[Textes] Emploi des jeunes : après les emplois d'avenir et les contrats de génération, les emplois francs

La difficulté d'accès des jeunes au marché du travail et la précarité de ceux qui ont réussi à y accéder, est devenu tellement problématique que la question, anxiogène, a dépassé le cercle des intéressés (et de leurs proches) pour devenir un enjeu national, économique, humain, sociétal, affectant l'intérêt général, la sécurité intérieure, l'avenir des quartiers et peut-être, jusqu'à un certain point, en se projetant dans le futur, l'avenir démographique et celui de la branche vieillesse de la Sécurité sociale. Les données statistiques, connues, n'ont pas besoin d'être reprises (1). Face à cette question d'une telle ampleur, les pouvoirs publics se sont mobilisés intensément au cours des dernières années. Pour s'en tenir à la période la plus récente, les mesures se sont succédées : les emplois d'avenir (2) ; le contrat de génération (3) ; enfin, les plus récents, les emplois francs (décret n° 2013-549 du 26 juin 2013, arrêté du 26 juin 2013 fixant la liste des communes concernées par l'expérimentation d'emplois francs NOR : VILV1314067A N° Lexbase : L2185IX9 ; arrêté du 26 juin 2013 relatif au montant de l'aide de l'Etat dans le cadre du dispositif emplois francs, au modèle de la demande d'aide et à la déclaration d'actualisation NOR : VILV1314069A N° Lexbase : L2197IXN). Ce nouvel instrument des politiques de l'emploi, intitulé "emplois francs" (au pluriel, mais pourquoi pas au singulier ?), dont on ignore l'origine et la signification sémantiques (après les "zones franches urbaines", les "emplois francs urbains", en quelque sorte), est institué à titre expérimental, pour une durée de trois ans. L'originalité de cette aide est qu'elle couvre deux champs de l'action publique, la politique de l'emploi et la politique de la ville. Elle répond, en effet, à deux objectifs : lutter contre le chômage des jeunes ; encourager l'emploi dans les zones urbaines défavorisées, qui cumulent un certain nombre de handicaps (sociaux, économiques, environnementaux, ...). Original, ce dispositif n'est pourtant pas inédit. Il a été précédé par les "emplois tremplins", en 2005, dont le régime est assez proche (4). Ce programme prévoyait qu'une vingtaine de régions (dont l'IIe-de-France, le Rhône-Alpes, la Bourgogne, le Centre et la Haute Normandie) financent la création de 100 000 "emplois tremplins" en contrat à durée indéterminée au sein du monde associatif. L'aide vise les employeurs mentionnés à l'article L. 5134-66 du Code du travail (N° Lexbase : L2805IUG) qui embauchent, en contrat à durée indéterminée et à temps complet, un jeune résidant dans une des zones urbaines sensibles ("ZUS") de certaines communes et rencontrant des difficultés particulières d'accès à l'emploi. La liste des communes concernées est fixée par arrêté conjoint des ministres chargés de l'Emploi, de la Ville et du Budget (arrêté du 26 juin 2013, préc.). I - Champ d'application

Le nouveau dispositif des emplois francs est extrêmement limité quant à son champ d'application, dans le temps (trois ans, mesure expérimentale) ; dans l'espace (uniquement les communes délimitées par l'arrêté du 26 juin 2013, préc.). Enfin, la mesure n'est ouverte qu'à certaines catégories d'employeurs.

A - Employeurs

1 - Secteur non marchand

Les employeurs susceptibles de bénéficier d'une aide aux emplois francs sont ceux mentionnés à l'article L. 5134-66 du Code du travail.

A titre comparatif, on peut rappeler que :

- les emplois tremplins n'étaient ouverts qu'aux employeurs appartenant, au secteur dit "non marchand". En Ile-de-France, étaient éligibles au dispositif les associations, les groupements d'associations, les groupements d'intérêts publics, les groupements d'employeurs sous statuts associatifs, les entreprises d'insertion, et les fondations et établissements coopératifs d'utilité sociale ;

- l'aide relative à l'emploi d'avenir est attribuée aux employeurs du secteur non marchand (5).

