En effet, si la stabilité de l’État oblige à la fixation d’un budget clarifié en un temps raisonnable, elle semble également questionner l’existence de cette même « raison » lorsqu’il revient aux représentants du peuple français d’y prendre part tout en respectant l’application de l’article susvisé.

À ce titre, un tel constat interroge nécessairement la nature de l’objectif défendu par la loi de finances lorsque l’on sait que seul incombe à l’Assemblée nationale le devoir d’assurer la préservation de l’intérêt général.

Pour mémoire, l’article 14 de la Déclaration des droits de l’Hommes et du Citoyen précise que « Tous les Citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement d'en suivre l'emploi, et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée ».

Rappelons à ce titre que ladite contribution publique est destinée - par l’article 13 du texte - « à l’entretien de la force publique » et aux « dépenses d'administration ».

Il n’apparaît donc rien de plus « général » que l’intérêt devant être servi par l’ambition régissant la loi de finances.

Aussi et afin de confirmer ce nécessaire principe quant aux réflexions devant préserver la Nation, l’article 34 de la Constitution du 4 octobre 1958 confère au législateur un « vraisemblable » monopole au sujet de l’affectation des finances de l’État.

À la lecture de ces dispositifs, l’expression polycéphale exigée par la démocratie occasionne donc une véritable incertitude quant aux effets de l’article 49.3.

De ce fait et dans le but de combler (ou non) cette dite incertitude, il apparaît nécessaire de décrire l’urgence caractérisant l’élaboration de la loi de finances (I).

En outre et à l’aune de cette même urgence, il convient d’analyser la fréquence ayant illustré le recours à l’article 49.3 au cours de cette dernière année (II).

Enfin et compte tenu de la lecture conférée à cette dite fréquence, l’intérêt poursuivi par le projet de loi devra être mis en balance avec la contrainte générée par ces deux conditions que sont « urgence » et « fréquence » (III).

I. L’urgence attachée au vote de la loi de finances

Conformément au principe d’annualité, l’autorisation conférée au pouvoir exécutif afin qu’il puisse prélever les deniers publics n'est valable qu’au titre d’une seule année.

À cet égard, le site « Vie publique » précise - fort opportunément - que « Ce principe garantit la pérennité des attributions parlementaires et évite que l’exécutif, ayant sollicité une fois l’autorisation, ne s’abstienne de revenir devant le Parlement pour formuler ses demandes financières ».

Force est donc de constater que le rôle du législateur ne subit aucune vraisemblable fracture à la simple lecture des textes les plus “accessibles” pour les citoyens.

Toutefois, le suivi plus approfondi des dispositions de la loi organique n° 2001-692, du 1 août 2001, relative aux lois de finances N° Lexbase : L1295AXA (article 40) rappelle les délais au sein desquels paraît s’enfermer le débat démocratique.

Pour rappel, « L'Assemblée nationale doit se prononcer, en première lecture, dans le délai de quarante jours après le dépôt d'un projet de loi de finances. Le Sénat doit se prononcer en première lecture dans un délai de vingt jours après avoir été saisi. Si l'Assemblée nationale n'a pas émis un vote en première lecture sur l'ensemble du projet dans le délai prévu au premier alinéa, le Gouvernement saisit le Sénat du texte qu'il a initialement présenté, modifié le cas échéant par les amendements votés par l'Assemblée nationale et acceptés par lui. Le Sénat doit alors se prononcer dans un délai de quinze jours après avoir été saisi. Si le Sénat n'a pas émis un vote en première lecture sur l'ensemble du projet de loi de finances dans le délai imparti, le Gouvernement saisit à nouveau l'Assemblée du texte soumis au Sénat, modifié, le cas échéant, par les amendements votés par le Sénat et acceptés par lui. Le projet de loi de finances est ensuite examiné selon la procédure accélérée dans les conditions prévues à l'article 45 de la Constitution. Si le Parlement ne s'est pas prononcé dans le délai de soixante-dix jours après le dépôt du projet, les dispositions de ce dernier peuvent être mises en vigueur par ordonnance ».

Ainsi, le texte confère au pouvoir exécutif un certain rôle dans l’entretien du rythme devant animer les décisions parlementaires.

En outre, le silence - quasi impossible - de ce même Parlement contraint le débat démocratique à l’emploi d’une mesure conférant autorité au Gouvernement - en ultime recours.

Il ressort donc des principes quasi fondamentaux animant l’impôt une volonté claire de protéger le monopole législatif quant au sort des contribuables.

Aussi et selon toute vraisemblance, rien ne semble transmettre une autorité - initiale ou nécessaire - au pouvoir exécutif aux premières heures des discussions budgétaires.

Cette hypothèse se confirme lorsque l’on souhaite apprécier la notion « d’urgence parlementaire » animant l’adoption de la loi de finances, et ce, à la lecture de l’article 40 de la loi organique.

