'édiction d'arrêté interruptifs de travaux dans des cas autres que ceux évoqués dans les deux premières hypothèses. C'est le cas de la réalisation de travaux de défrichement, en dehors de l'autorisation prévue à l'article L. 130-1 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L1581IWH) (14) ou de l'extension de l'activité d'une entreprise de traitement des déchets de bois, en dehors de toute autorisation d'urbanisme et en violation des règles du POS (15).
Il convient cependant de noter que, dans ces exemples, les personnes visées par les arrêtés interruptifs de travaux n'étaient pas bénéficiaires de l'une des autorisations d'urbanisme prévues par le livre IV du Code de l'urbanisme. La cour administrative d'appel de Bordeaux avait jugé que l'autorité administrative n'est pas tenue de faire dresser un procès-verbal, dès lors que "l'infraction alléguée résulterait de la méconnaissance d'un plan local d'urbanisme par une autorisation devenue définitive" (16). On pouvait en conclure que le recours à l'interruption de travaux était impossible. Toutefois, cette impossibilité provenait, avant toute autre chose, de l'absence de procès-verbal.
L'arrêt du Conseil d'Etat clarifie désormais la situation. L'arrêt du 26 juin 2013 dispose en effet "que si le maire, agissant au nom de l'Etat en sa qualité d'auxiliaire de l'autorité judiciaire, peut, en vertu des dispositions du troisième alinéa de l'article L. 480-2 du Code de l'urbanisme, interrompre les travaux pour lesquels a été relevée, par procès-verbal dressé en application de l'article L. 480-1 du même code, une infraction mentionnée à l'article L. 480-4, résultant soit de l'exécution de travaux sans les autorisations prescrites par le livre IV du Code de l'urbanisme, soit de la méconnaissance des autorisations délivrées, il ne peut légalement prendre un arrêté interruptif pour des travaux exécutés conformément aux autorisations d'urbanisme en vigueur à la date de sa décision et ce même s'il estime que les travaux en cause méconnaissent les règles d'urbanisme et notamment le document local d'urbanisme".
Le champ d'application de la procédure de l'arrêt interruptif est donc clairement délimité. Il ne peut intervenir qu'en cas d'absence d'autorisation ou de non-conformité des travaux avec l'autorisation. En revanche, il ne peut intervenir en cas de non-contrariété avec les dispositions d'un document d'urbanisme. La situation à l'égard des infractions prévues par l'article L. 160-1 se présente donc de la manière suivante. Si le contrevenant n'est titulaire d'aucune autorisation, dans la continuité de la jurisprudence antérieure, il peut faire l'objet d'un arrêté interruptif de travaux. En revanche, s'il est titulaire d'une autorisation, cette procédure n'est pas applicable, quand bien même une infraction mentionnée à l'article L. 160-1 du Code de l'urbanisme pourrait lui être reprochée. Il se trouve en effet protégé par la légalité présumée de son autorisation. Cette solution vient donc confirmer, en des termes plus précis, l'arrêt du 14 décembre 1981. Elle traduit le fait que la conformité de l'autorisation aux documents d'urbanisme applicables est réputée établie. En dehors des cas particuliers dans lesquels l'autorité administrative est en mesure de retirer ou d'abroger un acte individuel créateur de droit, elle n'est pas en droit de contester la légalité dudit acte. Seul le juge administratif est compétent pour apprécier cette légalité. Or, la solution inverse revenait précisément à donner au maire le moyen de bloquer les effets d'une décision qu'il avait prise. Elle pouvait également, en cas de changement de municipalité, permettre au nouveau maire de contester la légalité d'une autorisation accordée par son prédécesseur.