2 - Conditions préalables

Le bénéfice de l'aide aux emplois francs est subordonné au respect par l'employeur de trois conditions (décret n° 2013-549 du 26 juin 2013, art. 3). L'employeur :

- doit être à jour de ses obligations déclaratives et de paiement à l'égard des organismes de recouvrement des cotisations et des contributions de sécurité sociale ou d'assurance chômage ou a souscrit et respecte un plan d'apurement des cotisations restant dues ;

- ne doit pas avoir pas procédé, dans les six mois qui précèdent l'embauche, à un licenciement pour motif économique sur le poste pourvu par le recrutement ;

- enfin, l'employeur ne bénéficie pas, pour l'emploi du même salarié, d'une autre aide de l'Etat à l'insertion, à l'accès ou au retour à l'emploi, à l'exception des aides liées aux contrats de professionnalisation.

Il est à noter également que le titulaire du contrat ne doit pas avoir appartenu à l'effectif de l'entreprise au cours des six derniers mois précédant la date d'embauche.

3 - Pas de critère de localisation des employeurs

L'arrêté du 26 juin 2013 a fixé la liste des communes concernées par l'expérimentation d'emplois francs. Toute la difficulté est de mesurer exactement ce critère de localisation : porte-t-il sur les emplois ou le siège des entreprises ? L'arrêté du 26 juin 2013 précise que "sont concernées par l'expérimentation d'emplois francs [...] les communes suivantes [...]". La rédaction du décret n° 2013-549 laisse à penser que le critère de la localisation ne vise ni les emplois, ni les entreprises, mais les jeunes eux-mêmes ("[...] un jeune résidant dans une des zones urbaines sensibles de certaines communes", art. 1).

B - Salariés éligibles

Les emplois francs sont ouverts aux entreprises qui embauchent un jeune (décret n° 2013-549 du 26 juin 2013, art. 2 et 4). Les textes définissent avec précision la cible de cette nouvelle aide, puisque le jeune doit :

- résider dans une des zones urbaines sensibles de certaines communes et rencontrant des difficultés particulières d'accès à l'emploi. La liste des communes concernées est fixée par arrêté conjoint des ministres chargés de l'Emploi, de la Ville et du Budget. Le jeune doit être résident depuis au moins six mois consécutifs dans une zone urbaine sensible ;

- être à la recherche d'emploi, depuis au moins douze mois minimum au cours des dix-huit derniers mois.

- être âgé de moins de trente ans.

En comparaison,

- en Bourgogne, l'aide aux emplois tremplins s'adressait aux jeunes de moins de 26 ans à la signature du contrat, primo-demandeurs d'emploi sans qualification professionnelle ou jeunes diplômés demandeurs d'emploi rencontrant des difficultés d'insertion, recrutés par des associations ou groupements d'associations. Les personnes de moins de 30 ans, reconnues travailleurs handicapés, sont concernées par ce dispositif. Mais, a contrario, en Ile-de-France, le bénéficiaire d'un emploi tremplin peut, en outre, appartenir à d'autres catégories que celle des jeunes (les plus de 45 ans, les handicapés et les allocataires inscrits à l'ANPE). Les personnes reconnues travailleurs handicapés, en région Rhône- Alpes, peuvent conclure un emploi tremplin ;

- les emplois d'avenir s'adressent aux jeunes âgés de seize à vingt-cinq ans au moment de la signature du contrat sans qualification, soit peu qualifiés et rencontrant des difficultés particulières d'accès à l'emploi (C. trav., art. L. 5134-110-I N° Lexbase : L2716IU7; art. R. 5134-161 N° Lexbase : L3175IU7). A titre prioritaire, l'emploi d'avenir vise les jeunes qui résident soit dans les zones urbaines sensibles (au sens du 3 de l'article 42 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995, d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire (N° Lexbase : L8737AGP) ou les zones de revitalisation rurale (au sens de l'article 1465 A du Code général des impôts [LXB=L5199IR]), soit dans les départements d'outre-mer, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin ou à Saint-Pierre-et-Miquelon, soit dans les territoires dans lesquels les jeunes connaissent des difficultés particulières d'accès à l'emploi (C. trav., art. L. 5134-110-II) (6).

