[Chronique] Chronique de droit de l’expropriation - Mai 2019

Lexbase Hebdo - édition publique vous propose, cette semaine, de retrouver la chronique d’actualité de droit de l’expropriation rédigée par Pierre Tifine, Professeur à l’Université de Lorraine et doyen de la faculté de droit économie et administration de Metz. Dans la première décision commentée, qui concerne le projet de contournement ouest de Strasbourg, le Conseil d’Etat affine sa jurisprudence concernant les conditions de prorogation des déclarations d’utilité publique (CE, 6° et 5° ch.- r., 13 mars 2019, n° 418994, mentionné aux tables du recueil Lebon). La Cour de cassation précise ensuite que la qualification de terrain à bâtir n’exclut pas l’octroi d’une indemnité de dépréciation du surplus (Cass. civ. 3, 4 avril 2019, n° 18-10.989, FS-P+B+I). Elle précise enfin que, si l’exercice préalable du droit de délaissement fait obstacle à la rétrocession il est possible, pour l’ancien propriétaire, d’obtenir des dommages intérêts sur le fondement des stipulations de l’article 1er du premier protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l’Homme (Cass. civ. 3, 18 avril 2019, n° 18-11.414, FS-P+B+R+I).

• Légalité du décret prorogeant la déclaration d’utilité publique relative au projet de contournement ouest de Strasbourg (CE 6° et 5° ch.- r., 13 mars 2019, n° 418994, mentionné aux tables du recueil Lebon N° Lexbase : A6913Y3G)

Le projet de Grand contournement ouest de Strasbourg, dont les prémisses remontent à il y a une quarantaine d’années, a fait l’objet de nombreuses contestations du fait de ses conséquences environnementales. L’arrêt rendu par le Conseil d’Etat le 13 mars 2019 met un terme peut être définitif à un long feuilleton judiciaire en rejetant les recours dirigés contre le décret prorogeant la déclaration d’utilité publique relative à ce projet. A l’origine, par un décret du 23 janvier 2008, le Premier ministre avait déclaré d’utilité publique et urgents les travaux de l’autoroute A 355, dite «grand contournement ouest de Strasbourg» et fixé à dix ans à compter de la publication du décret le délai pour réaliser les expropriations nécessaires. Cette première déclaration d’utilité publique avait fait l’objet d’un recours pour excès de pouvoir qui avait été rejeté par le Conseil d’Etat à l’occasion d’un arrêt du 17 mars 2010, intégrant pour la première fois parmi les éléments pris en compte dans le cadre de la théorie du bilan «la mise en cause de la protection et de la valorisation de l'environnement» [1]. Conformément au contrat de concession conclu entre la société X et l’Etat en 2016, celle-ci a sollicité une prorogation de la déclaration d’utilité publique du 23 janvier 2008, ce qui lui a été accordé, le décret du 22 janvier 2018 prorogeant le délai initial de dix ans jusqu’au 22 janvier 2026. C’est ce décret qui fait l’objet d’un recours dans la présente affaire.

La question qui se pose en l’espèce consiste à déterminer si le décret du 22 janvier 2018 pouvait légalement intervenir alors qu’une nouvelle enquête publique n’avait pas été diligentée. Rappelons ici qu’en application de l’article L. 1 du Code de l’expropriation pour cause d'utilité publique (N° Lexbase : L7928I4E), une expropriation «ne peut être prononcée qu’à la condition qu’elle réponde à une utilité publique préalablement et formellement constatée à la suite d’une enquête». L’article L. 121-4 (N° Lexbase : L7935I4N) précise, quant à lui, que le délai accordé pour réaliser l’expropriation par la déclaration d’utilité publique ne peut excéder cinq ans. Il en va toutefois autrement si, comme en l’espèce, la déclaration d’utilité publique est prononcée par décret en Conseil d’Etat. Dans ce cas, aucune limite dans le temps n’est imposée par les textes. S’agissant ensuite de la prorogation de la déclaration d’utilité publique, l’article L. 121-5 du même code (N° Lexbase : L7936I4P) précise qu’«un acte pris dans la même forme peut proroger une fois les effets de la déclaration d’utilité publique pour une durée au plus égale à la durée initialement fixée, lorsque celle-ci n’est pas supérieure à cinq ans». Toutefois, ici également, il est possible de s’affranchir de cette limite temporelle lorsque la prorogation fait l’objet d’un décret en Conseil d’Etat.

