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par Pierre Tifine, Professeur à l'Université de Lorraine et directeur adjoint de l'IRENEE
le 06 Septembre 2012
Le transfert de propriété des immeubles expropriés fait l'objet soit d'un accord amiable, soit d'une ordonnance prononcée par le juge de l'expropriation, conformément aux dispositions de l'article L. 12-1 du Code de l'expropriation. Cet article précise que l'ordonnance "est rendue, sur le vu des pièces constatant que les formalités prescrites" dans le cadre de la phase administrative de la procédure ont été respectées. Plus précisément, selon l'article R. 12-1 du même code (N° Lexbase : L3079HLM), "dans un délai de quinze jours à compter de la réception du dossier complet au greffe de la juridiction, le juge saisi prononce, par ordonnance, l'expropriation des immeubles ou des droits réels déclarés cessibles au vu des pièces mentionnées à l'article R. 12-1". Ainsi, "le juge de l'expropriation qui, en matière de transfert de propriété, statue à la requête du préfet, rend son ordonnance au seul vu des pièces constatant que les formalités légales ont été accomplies, et sans que s'instaure devant lui un débat contradictoire" (1).
La conformité de ces dispositions aux normes constitutionnelles, et notamment à l'article 17 de la DDHC (N° Lexbase : L1364A9E), mais, également, à l'article 6 § 1 de la CESDH (N° Lexbase : L7558AIR), est depuis longtemps débattue. Déjà, dans son rapport public pour l'année 2000, la Cour de cassation s'était demandée "si le caractère non contradictoire, à ce stade, de la procédure du transfert de propriété est conforme aux exigences de l'article 6 § 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme" (2). Pourtant, statuant au contentieux, la troisième chambre civile a toujours refusé de considérer que les dispositions susvisées seraient inconstitutionnelles ou inconventionnelles (3), ce qui tient à deux raisons essentielles. Tout d'abord, l'ordonnance d'expropriation est rendue au visa d'une déclaration d'utilité publique et d'un arrêté de cessibilité, c'est-à-dire d'actes administratifs qui peuvent faire l'objet de recours contradictoires devant le juge administratif. Ensuite, la procédure devant le juge de l'expropriation fait l'objet d'un contrôle ultérieur de la Cour de cassation qui présente les garanties des articles 6 § 1 de la CESDH et 17 de la DDHC.
Plus récemment, la Cour de cassation a été saisie de cette question à deux reprises, dans le cadre de la procédure de question prioritaire de constitutionnalité, ce qui a donné lieu à des arrêts du 26 mai (4) et du 15 décembre 2011 (5). Dans ces deux affaires, la Cour a considéré que les questions posées ne présentaient pas un caractère sérieux, au motif que "le juge de l'expropriation ne peut prononcer l'ordonnance portant transfert de propriété qu'au vu d'un arrêté portant déclaration d'utilité publique et d'un arrêté de cessibilité exécutoires et donc qu'après qu'une utilité publique ait été légalement constatée" et qu'il "doit seulement constater à ce stade, par une ordonnance susceptible d'un pourvoi en cassation, la régularité formelle de la procédure administrative contradictoire qui précède son intervention".
Pourtant, dans un autre arrêt du 15 mars 2012, la Cour de cassation a accepté de transmettre une question prioritaire de constitutionnalité portant sur le caractère non contradictoire de la procédure de transfert de propriété (6). Il ne s'agit pourtant pas d'un revirement, la Cour de cassation persistant à considérer que "les questions posées ne présentent pas un caractère sérieux, en ce que le juge de l'expropriation ne peut prononcer l'ordonnance portant transfert de propriété qu'au vu d'un arrêté portant déclaration d'utilité publique et d'un arrêté de cessibilité non susceptibles de recours suspensif et donc qu'après qu'une utilité publique ait été légalement constatée et en ce que la dépossession des biens expropriés ne peut être effective, sauf dans le cas d'extrême urgence, prévu par l'article L. 15-9 du Code de l'expropriation pour cause d'utilité publique (N° Lexbase : L7735IMG), déclaré conforme à la Constitution, que dans les conditions prévues au chapitre III et à l'article L. 15-2 du même code". En revanche, la Cour considère que "la question qui vise le caractère non contradictoire de la procédure suivie devant le juge de l'expropriation, qui pourrait être considéré comme une atteinte au principe des droits de la défense et du procès équitable en contradiction avec l'article 16 de la Déclaration précitée, apparaît sérieuse".