Pour rappel, le Parlement dispose d’un délai de 70 jours à compter du dépôt du projet afin de l’adopter.

Or, au-delà dudit délai, l’article 47 de la Constitution prévoit que « Si le Parlement ne s'est pas prononcé dans un délai de soixante-dix jours, les dispositions du projet peuvent être mises en vigueur par ordonnance. Si la loi de finances fixant les ressources et les charges d'un exercice n'a pas été déposée en temps utile pour être promulguée avant le début de cet exercice, le Gouvernement demande d'urgence au Parlement l'autorisation de percevoir les impôts et ouvre par décret les crédits se rapportant aux services votés ».

Le texte confère donc au Gouvernement un pouvoir « souverain » - en dernière chance - afin d’assurer la continuité des finances de l’État au terme de la susmentionnée durée de 70 jours (le Parlement avait donc jusqu’aux alentours de la mi-décembre 2022 pour rendre son ultime décision).

De ce fait, en l’absence de silence parlementaire, les débats ne devraient subir - en théorie - aucune contrainte au sein de cette « parenthèse temporelle », si ce n’est celles régissant l’organisation des échanges entre les deux chambres et autres modalités inhérentes au fonctionnement de l’Institution.

De manière subséquente, la « confiance » en la démocratie prend pleinement et primairement sa place avant « l’urgence » gouvernementale.

En l’état et sachant ladite « confiance », il s’impose de porter subséquemment la question du présent propos sur l’intérêt pouvant être servi par l’intermédiaire de l’article 49.3, ce dernier conférant au Gouvernement un pouvoir vraisemblablement « hybride » suivant les observations présentées ci-après.

II. Le rythme constitutionnel des finances de l’État

L’emploi du terme « rythme constitutionnel » est délibérément choisi puisqu’il semble à lui seul recouper le phasage consacré par la loi organique décrite plus haut, les rebonds d’urgence (si ledit phasage est insuffisant) mais aussi - et surtout - un « contre rythme » par les traits de l’article 49.3 de la Constitution.

Suivant ce dernier texte, « Le Premier ministre peut, après délibération du conseil des ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale sur le vote d'un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale. Dans ce cas, ce projet est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt- quatre heures qui suivent, est votée dans les conditions prévues à l'alinéa précédent. Le Premier ministre peut, en outre, recourir à cette procédure pour un autre projet ou une proposition de loi par session ».

Entre « confiance » et « urgence » serait donc prévue une « méfiance » éventuelle du Gouvernement, lequel peut miser sur sa propre longévité en pariant contre la cohérence du dialogue parlementaire.

Sous réserve d’un certain goût du risque, la Constitution permettrait d’estimer le jeu démocratique plus faible que celui de l’exécutif.

Aussi et sous réserve que le Gouvernement gagne ce pari, celui-ci serait quasiment certain d’assurer l’adoption forcée de son texte.

Sur ce point, il convient de noter que le terme « pari » comporte dans ce cadre un risque modéré et largement appréciable en amont.

Cela n’est d’ailleurs pas sans rappeler la doctrine suivant laquelle « l’utilisation de l’article entraîne, presque systématiquement, la mise au vote d’une motion de censure, condamnée, en pratique, à échouer » (R. Lanneau – Le Gouvernement – Fiche pratiques – LexisNexis).

Le climat de « méfiance » - qui n’était jusqu’alors qu’une hypothèse - semble ainsi pouvoir faire l’objet d’une démonstration à l’aune des procédures activées au profit du projet de loi de finances pour 2023.

En effet et pour mémoire, le terme signifie « Disposition d’une personne qui se méfie ; crainte d’être trompé ou d’être pris en défaut » (Dictionnaire de l’Académie française).

Aussi, cette vraisemblable « crainte » - comportant donc son lot de dangerosité - doit pouvoir s’analyser dans la réaction du Gouvernement face à un sensible danger.

Justement, si l’on s’attache à la récurrence ayant caractérisé le recours au texte, il semble que les impératifs et répétitifs recours à l’article 49.3 traduisent cette dite crainte. La question est alors d’en apprécier l’origine au regard de la chronologie liée à son utilisation suivant le recensement des données ci-dessous.

Selon le présent tableau, les recours à l’article 49.3 apparaissent - à défaut de l’être pleinement - en partie justifiable à partir du 21 novembre 2022.

En effet, ne restant plus qu’une quinzaine de jours afin de faire adopter le projet, il est possible de supposer que le Gouvernement ait eu pour problématique centrale la gestion du facteur « temps ».

Or, une telle observation oblige à s’interroger sur le visible renoncement à l’emploi du texte constitutionnel prévoyant une telle éventualité dans son article 47. Pourquoi privilégier l’article 49.3 ?

À titre de rappel, ledit article 47 précise que « Si le Parlement ne s'est pas prononcé dans un délai de soixante-dix jours, les dispositions du projet peuvent être mises en vigueur par ordonnance ».