En l'occurrence, la cour administrative d'appel avait estimé que la responsabilité de l'Etat n'était pas engagée postérieurement au second arrêté interruptif de travaux. Elle avait en effet relevé que ce second arrêté, qui était fondé sur la méconnaissance de diverses dispositions du PLU de Boulogne-Billancourt, constituait une décision nouvelle insusceptible d'engager la responsabilité de l'Etat. L'arrêt avait toutefois relevé expressément que les travaux réalisés par la SCI étaient parfaitement conformes aux autorisations qui lui avaient été accordées. Le Conseil d'Etat censure ainsi l'arrêt pour erreur de droit et renvoie l'affaire devant la cour.
Le référé-suspension de l'article L. 521-1 du Code de justice administrative (N° Lexbase : L3057ALS) est fréquemment employé à l'appui de recours en matière d'urbanisme, en particulier à l'appui des recours dirigés contre les décisions accordant une autorisation. Les requérants tentent, en effet, de mettre toutes les chances de leur côté, sans compter que la décision du juge des référés, bien que ne préjugeant pas du sens de la décision des juges du fond, donne cependant une indication particulièrement précieuse sur le sens probable de celle-ci. L'arrêt du 12 juin 2013 apporte une contribution supplémentaire précieuse quant à l'appréciation de l'urgence qui, avec l'exigence d'un moyen propre à créer un doute sérieux sur la légalité de l'acte attaqué, est l'une des deux conditions posées par l'article L. 521-1. Il énonce le critère de l'urgence en cas de référé-suspension visant une décision de sursis à exécution (I) et précise les modalités de mise en oeuvre de ce critère (II).
I - L'urgence à suspendre une décision de sursis à exécution
L'article L. 521-1 du Code de justice administrative subordonne le prononcé de la suspension de la décision attaquée, à la condition de l'urgence. Le texte ne définit pas cette notion dont la jurisprudence a maintenant bien délimité les contours. Depuis l'arrêt du 19 janvier 2001, "la condition d'urgence à laquelle est subordonné le prononcé d'une mesure de suspension doit être regardée comme remplie lorsque la décision administrative contestée préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre" (17). Le Conseil d'Etat a également précisé "qu'il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies, si les effets de l'acte contesté sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue" (18).
L'urgence est considérée comme remplie lorsque l'application immédiate de la mesure contestée contraint le requérant à cesser son activité professionnelle (19). Il a également été jugé qu'eu égard aux conséquences qu'aurait l'exécution d'une décision ordonnant l'abattage d'un troupeau de bovins sur une exploitation agricole, et alors que la suspension de cette décision n'est pas inconciliable avec l'objectif d'éradication de la tuberculose bovine, la condition d'urgence était remplie (20).
L'urgence peut également être reconnue, même dans le cas où les conséquences de la décision pourraient faire l'objet d'une réparation pécuniaire. La condition d'urgence doit ainsi être regardée comme remplie même si l'objet de la décision est financier et que, en cas d'annulation, ses effets pourraient être réparés par une condamnation pécuniaire (21).
Le Conseil d'Etat n'avait cependant pas eu l'occasion de formuler de considérant de principe sur la façon le juge des référés doit apprécier la condition d'urgence lorsque le maire a opposé, à la demande du pétitionnaire, le sursis à statuer. Cette procédure, prévue à l'article L. 111-7 (N° Lexbase : L6292HIU), peut être utilisée dans l'hypothèse prévue à l'article L. 123-6 (N° Lexbase : L6952IRW) en cas de demande alors que l'élaboration du PLU a été prescrite. Dans ce cas, "à compter de la publication de la délibération prescrivant l'élaboration d'un plan local d'urbanisme, l'autorité compétente peut décider de surseoir à statuer [...] sur les demandes d'autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan". Un arrêt du 15 novembre 2010 avait pris en compte plusieurs éléments pour reconnaître l'urgence à suspendre une décision opposant le sursis à statuer : la durée écoulée depuis le dépôt de la demande initiale du pétitionnaire ; l'existence d'un prêt bancaire d'un million d'euros contracté par la société requérante et venant à échéance et ne pouvant être remboursé sans réalisation de l'opération, objet de la demande, et la circonstance que la partie de l'immeuble déjà réalisée se trouve exposée aux dégradations du fait de l'inachèvement du bâtiment (22).