Il faut ici rappeler que l'article 16 de la DDHC précise que "toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de constitution". Cet article recouvre les principaux aspects du droit à un procès équitable : droit d'exercer un recours juridictionnel (7), droit d'exercer un recours effectif devant une juridiction protégée par la Constitution (8), droit d'accès au juge et droits de la défense (9). En somme la question, qui se pose est de savoir si le juge de l'expropriation peut statuer, au vu du seul dossier qui lui est transmis, sans que les personnes expropriées n'aient été mises à même de présenter leurs observations devant lui.
Dans sa décision du 16 mai 2012, le Conseil constitutionnel considère que l'article L. 12-1 du Code de l'expropriation est conforme à l'article 16 de la DDHC. Curieusement, alors que cette question ne lui était pas posée par la Cour de cassation, il considère que ces dispositions sont également conformes à l'article 17 de la DDHC. Pour ce faire, le Conseil, qui s'inspire visiblement de la jurisprudence de la Cour de cassation, refuse d'envisager isolément la procédure de transfert de propriété, pour la replacer dans le cadre général de la procédure d'expropriation. Les différentes garanties dont bénéficient les personnes expropriées tout au long de cette procédure sont rappelées : l'existence d'une déclaration d'utilité publique et d'un arrêté de cessibilité qui peuvent contestés devant la juridiction administrative ; les pouvoirs limités du juge de l'expropriation lorsqu'il prononce le transfert de propriété et l'existence d'un recours en cassation contre l'ordonnance rendue ; l'existence d'une procédure contradictoire et de voies de recours contre le jugement fixant les indemnités.
L'analyse est somme toute classique, et la solution rendue n'a pas de quoi surprendre. Il n'est toutefois pas sûr que la Cour européenne des droits de l'Homme, si elle devait être saisie d'une contestation posant la question de la conformité de l'article L. 12-1 du Code de l'expropriation, conclurait au respect, par ces dispositions, des règles du procès équitable de l'article 6 § 1 de la Convention. Tout dépendrait probablement de la façon dont serait appréhendée la procédure de transfert de propriété : comme une composante d'une procédure d'expropriation qui respecte dans son ensemble le principe du contradictoire, toutes ses phases étant étroitement imbriquées les unes aux autres, ou comme un objet considéré isolément, l'absence de respect du principe susvisé pouvant alors être considéré comme une violation des règles du procès équitable.
Saisi le 16 janvier 2012, par la Cour de cassation, d'une question prioritaire de constitutionnalité (10), le Conseil constitutionnel a considéré que les dispositions des articles L. 15-1 et L. 15-2 du Code de l'expropriation, qui déterminent les règles de droit commun relatives à la prise de possession des biens, sont contraires à l'article 17 de la DDHC. La décision est importante, puisque c'est la première rendue par le Conseil constitutionnel dans le cadre de la procédure susvisée qui conclut à l'inconstitutionnalité de dispositions du Code de l'expropriation.
L'article L. 15-1 permet au bénéficiaire de l'expropriation de prendre possession des biens dans le délai d'un mois soit du paiement ou de la consignation de l'indemnité, soit de l'acceptation ou de la validation de l'offre d'un local de remplacement. L'article L. 15-2 précise, quant à lui, que, lorsque le jugement fixant les indemnités d'expropriation est frappé d'appel, l'expropriant peut prendre possession des biens moyennant le versement d'une indemnité au moins égale aux propositions qu'il a faites et consignation du surplus de celle fixée par le juge. Il est à noter qu'avant l'intervention du décret n° 2005-467 du 13 mai 2005, portant modification du Code de l'expropriation pour cause d'utilité publique (N° Lexbase : L4622G8P), l'article L. 15-2 précisait que cet appel n'était pas suspensif. Cette disposition a été abrogée par le décret et n'a pas été remplacée, ce qui conduit désormais à appliquer en la matière les règles de droit commun de l'article 539 du Code de procédure civile (N° Lexbase : L6689H7U) en vertu duquel l'appel a un caractère suspensif.
Il n'en demeure pas moins, cependant, qu'en application des articles L. 15-1 et L. 15-2, l'expropriant a la possibilité de prendre possession des biens sans payer d'indemnité, à condition de la consigner. Ces dispositions posent une difficulté au regard de l'article 17 de la DDHC, dont il résulte que "la propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment, et sous la condition d'une juste et préalable indemnité". Plus précisément, il s'agit de déterminer si la possibilité ouverte à l'expropriant de consigner l'indemnité répond à l'exigence constitutionnelle d'une "juste et préalable indemnité". En outre, les requérants soutiennent qu'en avantageant, en cas d'appel, la collectivité expropriante, l'article L. 15-2 du Code de l'expropriation méconnaîtrait également ses articles 6 (N° Lexbase : L1370A9M) et 16 de la Déclaration de 1789 qui impliquent qu'une procédure doit être juste et équitable et garantir l'équilibre des droits des parties.