Bref, les emplois francs visent des catégories de jeunes aux caractéristiques (notamment géographiques) très proches.

C - Pas d'autres conditions

Le décret n° 2013-549 ne pose pas d'autres conditions, préalables à la mise en place d'un emploi franc, contrairement à d'autres instruments de politique de l'emploi proches des emplois francs.

- Pas de condition tenant à la nature de l'emploi

Les emplois tremplins étaient réservés aux employeurs dont les activités répondent à des besoins émergents ou non satisfaits, présentent un caractère d'utilité sociale et contribuent à une meilleure mise en oeuvre des politiques régionales dans les domaines suivants : accompagnement dans l'emploi, culture, environnement, logement, politique de la ville, santé, action sociale, économie sociale et solidaire, sport, tourisme, transports.

Au titre de l'emploi d'avenir, l'employeur doit appartenir à un secteur d'activité présentant un fort potentiel de création d'emplois ou offrant des perspectives de développement d'activités nouvelles (C. trav., art. R. 5134-164 N° Lexbase : L3178IUA). Ces secteurs sont fixés par arrêté du préfet de région, compte tenu des secteurs prioritaires définis au schéma d'orientation régional (décret n° 2012-1210 du 31 octobre 2012 relatif à l'emploi d'avenir ; C. trav., art. R. 5134-162 N° Lexbase : L3176IU8, art. R. 5134-163 N° Lexbase : L3177IU9) .

- Pas de condition tenant à la viabilité/ancienneté de l'entreprise

L'employeur doit pouvoir justifier, pour bénéficier de l'aide des emplois d'avenir, de sa capacité, notamment financière, à maintenir l'emploi d'avenir au moins pendant sa durée de versement (C. trav., art. L. 5134-111 N° Lexbase : L2717IU8).

Le dispositif emploi tremplin prévoyait que l'entreprise doit avoir été créée depuis au moins deux ans (condition spécifique à la région Ile de France).

II - Régime de l'aide et de l'emploi du jeune

A - Obligations de l'employeur

1 - Clause de garantie d'emploi

L'employeur d'un jeune dans le cadre des emplois francs doit assurer le maintien du jeune dans les effectifs de l'entreprise dans les deux ans suivant le premier jour d'exécution du contrat de travail (décret n° 2013-549 du 26 juin 2013, art. 4).

Cette obligation évoque une solution comparable, retenue pour les emplois d'avenir, selon laquelle l'employeur décrit les possibilités de la pérennisation des activités et les dispositions de nature à assurer la professionnalisation des emplois. C'est pourquoi le décret n° 2012-1210 a prévu que l'employeur doit proposer au titulaire d'un emploi d'avenir une perspective de qualification et d'insertion professionnelle durable (C. trav., art. R. 5134-164) ; appartenir à un secteur d'activité présentant un fort potentiel de création d'emplois ou offrant des perspectives de développement d'activités nouvelles (C. trav., art. R. 5134-164).

2 - Encadrement du licenciement

L'employeur ayant recruté un jeune dans le cadre des emplois francs peut prononcer le licenciement du jeune pour un motif autre que la faute grave ou lourde ou l'inaptitude. Mais il s'expose à une sanction, l'interruption du versement de l'aide et l'obligation pour l'employeur de rembourser les montants déjà perçus.

Mais si le licenciement du jeune est prononcé pour faute grave ou lourde ou pour inaptitude ou si le départ du jeune est pour tout autre motif, la sanction prononcée contre l'employeur est beaucoup moins lourde, car l'employeur n'est alors pas tenu de rembourser les aides perçues, ces cas de rupture du contrat de travail n'impliquent que l'interruption du versement de l'aide (décret n° 2013-549 du 26 juin 2013, art. 4).