L'arrêt du 12 juin 2013 précise que, pour démontrer l'existence d'une urgence à prononcer la suspension de la décision de sursis à statuer, le juge doit justifier "en invoquant des circonstances particulières, que cette décision affecte gravement sa situation". On notera que le pétitionnaire est toujours placé en situation défavorable en matière de référé-suspension. En effet, il y a, a priori, toujours urgence à suspendre une autorisation, puisque l'absence de suspension risque de provoquer la réalisation de l'opération autorisée. En revanche, il est beaucoup plus rare qu'il y ait urgence à suspendre une décision de refus, les recours contre ce genre de décisions étant beaucoup plus aléatoires.
II - Les modalités d'appréciation de l'urgence
Après avoir enrichi la jurisprudence par un considérant de principe relatif à l'hypothèse du sursis à statuer en cas d'élaboration du PLU, l'arrêt apporte des précisions supplémentaires.
D'une part, le Conseil censure l'appréciation portée par le juge des référés sur la question de l'urgence. La chose est suffisamment rare pour être soulignée. En effet, la réalisation de la condition de l'urgence relève du pouvoir d'appréciation souveraine des juges du fond et ne peut donc être censurée que par le biais du grief de la dénaturation qui est assez rarement reconnu, de manière générale, mais plus encore lorsqu'il s'agit de l'urgence de l'article L. 521-1 du Code de justice administrative.
En l'espèce, le Conseil censure l'ordonnance pour être demeurée à la surface du dossier. L'arrêt relève, en effet, "qu'en estimant que la condition d'urgence était remplie au seul motif que la SCI [...] avait conclu avec M. X, antérieurement à la décision de sursis à statuer, une promesse synallagmatique portant sur la conclusion d'un bail à construction en vue de la réalisation du projet, comportant une clause de caducité et ayant donné lieu au versement au bailleur, à titre définitif, d'une somme d'argent, alors que les demandeurs ne précisaient pas en quoi l'éventuelle caducité de cette promesse était de nature à affecter gravement leur situation, le juge des référés a porté sur les intérêts en présence une appréciation entachée de dénaturation".
Ce faisant, il insiste sur l'office du juge des référés. Ce dernier ne doit pas limiter son analyse à la seule étude des pièces et, en l'espèce, des stipulations des contrats. L'appréciation qu'il porte sur la situation ne doit, pas, en effet, être simplement théorique. Le requérant doit donc démontrer en quoi l'exécution de cette clause, du fait de l'opposition du sursis à statuer, porterait une atteinte grave à sa situation, et le juge des référés doit donc vérifier l'existence de cette démonstration et en contrôler le bien-fondé.
D'autre part, le Conseil d'Etat profite de la possibilité de statuer au fond que lui donne l'article L. 821-1 du Code de justice administrative pour finir son travail pédagogique et mettre en oeuvre de manière concrète la méthode qu'il a dégagée. En l'occurrence, les requérants invoquaient le risque de caducité de la promesse de bail à construction qu'ils avaient obtenue de la part du propriétaire du terrain. L'arrêt relève "que, compte tenu tant de l'absence d'obstacle à la reconduction de cette promesse que de l'intérêt public qui s'attache à l'exécution du futur plan local d'urbanisme, lequel prévoit notamment de renforcer la préservation du caractère naturel de la zone en cause, comprise dans une zone de protection spéciale Natura 2000, la condition d'urgence ne peut être regardée comme remplie".