Sur ce point et si l’on s’attache à la procédure visant la possibilité de légiférer par ordonnance, l’article 38 du texte dispose que « Le Gouvernement peut […] demander au Parlement l’autorisation de prendre par ordonnance, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi ».

Le Parlement est ainsi - toujours - maître de la décision législative puisqu’il doit autoriser le Gouvernement à l’entreprise de ladite procédure au moyen d’une loi d’habilitation.

Par ailleurs, la valeur juridique de l’ordonnance ne franchit la marche législative qu’après ratification par le Parlement.

En conséquence, de sa mise en œuvre à la consécration de sa force, l’ordonnance dépend totalement des volontés du pouvoir législatif.

Rien de plus classique dans un système démocratique prônant le partage des pouvoirs.

Toutefois, un tel processus ne semble fonctionner qu’en vertu de la « confiance » susvisée en ladite démocratie puisque - tel qu’observé – celle-ci conserve sa place cardinale.

En effet, le climat de « méfiance » évoqué précédemment ne rend vraisemblablement pas opportun un tel recours.

Il s’agit donc ici d’un point capital puisque l’article 49.3 exonère de l’intermédiaire parlementaire, ce dernier n’étant plus décideur mais simplement garde-fou par la motion de censure à sa disposition - prévention modérément efficace.

Ainsi et en guise de conclusion primaire, l’emploi de l’article 49.3 apparaît comme la meilleure solution à partir du 21 novembre 2022 en présence d’un environnement combinant « méfiance » et « temps ».

Cependant, l’interrogation persiste si l’on porte attention à la période s’étalant du 19 octobre 2022 au 2 novembre 2022 (soit entre 47 et 33 jours restant au Parlement pour prendre sa décision).

Le facteur « temps » n’étant alors pas un sujet au regard de tels délais, seule la volonté de s’affranchir de la position législative dans un climat de « méfiance » s’identifie comme la plus envisageable des justifications.

Or et quand bien même le discours entre gouvernement et Parlement serait contrarié, une telle situation rend-elle admissible l’exonération démocratique employée par l’article 49.3 ?

Ceci, dans un système qui – pourtant – fonde sa propre légitimité (législatif comme exécutif) sur la voie démocratique – incarnation de l’expression générale en vue de la défense de ses intérêts.

L’impériosité décisionnelle des finances et le rythme constitutionnel doivent donc être mis en contraste avec lesdits intérêts.

III. Qualification de l’intérêt suivi par le projet de loi

Comme décrit précédemment, la vertu initiale du projet de loi de finances est la préservation de l’intérêt général par une affectation adaptée des richesses de l’État.

L’expression démocratique étant - a priori - la méthode la plus appropriée en vue d’assurer l’extraction la plus « généralisée » de l’échantillon dont l’intérêt est recherché, « démocratie » et  « intérêt général » semblent suivre le même objectif.

En effet, tandis que le premier renvoie à la notion de « souveraineté collective », le second se rapporte - selon la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen - à la « nécessité publique ».

Le Parlement - dont l’expression collective apparaît comme la plus significative - est donc clairement désigné comme le seul organe à pouvoir légitimement définir les contours de ladite loi.

À cet égard, le Conseil constitutionnel emploie la formule suivante : « l’appréciation de l’intérêt général appartient au législateur » (Décision n° 83-162 DC du 20 juillet 1983 N° Lexbase : A8073ACY).

Or, si le recours à l’article 49.3 de la Constitution permet de s'absoudre de la position démocratique, permet-il tout de même de poursuivre la quête d'intérêt général ?

Si la réponse est positive, il convient alors d’admettre que le Gouvernement soit en mesure de discerner par lui-même ledit intérêt - par ailleurs, reconnu comme comportant un « caractère éminemment politique » selon Guillaume Merland (L'intérêt général, instrument efficace de protection des droits fondamentaux - Cahier du Conseil constitutionnel n° 16 - juin 2004).

Dans ce cas, le rôle du Conseil constitutionnel et sa position hiérarchique doivent être redéfinis puisque la Juridiction elle-même ne se confère pas la compétence d’apprécier l’intérêt général poursuivi par le législateur (H. Roussillon, Le Conseil constitutionnel, Dalloz, 4^ème éd., 2000, p. 94).

Suivant un tel paradigme, le Gouvernement devrait se voir logiquement conférer un statut purement législatif et hiérarchiquement indépendant du Président de la République - lequel ne serait plus alors que le seul représentant du pouvoir exécutif.

Si la réponse est négative, l’article 49.3 pourrait apparaître comme le vecteur d’un vide démocratique dans un système où - d’une part - la préservation de l’intérêt général ne pourrait plus être totalement déterminée par le législateur et - d’autre part - son contrôle ne serait pas assuré par le Conseil constitutionnel soucieux de préserver des droits dont le Parlement aurait pourtant été initialement privé.