B - Régime du contrat de travail

Le décret n° 2013-549 ne retient pas d'autres règles, relatives au régime d'un emploi franc, contrairement à d'autres instruments de politique de l'emploi proches des emplois francs.

- Durée du contrat de travail

La région Rhône-Alpes avait posé comme règle que le bénéficiaire d'un emploi tremplin soit recruté en contrat à durée indéterminée ou en contrat à durée déterminée de plus de douze mois. Le soutien de la région ne pouvait pas porter sur des emplois déjà créés (emplois jeunes, contrats emplois solidarités...).

- Formation

Le bénéficiaire d'un emploi tremplin bénéficiait, selon les dispositions retenues par la région Ile-de-France, d'une formation qualifiante, permettant une réelle insertion professionnelle par l'amélioration des compétences du salarié sur un poste de travail (8). Le temps de formation ne peut excéder, en moyenne, 20 % du temps hebdomadaire de travail. Le bénéficiaire de l'emploi tremplin a le choix de la formation, en accord avec son employeur.

Au titre de l'emploi d'avenir, l'employeur doit proposer au titulaire d'un emploi d'avenir une perspective de qualification et d'insertion professionnelle durable (C. trav., art. R. 5134-164). L'employeur s'engage (C. trav., art. L. 5134-114 N° Lexbase : L2720IUB) : sur le contenu du poste proposé et sa position dans l'organisation de la structure employant le bénéficiaire de l'emploi d'avenir ; sur les conditions d'encadrement et de tutorat ; sur la qualification ou les compétences dont l'acquisition est visée pendant la période en emploi d'avenir ; sur les actions de formation, réalisées prioritairement pendant le temps de travail, ou en dehors de celui-ci, qui concourent à l'acquisition de cette qualification ou de ces compétences et les moyens à mobiliser pour y parvenir (9) ; sur les possibilités de pérennisation des activités et les dispositions de nature à assurer la professionnalisation des emplois.

- Rémunération

La région Ile-de-France avait fixé un régime juridique de la rémunération du contractant d'un emploi tremplin. L'employeur était libre de fixer le montant du salaire qui ne peut être inférieur au SMIC. Toutefois, l'expérience professionnelle et la formation des salariés recrutés doivent être prises en compte pour fixer la rémunération ainsi que les conventions collectives en vigueur.

C - Régime de l'aide

1 - Montant de l'aide

L'arrêté du 26 juin 2013 relatif au montant de l'aide de l'Etat dans le cadre du dispositif des emplois francs a fixé montant total de l'aide à 5 000 euros, soit deux versements d'un montant de 2 500 euros chacun.

L'employeur ne pas bénéficier, pour l'emploi du même salarié, d'une autre aide de l'Etat à l'insertion, à l'accès ou au retour à l'emploi, à l'exception des aides liées aux contrats de professionnalisation.

De manière comparative, on peut rappeler qu'en région Ile de France, l'employeur d'un emploi tremplin percevait les trois premières années une aide forfaitaire annuelle de 15 000 euros maximum ; puis, pour les trois années suivantes, une aide dégressive, 12 000 euros la quatrième année, 11 0000 euros la cinquième année et 10 000 € la sixième année. La région Rhône-Alpes accordait une aide au poste, pour une durée de quatre ans au maximum, d'un montant de 10 000 euros les deux premières années, 6 000 euros la troisième année, 4 000 euros la quatrième année, pour un poste à temps plein ou à temps partiel (120 heures minimum par mois) s'agissant des associations de cinq salariés au plus (emplois tremplins y compris) ; pour un poste à temps plein s'agissant des associations de six salariés et plus (emploi tremplin y compris). La région de Bourgogne assurait un financement de 50 % du coût salarial durant les trois premières années, 40 % pour les quatrième et cinquième années, dans la limite de 120 % du SMIC. Le montant total des concours publics ne peut cependant dépasser 75 % du coût salarial.