En l'espèce, le Conseil constitutionnel reprend mot pour mot le considérant de principe de sa décision "Loi portant dispositions diverses en matière d'urbanisme et d'agglomérations nouvelles" du 25 juillet 1989 (11), précisant la portée des dispositions de l'article 17 de la DDHC : "afin de se conformer à ces exigences constitutionnelles, la loi ne peut autoriser l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers que pour la réalisation d'une opération dont l'utilité publique a été légalement constatée [...] la prise de possession par l'expropriant doit être subordonnée au versement préalable d'une indemnité [...] pour être juste, l'indemnisation doit couvrir l'intégralité du préjudice direct, matériel et certain, causé par l'expropriation [...] en cas de désaccord sur la fixation du montant de l'indemnité, l'exproprié doit disposer d'une voie de recours appropriée". C'est sur le fondement de cette interprétation que le Conseil constitutionnel a encore récemment considéré que la non-indemnisation du préjudice moral subi par les personnes évincées (12), les modalités de calcul de l'indemnité principale définies par l'article L. 13-17 du Code de l'expropriation (N° Lexbase : L2942HLK) (13), ainsi que le caractère non contradictoire de la procédure (14), sont conformes à l'article 17 de la DDHC.
S'agissant plus précisément du versement de l'indemnité, le Conseil constitutionnel avait déjà eu l'occasion de juger, dans la décision du 25 juillet 1989 susvisée, que, dans le cadre du dispositif organisé par l'article L. 15-9 du Code de l'expropriation (N° Lexbase : L7735IMG), qui prévoit une procédure d'extrême urgence permettant une prise de possession rapide, "l'octroi par la collectivité expropriante d'une provision représentative de l'indemnité due n'est pas incompatible avec le respect [des exigences constitutionnelles] si un tel mécanisme répond à des motifs impérieux d'intérêt général et est assorti de la garantie des droits des propriétaires intéressés", ce qui est le cas pour cette procédure. Le même raisonnement a ensuite été appliqué par une décision du 17 septembre 2010 concernant le régime spécial d'expropriation pour la résorption de l'habitat insalubre qui prévoit également l'octroi par la collectivité expropriante d'une provision représentative de l'indemnité due.
Il est utile de rappeler, cependant, que la procédure d'expropriation d'extrême urgence, ainsi que celle visant à résorber l'habitat insalubre, n'ont vocation à s'appliquer que dans des hypothèses exceptionnelles. C'est évidemment le cas de l'application de la loi sur la résorption de l'habitat insalubre (loi n° 70-612 du 10 juillet 1970 N° Lexbase : L2048A4M) et, s'agissant de la procédure d'extrême urgence, il faut relever qu'elle peut être mise en oeuvre "en vue de la réalisation de grands ouvrages publics d'intérêt national" dans le seul cas "de difficultés tenant à la prise de possession d'un ou plusieurs terrains non bâtis situés dans les emprises de l'ouvrage". Ainsi, au regard des deux décisions susvisées qui concernent, rappelons-le, des procédures dérogatoires du droit commun, l'octroi d'une provision représentative de l'indemnité due n'est pas incompatible avec le respect des exigences découlant de l'article 17 de la DDHC, à condition, toutefois, que ce mécanisme réponde à des motifs impérieux d'intérêt général et soit assorti de la garantie des droits des propriétaires intéressés.
En l'espèce, le Conseil constitutionnel considère que, "si le législateur peut déterminer les circonstances particulières dans lesquelles la consignation vaut paiement au regard des exigences de l'article 17 de la Déclaration de 1789, ces exigences doivent, en principe, conduire au versement de l'indemnité au jour de la dépossession". Dès lors, les dispositions de l'article L. 15-1 du Code de l'expropriation relatives à la consignation de l'indemnité, méconnaissent l'exigence selon laquelle nul ne peut être privé de sa propriété que sous la condition d'une juste et préalable indemnité. Cette déclaration d'inconstitutionnalité n'implique pas nécessairement, cependant, que le futur article L. 15-1 devra exclure toute possibilité de consigner l'indemnité : il s'agira de préciser dans quelles circonstances particulières la consignation peut valoir paiement.