On doit en déduire que le demandeur au référé-suspension ne peut se limiter, pour établir que la décision affecte gravement sa situation, à invoquer l'existence d'un risque. La réalisation du dommage causé par l'exécution de la décision attaquée doit être certaine, faute de quoi il se verra opposer le même genre de considération que dans l'arrêt en cause. En l'espèce, le requérant n'a pas établi que l'application de la décision de sursis à statuer, et l'impossibilité de réaliser son projet qui en découlait, lui interdisait d'obtenir la reconduction de la promesse du bail à construction. L'argumentaire du requérant doit donc être d'une extrême précision factuelle et juridique et il y a fort à parier que le Conseil d'Etat interprètera le silence d'une clause quant au renouvellement de l'acte comme n'interdisant pas ce renouvellement. Il faut donc développer une argumentation précise et circonstanciée, sous de voir le juge des référés refuser de reconnaître l'existence de l'urgence.
Il faut noter, de plus, que le Conseil relève également l'existence d'un intérêt public. Il constate, en effet, la nécessité de mettre à exécution le futur plan afin de préserver le caractère naturel de la zone. Le travail pédagogique du juge de cassation s'arrête là car les deux considérations relevées vont dans le sens du refus de reconnaître l'urgence. Il sera intéressant d'analyser la situation dans laquelle le requérant pourrait se prévaloir d'un véritable intérêt de nature à établir l'urgence. Etant donné que toute décision administrative poursuit, par nature, un intérêt public, le juge sera amené à établir une hiérarchie entre les deux afin de prendre sa décision. Suite au prochain épisode...
Le Conseil d'Etat a profité d'un pourvoi formé contre un arrêt particulièrement fourni rendu par la cour administrative d'appel de Nantes (23) pour délivrer un arrêt assez dense apportant plusieurs précisions sur la composition et la procédure régissant l'élaboration des PLU. En l'occurrence, un particulier avait attaqué la délibération du conseil communautaire approuvant le plan local d'urbanisme de La Chapelle-sur-Erdre. Le plan fixait, pour deux parcelles, l'obligation de construire un minimum de 3 200 m² de SHON et de 43 logements, dont 800 m² de SHON destinés à la réalisation de logements sociaux. La collectivité avait donc intégré ces contraintes traduisant les exigences de la mixité sociale imposée par la loi "SRU" (loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000, relative à la solidarité et au renouvellement urbains N° Lexbase : L9087ARY) dans le PLU. Le Conseil d'Etat profite de cette occasion pour fixer les relations entre les PLU et ces exigences (II) et pour préciser deux aspects de la procédure d'élaboration du PLU (II)
I - PLU et mixité sociale
Ainsi que le rappelle le Conseil d'Etat, "la loi du 13 décembre relative à la solidarité et au renouvellement urbains, le législateur a entendu doter les communes de prérogatives nouvelles pour favoriser, dans un but d'intérêt général, la prise en compte dans les documents d'urbanisme d'objectifs de mixité sociale". La mixité sociale permet donc à la collectivité d'intégrer des règles contraignantes au sein des PLU. L'article L. 123-2 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L7630IDX) précise que "dans les zones urbaines ou à urbaniser, le plan local d'urbanisme peut instituer des servitudes consistant : b) A réserver des emplacements en vue de la réalisation, dans le respect des objectifs de mixité sociale, de programmes de logements qu'il définit". L'article R. 123-12 (N° Lexbase : L2924DZC) précise pour sa part que les documents graphiques présentés en annexe du PLU "[...] font également apparaître, s'il y a lieu : [...] c) Les emplacements réservés en application du b de l'article L. 123-2 en vue de la réalisation, dans le respect des objectifs de mixité sociale, de programmes de logements en précisant la nature de ces programmes". Les propriétaires des terrains voient ainsi leur droit de propriété très largement réduit puisque l'affectation des terrains n'est plus libre. Comme d'habitude, la seule compensation qui leur est offerte réside dans la perte définitive de leur droit de propriété puisqu'ils peuvent exiger, en application de l'article L. 123-7 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L7534IMY), que la collectivité fasse l'acquisition de leur terrain, à un prix qui est évidemment tributaire de la future affectation de celui-ci, ce que ne précise évidemment pas le code.