2 - Versement

L'aide fait l'objet de deux versements dont les montants sont fixés par arrêté conjoint des ministres chargés de l'Emploi, de la Ville et du Budget. Le premier versement est dû au terme de la période d'essai du contrat de travail. Pour le premier versement de l'aide, la déclaration d'actualisation doit être renvoyée par l'employeur à Pôle emploi, accompagnée du dernier bulletin de salaire, dans le mois qui suit la fin de la période d'essai ou, si la notification d'attribution de l'aide est postérieure à la fin de la période d'essai, dans le mois qui suit la réception de cette notification.

Le second versement est dû au terme du dixième mois d'exécution du contrat de travail. Pour le second versement de l'aide, une nouvelle déclaration d'actualisation doit être renvoyée par l'employeur à Pôle emploi, accompagnée du dernier bulletin de salaire, dans le mois qui suit la fin du dixième mois d'exécution du contrat de travail.

L'employeur adresse à Pôle emploi une déclaration d'actualisation attestant du maintien du jeune dans les effectifs de l'entreprise, dans des conditions fixées par arrêté conjoint des ministres chargés de l'emploi et de la ville. Chaque versement est conditionné à l'envoi dans les délais fixés par cet arrêté de la déclaration d'actualisation (décr. n° 2013-549 du 26 juin 2013, art. 7).

3 - Gestion du dispositif

L'aide est attribuée par Pôle emploi pour le compte de l'Etat dans la limite de l'enveloppe financière que celui-ci lui notifie annuellement (décret n° 2013-549 du 26 juin 2013, art. 5).

La demande d'aide est déposée par l'employeur auprès de Pôle emploi soit préalablement à la conclusion du contrat de travail, soit dans le délai d'un mois suivant le premier jour d'exécution du contrat de travail du jeune, conformément à un modèle fixé par arrêté conjoint des ministres chargés de l'Emploi et de la Ville. Le silence gardé pendant plus d'un mois par Pôle emploi sur la demande d'aide vaut décision de rejet (décret n° 2013-549 du 26 juin 2013, art. 6).

Une convention est conclue entre l'Etat et Pôle emploi définit les modalités de mise en oeuvre et de suivi du dispositif (décret n° 2013-549 du 26 juin 2013, art. 9).

4 - Contrôle et évaluation

Pôle emploi contrôle l'exactitude des déclarations de l'employeur.

L'employeur tient à la disposition de Pôle emploi tout document nécessaire à l'exercice de ses missions. Il adresse à Pôle emploi les documents demandés par celui-ci dans un délai maximum d'un mois suivant la demande de leur communication. Cette demande est adressée par tout moyen permettant d'établir une date certaine. L'absence de réponse de l'employeur dans ce délai interrompt le versement de l'aide sur laquelle porte le contrôle, sans préjudice du recouvrement par Pôle emploi des sommes indûment versées (décret n° 2013-549 du 26 juin 2013, art. 8).

Un comité d'évaluation, rattaché à l'Observatoire national des zones urbaines sensibles, conduit l'évaluation de l'expérimentation (10). Les ministres chargés de l'Emploi et de la Ville rendent public le rapport d'évaluation de l'expérimentation trois mois avant son terme (décret n° 2013-549 du 26 juin 2013, art. 10).