De la même façon, en cas d'appel contre l'ordonnance fixant l'indemnité, les dispositions attaquées prévoient que, "quelles que soient les circonstances", l'expropriant peut prendre possession des biens expropriés "moyennant le versement d'une indemnité égale aux propositions qu'il a faites et inférieure à celle fixée par le juge de première instance et consignation du surplus". S'il peut être admis, dans des hypothèses précisément circonscrites -procédure d'extrême urgence, expropriation en vue de la résorption de l'habitat insalubre- que la consignation de l'indemnité permet la prise de possession, c'est la généralité du principe défini par les articles L. 15-1 et L. 15-2 qui conduit le Conseil constitutionnel à conclure à leur inconstitutionnalité au regard du principe selon lequel les personnes expropriées ont le droit à une "juste et préalable indemnité". Il est à noter, toutefois, que, conformément aux dispositions de l'article 62 de la Constitution , les juges décident, eu égard aux conséquences manifestement excessives qu'aurait une abrogation immédiate des dispositions susvisées, de reporter au 1er juillet 2013 la date de cette abrogation. Il appartiendra d'ici là au législateur de modifier ces textes pour les rendre conformes à la Constitution.
Par une décision du 10 février 2012 (16), la Cour de cassation a saisi le Conseil constitutionnel d'une question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité à l'article 17 de la DDHC de l'article L. 13-17 du Code de l'expropriation. Selon cet article, le montant de l'indemnité principale, fixée par le juge de l'expropriation, ne peut excéder l'estimation faite par le service des domaines lorsqu'une mutation à titre gratuit ou onéreux a donné lieu soit à une évaluation administrative rendue définitive en vertu des lois fiscales, soit à une déclaration d'un montant inférieur à cette estimation. Toutefois, cette estimation ne s'impose au juge de l'expropriation que lorsque la mutation est intervenue moins de cinq ans avant la date de la décision portant transfert de propriété. Elle ne lie pas davantage le juge si l'exproprié démontre que des modifications survenues dans leur consistance matérielle ou juridique, leur état ou leur situation d'occupation ont conféré à ses biens expropriés une plus-value. Dans sa décision du 20 avril 2012, le Conseil constitutionnel a déclaré ces dispositions conformes à la Constitution, tout en formulant une réserve d'interprétation.
L'objectif recherché par les dispositions de l'article L. 13-17 est de dissuader les propriétaires qui auraient sous-estimé leurs biens dans le cadre de leurs déclarations fiscales ou dans des actes de mutation, de les surestimer ensuite dans le cas où ils feraient l'objet d'une procédure d'expropriation. La question qui se posait en l'espèce était celle de la conformité de l'article L. 13-17 au principe visé par l'article 17 de la DDHC selon lequel toute personne expropriée a le droit à une "juste et préalable indemnité". Si, dans sa décision du 6 avril 2012 susvisée, la question posée par le mécanisme de consignation se posait sous l'angle du caractère "préalable" de l'indemnité, c'est le caractère "juste" de celle-ci qui est en cause dans la décision commentée. La requérante soutenait, par ailleurs, que les dispositions susvisées méconnaissaient, également, les principes de séparation des pouvoirs et d'indépendance de l'autorité judiciaire.
Le Conseil constitutionnel, après avoir relevé que l'estimation des services fiscaux ne s'impose pas automatiquement au juge de l'expropriation, considère que le législateur a "poursuivi un but de lutte contre la fraude fiscale qui constitue un objectif de valeur constitutionnelle". Cette solution n'est pas inédite, le Conseil considérant, depuis sa décision "loi de finances pour 2000" du 29 décembre 1999 (17), qu'un tel objectif découle nécessairement de l'article 13 de la DDHC (N° Lexbase : L1360A9A). Cet objectif avait, d'ailleurs, été récemment visé dans une décision rendue dans le cadre d'une question prioritaire de constitutionnalité (18).
Cependant, si le Conseil constitutionnel valide le mécanisme de l'article L. 13-17, et, par conséquent, le principe selon lequel, sauf exception, l'estimation des services fiscaux s'impose au juge de l'expropriation, il définit une réserve d'interprétation. Il considère, en effet, que "les dispositions contestées ne sauraient, sans porter atteinte aux exigences de l'article 17 de la Déclaration de 1789, avoir pour effet de priver l'intéressé de faire la preuve que l'estimation de l'administration ne prend pas correctement en compte l'évolution du marché de l'immobilier".