Pour la première fois, à notre connaissance, le Conseil d'Etat énonce, dans un considérant de principe, la portée exacte de ces dispositions et leur mise en oeuvre dans les documents graphiques du PLU. L'arrêt précise "que ces dispositions ont pour objet d'habiliter les auteurs des plans locaux d'urbanisme, d'une part, à définir dans les zones urbaines ou à urbaniser des programmes de logements répondant à des préoccupations de mixité sociale, dont les plans et les documents graphiques qui y sont annexés précisent la nature, et, d'autre part, à constituer, dans ces zones, des réserves foncières afin de permettre la mise en oeuvre de ces programmes ; que les plans locaux d'urbanisme peuvent, à cette fin, imposer des contraintes précises à ces terrains et fixer notamment un pourcentage minimum de surface hors oeuvre nette affecté à la réalisation des logements prévus par ces programmes ou un nombre minimum de logements à édifier, éventuellement en indiquant les catégories de logements concernés ; que les propriétaires peuvent, au demeurant, faire usage du droit de délaissement prévue par l'article L. 123-17 du Code de l'urbanisme".
Deux éléments doivent être soulignés. D'une part, le PLU et ses annexes peuvent donc contenir des dispositions très précises afin de poursuivre l'objectif de mixité sociale et imposer, par conséquent, des contraintes importantes aux propriétaires. Il appartient aux collectivités de gérer cette possibilité avec une certaine clairvoyance car le droit de délaissement qui demeure, malgré tout, ouvert aux propriétaires concernés, est de nature à faire peser sur le budget une charge imprévue.
D'autre part, l'arrêt précise implicitement que l'objectif de mixité sociale constitue l'une des politiques visées à l'article L. 300-1 (N° Lexbase : L4059ICC). En effet, l'article L. 221-1 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L9826IA8) précise que les réserves foncières sont constituées "en vue de permettre la réalisation d'une action ou d'une opération d'aménagement répondant aux objets définis à l'article L. 300-1". Le Conseil d'Etat avait déjà eu l'occasion de préciser que la référence à une délibération du conseil municipal visant à "développer et mieux répartir l'offre de logements sociaux et à conduire une politique du logement social qui favorise le relogement des populations en difficulté en garantissant les principes de la mixité sociale" constituait une motivation suffisante d'une décision exerçant le droit de préemption urbain (24).
Le Conseil d'Etat profite également de l'occasion pour rappeler le rapport de compatibilité qui doit exister entre les PLU et les SCOT. Le délai de droit commun applicable à la mise en comptabilité est fixé à trois ans. La mise en compatibilité est une obligation puisque l'administration est tenue d'abroger, d'office ou à la demande d'une personne intéressée, tout règlement illégal, même si cette situation résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures à la date de publication du règlement (25). Le Conseil d'Etat a développé une approche assez stricte du rapport de compatibilité, même si ce dernier n'impose pas une parfaite adéquation (26). Le rapport de compatibilité implique que le document inférieur ne remette pas en cause les options fondamentales du document supérieur (27). Un projet de barrage n'est pas incompatible avec les orientations d'un schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux dès lors que celui-ci n'interdit pas la réalisation d'un équipement de cette nature, mais a seulement pour objet d'en limiter les effets négatifs (28).
En l'occurrence, le Conseil d'Etat relève que "le plan répondait aux orientations du schéma en matière d'accueil de la population, de diversification de l'offre, de mixité sociale et spatiale et respectait la volonté d'un développement urbain cohérent privilégiant le renouvellement urbain, les extensions en continuité des zones agglomérées". Le rapport de compatibilité est donc assuré. Par conséquent, le fait que, dans trois secteurs, les extensions urbaines à destination d'habitat ne respectaient pas les orientations du schéma est jugé sans conséquences. Ces secteurs représentent, en effet, une très faible superficie et correspondent à des poches non urbanisées mais appelées à se développer. Le Conseil d'Etat écarte donc ici toute erreur de qualification juridique des faits.