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(1) Les données les plus récentes sont accessibles dans l'Etude d'impact, projet de loi portant création des emplois d'avenir, août 2012.
(2) Loi n° 2012-1189 du 26 octobre 2012, portant création des emplois d'avenir (N° Lexbase : L2659IUZ) ; Décret n° 2012-1207 du 31 octobre 2012 (N° Lexbase : L3059IUT), n° 2012-1210 (N° Lexbase : L3055IUP), n° 2012-1211 du 31 octobre 2012 (N° Lexbase : L3056IUQ) et arrêté du 31 octobre 2012 (N° Lexbase : L3094IU7) J.-M. Germain, Rapport, Assemblée nationale, n° 148, 5 septembre 2012 ; F. Dumas, Avis, Assemblée nationale, n° 147, 4 septembre 2012 ; C. Jeannerot, Rapport, Sénat, n° 768 (2011-2012), 18 septembre 2012 ; F. Cartron, Avis, Sénat, n° 772 (2011-2012), 20 septembre 2012 ; J.-M. Germain, Rapport, Assemblée nationale n° 237 et C. Jeannerot, Rapport, Sénat n° 1 (2012-2013), 2 octobre 2012 ; v. nos obs., L'"emploi d'avenir", un nouveau contrat de travail aidé dédié aux jeunes, Lexbase Hebdo n° 505 du 15 novembre 2012 - édition sociale (N° Lexbase : N4421BTW).
(3) Loi n° 2013-185 du 1er mars 2013, portant création du contrat de génération (N° Lexbase : L2915IWU), v. les obs. de G. Singer, Le contrat de génération : une volonté d'allier les âges au service de l'entreprise, Lexbase Hebdo n° 519 du 14 mars 2013 - édition sociale (N° Lexbase : N6173BTS) ; v. également, Contrat de génération : un projet de réconciliation des générations - Questions à Christophe Sirugue, Député et rapporteur du projet de loi portant création du contrat de génération, Lexbase Hebdo n° 519 du 14 mars 2013 - édition sociale (N° Lexbase : N6187BTC).
(4) V. nos obs., Contribution des régions aux politiques de l'emploi : l'exemple des "emplois tremplins", Lexbase Hebdo n° 160 du 24 mars 2005 - édition sociale (N° Lexbase : N2289AIM).
(5) Il s'agit des organismes de droit privé à but non lucratif ; des collectivités territoriales et leurs groupements ; des autres personnes morales de droit public, à l'exception de l'Etat ; des groupements d'employeurs qui organisent des parcours d'insertion et de qualification ; des structures d'insertion par l'activité économique ; des personnes morales de droit privé chargées de la gestion d'un service public.
(6) Le décret n° 2012-1210 du 31 octobre 2012, relatif à l'emploi d'avenir (C. trav., art. R. 5134-161) précise que le dispositif est ouvert aux jeunes qui ne détiennent aucun diplôme du système de formation initiale ou ; sont titulaires uniquement d'un diplôme ou d'un titre à finalité professionnelle enregistré au répertoire national des certifications professionnelles de niveau CAP-BEP, et totalisent une durée de six mois minimum de recherche d'emploi au cours des douze derniers mois, ou enfin, à titre exceptionnel, s'ils résident dans une zone urbaine sensible (ZUS), dans une zone de revitalisation rurale (ZRR) ou dans un DOM, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin ou à Saint-Pierre-et-Miquelon, ont atteint au plus le niveau du premier cycle de l'enseignement supérieur et totalisent une durée de douze mois minimum de recherche d'emploi au cours des dix-huit derniers mois.
(7) Le schéma d'orientation régional définit la stratégie territoriale de mise en oeuvre des emplois d'avenir, notamment : les filières et secteurs d'activité prioritaires pour le déploiement des emplois d'avenir, en particulier les secteurs qui présentent un fort potentiel de création d'emplois ou offrent des perspectives de développement d'activités nouvelles, en cohérence avec les stratégies de développement économique et de développement des compétences au niveau régional ; les principaux parcours d'insertion et de qualification qui peuvent être proposés dans ces différents filières et secteurs.
(8) Pour bénéficier d'une prise en charge financière, la formation devait être dispensée par un organisme extérieur (pas de formation interne à l'employeur, assuré par lui-même). La formation doit se dérouler pendant le temps de travail, sauf autres accords avec l'employeur.
(9) Ils précisent les modalités d'organisation du temps de travail envisagées afin de permettre la réalisation des actions de formation. Ces actions de formation privilégient l'acquisition de compétences de base et de compétences transférables permettant au bénéficiaire de l'emploi d'avenir d'accéder un niveau de qualification supérieur.
(10) Il comprend notamment des représentants des ministres chargés de l'Emploi et de la Ville, de Pôle emploi et des missions locales pour l'emploi ainsi que des personnalités qualifiées dont la compétence est reconnue en matière d'évaluation des dispositifs d'aide à l'emploi. Sa composition est fixée par arrêté conjoint des ministres chargés de l'Emploi et de la Ville.

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