Il résulte de ces textes, tout d’abord, tels qu’ils sont interprétés par la jurisprudence, que la prorogation est impossible s’il apparaît que «l’opération n’est plus susceptible d’être légalement réalisée en raison de l’évolution du droit applicable ou s’il apparaît que le projet a perdu son caractère d’utilité publique par suite d’un changement des circonstances de fait» [2]. Ensuite, il résulte d’une lecture a contrario de l’article L. 121-5 qu’en présence de «circonstances nouvelles» une nouvelle enquête préalable doit être organisée.

En l’espèce, le Conseil d’Etat rappelle qu’une nouvelle enquête publique n’est nécessaire que si les caractéristiques du projet initial sont substantiellement modifiées. En d’autres termes, le projet ne doit pas avoir été modifié «au point de remettre en cause l’analyse de l’utilité publique réalisée après la première enquête» [3]. Notons toutefois ici que les dispositions relatives à la prorogation des déclarations d’utilité sont rédigées différemment dans l’ancien article L. 11-5 du Code de l’expropriation et dans l’actuel article L. 121-5, issu de l’ordonnance de recodification n° 2014-1345 du 6 novembre 2014 [4]. En effet, désormais, la prorogation ne peut être accordée sans enquête préalable, selon ces nouvelles dispositions, que «en l’absence de circonstances nouvelles».  En d’autres termes, si l’écoulement d’une décennie entre la date de l’enquête publique initiale et celle de la prorogation de la déclaration d’utilité publique n’implique pas nécessairement que le projet ait subi de modifications substantielles, le contexte factuel du projet a forcément évolué sur une durée aussi longue. Une telle approche remettrait manifestement en cause la jurisprudence antérieure et elle aurait pour effet d’être beaucoup plus contraignante pour l’expropriant.

En dépit de la lettre du texte, le Conseil d’Etat, suivant les conclusions de son rapporteur public, décide pourtant d’adopter une interprétation neutralisante en l’absence de volonté clairement exprimée par le législateur. C’est donc bien l’existence de «modifications substantielles» qui est recherchée par le Conseil d’Etat, celles-ci pouvant porter conformément à la jurisprudence antérieure soit sur la consistance de l’opération [5] soit sur son coût [6].

Concernant la consistance de l’opération, tout d’abord, les juges relèvent que les modifications au projet initial qui «consistent notamment en des rectifications du tracé, en l’abandon de la possibilité d’élargissement de l’infrastructure à deux fois trois voies, en la création d’un pôle d’échange multimodal et en la reconfiguration de l’échangeur nord» ne peuvent être regardées, comme des modifications substantielles des caractéristiques du projet.

Concernant ensuite le montant de l’opération, ils relèvent une évolution du coût du projet qui est de l’ordre de 12 % hors inflation. Dans un arrêt «Astier et Tirandon» du 12 mai 1989, le Conseil d’Etat avait pu estimer qu’une augmentation du coût de l’opération qui s’établit au moins à 30 % nécessitait que soit mise en œuvre une nouvelle enquête publique [7]. Tel n’est pas le cas en l’espèce. Une augmentation de 12 %, selon les juges, ne pouvait être regardée comme affectant l’économie générale de l’opération projetée. Les juges relèvent enfin que dès lors que les requérants n’ont pas soutenu que le projet a perdu son utilité publique, ils ne pouvaient utilement exciper, pour soutenir que la prorogation ne pouvait être décidée sans une nouvelle enquête publique, de ce que le contexte aurait connu des évolutions significatives depuis l’intervention de la déclaration d’utilité publique initiale. Le moyen tiré de ce que le décret de prorogation attaqué serait intervenu en méconnaissance du II de l’article L. 121-5 du Code de l’expropriation, faute qu’ait été organisée une nouvelle enquête publique, doit en conséquence être écarté.