II - Précisions sur l'élaboration du PLU
L'arrêt du 26 juin 2013 apporte deux précisions relatives à la procédure d'élaboration du PLU.
D'une part, il écarte un moyen tiré d'un défaut d'évaluation environnementale. En application de l'article L. 121-10 (N° Lexbase : L7497IMM), font l'objet d'une évaluation environnementale "les plans locaux d'urbanisme : a) qui sont susceptibles d'avoir des effets notables sur l'environnement, au sens de l'annexe II à la Directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 juin 2001 [...] compte tenu notamment de la superficie du territoire auquel ils s'appliquent, de la nature et de l'importance des travaux et aménagements qu'ils autorisent et de la sensibilité du milieu dans lequel ceux-ci doivent être réalisés". Le champ d'application de l'évaluation environnementale des documents d'urbanisme a été redéfinit par le décret n° 2012-995 du 23 août 2012 (N° Lexbase : L9884ITA).
En l'occurrence, il était soutenu que la procédure d'adoption du PLU était irrégulière, faute d'avoir fait l'objet de cette évaluation, au motif des incidences du PLU sur un site "Natura 2000". Le Conseil considère que la cour n'a pas commis d'erreur de droit en jugeant que l'atteinte à ce site n'était pas établie, dès lors que celle-ci "s'est fondée sur ce que la partie en eau de l'Erdre était classée en zone NE, dans laquelle le règlement n'autorise que les ouvrages et installations directement nécessaires à l'entretien des plans d'eau, à la navigation ainsi que les ouvrages et équipements de service public ou d'intérêt collectif, sous réserve qu'ils ne portent atteinte ni à la sauvegarde des sites, ni à celle des milieux naturels et paysages". Ce faisant, elle a bien pris en compte les critères de l'article L. 121-10 "sans y ajouter illégalement d'autres exigences".
Il faut en conclure que les critères de l'article L. 121-10 ne sont pas cumulatifs. En effet, les dispositions du règlement ne sont pas le seul critère fixé par cet article qui impose également la prise en compte de la sensibilité du milieu et de la superficie du territoire. La mise en oeuvre de l'évaluation environnementale dépend donc, de manière prioritaire, des dispositions du règlement. Si ce dernier, comme en l'espèce, interdit toute atteinte à la sauvegarde des sites et des milieux naturels, il n'y a pas lieu de faire application des deux autres critères.
D'autre part, le Conseil confirme sa jurisprudence traditionnelle relative à l'information des membres des assemblées délibérantes locales. Les élus locaux disposent en effet d'un droit à l'information prévu par l'article L. 2121-13 du Code général des collectivités territoriales (N° Lexbase : L8562AAD), étendu aux membres des autres assemblées, qui précise que "tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération". Le respect formel de ce droit à l'information impose que l'exécutif se conforme strictement aux délais de communication imposés par les textes. Le respect matériel impose qu'une information suffisante et adaptée soit transmise aux conseillers.
Le Conseil d'Etat précise "qu'il résulte des dispositions combinées des articles L. 5211-1, L. 2121-12 et L. 2121-13 du Code général des collectivités territoriales, applicables aux établissements publics de coopération intercommunale, que la convocation aux réunions du conseil communautaire doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour ; que le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le président du conseil communautaire n'ait fait parvenir aux intéressés, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat ; que cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et d'apprécier les implications de leurs décisions". Ce droit à l'information n'est cependant pas absolu. En effet, il "n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises". Ce faisant le Conseil reprend sa jurisprudence antérieure (29).