En d'autres termes, nonobstant les dispositions de l'article L. 13-17, lorsqu'il fixe l'indemnité principale d'expropriation, le juge de l'expropriation devra prendre en compte l'évolution du marché alléguée par l'exproprié, dans les cas où il serait démontré que l'estimation du service des domaines serait sans rapport avec cette évolution. De cette façon, le Conseil constitutionnel veut éviter qu'un mécanisme imaginé pour lutter contre la fraude n'aboutisse à léser les personnes expropriées. La solution retenue permet, également, de rejeter implicitement le moyen soulevé par la requérante tenant à une violation des principes constitutionnels de séparation des pouvoirs et d'indépendance de l'autorité judiciaire : compte tenu de la réserve d'interprétation introduite par le Conseil constitutionnel, il n'existe plus d'hypothèse où l'autorité expropriante est nécessairement tenue de ne pas dépasser l'évaluation faite par les services fiscaux. Dès lors que le juge de l'expropriation n'est pas privé de tout pouvoir d'appréciation, et qu'il n'est donc pas amputé, du fait de l'application des textes, d'une partie de sa compétence, il ne saurait y avoir atteinte à la séparation des pouvoirs et à l'indépendance de l'autorité judiciaire.
(1) Cass. civ. 3, 11 mars 1971, n° 70-70.087 (N° Lexbase : A0147CHW), Bull. civ. III, 1971, n° 131.
(2) Rapport public annuel de la Cour de cassation 2000, Etudes sur le thème de la protection de la personne, Doc. fr., 2001.
(3) Cass. civ. 3, 12 décembre 2001, n° 99-70.128 et n° 99-70.145, FS-P+B+I+R (N° Lexbase : A6233AX7), Bull. civ. III, 2001, n° 152, AJDI, 2002, p. 144, obs. R. Hostiou, D. 2002, inf. rap., p. 255, JCP éd. G, 2002, IV, 1164, Gaz. Pal., 31 mai-1er juin 2002, p. 13, note S. Petit ; Cass. civ. 3, 29 mai 2002, n° 01-70.175, FS-P+B (N° Lexbase : A7937AYM), Bull. civ. III, 2002, n° 117, AJDI, 2002, p. 702, note R. Hostiou, RD imm., 2002, p. 375, obs. C. Morel ; Cass. civ. 3, 6 juin 2012, n° 11-16.947, FS-D (N° Lexbase : A3883IN7).
(4) Cass. QPC, 26 mai 2011, n° 10-25.923, FS-P+B (N° Lexbase : A8841HSA), AJDA, 2011, p. 1504, note Hostiou, RD imm., 2011, p. 357.
(5) Cass. QPC, 15 décembre 2011, n° 11-40.075, FS-P+B (N° Lexbase : A9045H8I), AJDA, 2012, p. 509.
(6) Cons. const., décision n° 2012-247 QPC du 16 mai 2012 (N° Lexbase : A5086ILX), AJDA, 2012, p. 575, RD imm., 2012, p. 246.
(7) CE 1° et 4° s-s-r., 29 juillet 1998, n° 188715, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A8092ASI), Rec. p. 313, AJDA, 1998, p. 1010, concl. Schwartz.
(8) CE 4° et 6° s-s-r, 17 décembre 2003, n° 258253, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A1724IRB).
(9) CE 1° et 6° s-s-r., 8 juillet 2009, n° 317423, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A7142EID).
(10) Cass. QPC, 16 janvier 2012, n° 11-40.085, FS-P+B (N° Lexbase : A1516IBR).
(11) Cons. const., décision n° 89-256 DC du 25 juillet 1989 (N° Lexbase : A8198ACM).
(12) Cons. const., décision n° 2010-87 QPC, du 21 janvier 2011 (N° Lexbase : A1520GQD).
(13) Cons. const., décision n° 2012-236 QPC, du 20 avril 2012 (N° Lexbase : A1146IKN).
(14) Cons. const., décision n° 2012-247 QPC, du 16 mai 2012 (N° Lexbase : A5086ILX).
(15) Cons. const., décision n° 2010-26 QPC du 17 septembre 2010 (N° Lexbase : A4758E94).
(16) Cass. QPC, 10 février 2012, n° 11-40.096, FS-P+B (N° Lexbase : A1146IKN).
(17) Cons. const., décision n°99-424 DC, du 29 décembre 1999 (N° Lexbase : A8787ACG).
(18) Cons. const., décision n° 2011-165 QPC du 16 septembre 2011 ({"IOhtml_internalLink": {"_href": {"nodeid": 4784756, "corpus": "sources"}, "_target": "_blank", "_class": "color-sources", "_title": "Cons. const., d\u00e9cision n\u00b0 2011-165 QPC, du 16-09-2011", "_name": null, "_innerText": "N\u00b0\u00a0Lexbase\u00a0: A7449HX8"}}).
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