En l'espèce, le juge de cassation, qui exerce sur cette question un contrôle limité à l'erreur de droit et à la dénaturation, a estimé que la cour avait justement pu considérer que les conseillers communautaires avaient disposé d'une information suffisante dès lors que "le projet de délibération joint aux convocations comprenait, outre un tableau récapitulant les observations émises durant l'enquête publique, l'avis du commissaire-enquêteur sur ces observations, ainsi que la décision proposée par le conseil communautaire et un tableau comportant les avis des personnes publiques associées, un rappel du déroulement chronologique de la procédure et des objectifs et enjeux du futur plan local d'urbanisme, un exposé des principales observations et demandes formulées pendant l'enquête publique, les réponses et les conclusions du commissaire-enquêteur ainsi que les modifications du plan proposées en conséquence et l'explication des choix effectués par la communauté urbaine". Après avoir écarté l'ensemble des moyens invoqués contre l'arrêt d'appel, le Conseil d'Etat rejette donc le pourvoi.
(1) CAA Versailles, 2ème ch., 3 août 2010, n° 09VE01013, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A1530GBB).
(2) CE 1° et 4° s-s-r., 10 janvier 1996, n° 125314, mentionné aux tables du recueil Lebon N° Lexbase : A7116ANU).
(3) CAA Nancy, 1ère ch., 30 avril 2008, n° 07NC00536, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A4550D8Z).
(4) CE, S., 16 novembre 1992, n° 96016, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A8250ARY).
(5) T. confl., 27 novembre 1952, Lebon, p. 642.
(6) CE 1° et 4° s-s-r., 11 juin 1993, n° 89119, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A0178ANW).
(7) CE 3° et 5° s-s-r., 26 mai 1993, n° 90149, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A9744AMT).
(8) CE 9° et 10° s-s-r., 6 février 2002, n° 235242, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A1152AYC).
(9) CAA Douai, 1ère ch., 14 juin 2001, n° 97DA01664, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A0682BM9).
(10) CE 2° et 6° s-s-r., 24 février 1992, n° 89626, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A5505ARC).
(11) CE, S., 9 novembre 1983, n° 41872 (N° Lexbase : A9309ALD) et n° 43663 (N° Lexbase : A9310ALE).
(12) CE 3° et 5° s-s-r., 1er octobre 1993, n° 129861, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A0836ANB).
(13) CE 1° et 4° s-s-r., 14 décembre 1981, n° 15499, 15500, 15001, 15502 (N° Lexbase : A7745AK3).
(14) CE 2° et 6° s-s-r., 19 mars 1990, n° 84379, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A6854AQW).
(15) CAA Douai, 1ère ch., 24 novembre 2011, n° 10DA01276, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A9697IBR).
(16) CAA Bordeaux, 1ère ch., 20 décembre 2011, n° 11BX01050, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A5341KKZ).
(17) CE, S., 19 janvier 2001, n° 228815, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A6576APA).
(18) CE, S., 19 janvier 2001, n° 228815, publié au recueil Lebon, préc. ; CE référé, 16 novembre 2011, n° 353541 (N° Lexbase : A9310HZT).
(19) CE, S., 28 février 2001, n° 230112, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A9116AR3).
(20) CE, S., 16 mai 2001, n° 230631, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A7142ATP).
(21) CE, S., 19 janvier 2001, n° 228815, publié au recueil Lebon N° Lexbase : A6576APA).
(22) CE 10° s-s., 15 novembre 2010, n° 342672, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A4314GKY).
(23) CAA Nantes, 2ème ch., 15 juillet 2011, n° 10NT02554, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A7801HX9).
(24) CE 1° et 6° s-s-r., 24 juillet 2009, n° 316694, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A1105EK7).
(25) CE, Ass., 3 février 1989, n° 74052, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A0651AQ8).
(26) CE, 1° et 6° s-s-r., 21 mai 2008, n° 290241, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A7204D8C).
27) CE 2° et 7° s-s-r., 2 juin 2010, n° 328916, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A2060EYX).
(28) CE 9° et 10° s-s-r., 10 novembre 2006, n° 275013, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A2881DSI).
(29) CE 1° et 6° s-s-r., 14 novembre 2012, n° 342327, mentionné aux tables du recueil Lebon ([LXB=A8643IWZ)]).
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