• La qualification de terrain à bâtir n’exclut pas l’octroi d’une indemnité de dépréciation du surplus (Cass. civ. 3, 4 avril 2019, n° 18-109.89, FS-P+B+I N° Lexbase : A3138Y8Q)

Le montant de l’indemnité principale versée au propriétaire évincé, lorsqu’est en cause un terrain, dépendra largement de la question de savoir s’il s’agit d’un simple terrain agricole ou d’un terrain à bâtir au sens de l’article L. 322-3 du Code de l’expropriation pour cause d'utilité publique (N° Lexbase : L7995I4U). Cette qualification est très restrictive. En effet, d’une part, le terrain doit être situé dans une zone désignée comme constructible par un plan d’occupation des sols, un plan local d’urbanisme ou une carte communale ou dans une partie urbanisée de la commune en l’absence de documents de ce type. D’autre part, il doit être effectivement desservi par une voie d’accès, un réseau électrique, un réseau d’eau potable et, si la réglementation l’exige, un réseau d’assainissement. Il est aussi exigé que ces divers réseaux soient situés à proximité immédiate du terrain en cause et soient de dimensions adaptées à sa capacité de construction.

Compte tenu de l’enjeu financier que représente la qualification de terrain à bâtir, la jurisprudence est particulièrement foisonnante sur cette question [8]. La Cour de cassation exige, en particulier, que le juge de l’expropriation motive sa décision et précise les circonstances qui le conduisent à retenir la qualification de terrain à bâtir ce qui implique qu’il ne doit pas se borner à des affirmations imprécises [9].

C’est en l’espèce un premier motif de cassation, la cour d’appel n’ayant pas vérifié, dans la présente affaire, comme il le lui était demandé, si la capacité des réseaux desservant les parcelles litigieuses était adaptée au regard de l'ensemble de la zone.

Il ne s’agit toutefois pas ici du principal apport de l’arrêt commenté. La question majeure qui se pose consiste en effet à déterminer si la qualification de terrain à bâtir exclut la possibilité, pour le propriétaire évincé, d’obtenir une indemnité de dépréciation du surplus.

On rappellera ici qu’à l'indemnité principale de dépossession s’ajoutent des indemnités accessoires qui résultent de la dépossession des biens. Tout préjudice dûment justifié s'il est matériel, direct et certain doit donc être indemnisé. Il en va ainsi, en cas d’expropriation partielle, pour la dépréciation du surplus non exproprié [10]. 

Il a été déjà jugé par la Cour de cassation que la qualification de terrain à bâtir avait pour effet d’interdire au juge d’allouer à l’exproprié une indemnité d’éviction agricole [11] ou pour suppression de plantations [12]. Ces solutions sont logiques dès lors que cette qualification est exclusive de celle de terrain agricole. En revanche, en cas d’expropriation partielle, on doit pouvoir considérer que la perte de valeur de la partie du terrain non expropriée doit faire l’objet d’une indemnisation, celle-ci devant toujours être considérée comme un terrain agricole.

• L’exercice préalable du droit de délaissement fait obstacle à la rétrocession mais ouvre le droit à l’indemnisation de l’ancien propriétaire (Cass. civ. 3, 18 avril 2019, n° 18-11.414, FS-P+B+R+I N° Lexbase : A3816Y99)

L’arrêt rendu par la troisième chambre civile de la Cour de cassation le 18 avril 2019 apporte d’utiles précisions relatives à l’exercice du droit de délaissement et à celui du droit de rétrocession. Les propriétaires d’une parcelle située dans un emplacement réservé par le plan d’occupation des sols, avaient mis en demeure la commune de Saint-Tropez de l’acquérir en application de la procédure de délaissement. Aucun accord n’étant intervenu sur le prix de cession, un jugement du juge de l’expropriation du 20 septembre 1982 avait ordonné le transfert de propriété au profit de la commune et un arrêt du 8 novembre 1983 avait fixé le prix d’acquisition à l’équivalent d’environ 120 000 euros. Le 22 décembre 2008, après modification des règles d’urbanisme, le terrain avait été revendu par la commune plus de 5 millions d’euros et, le 18 octobre 2011, il avait fait l’objet d’un permis de construire.

Rappelons ici que l’article L. 152-2 du Code de l’urbanisme (N° Lexbase : L2607KIE) permet au propriétaire d’un terrain figurant dans un emplacement réservé par le plan local d’urbanisme d’exiger de la collectivité ou du service public au bénéfice duquel le terrain a été réservé qu’il soit procédé à son acquisition. L’exercice de ce droit constitue donc, selon les termes employés par le Conseil constitutionnel statuant dans le cadre de la procédure de question prioritaire de constitutionnalité «une réquisition d’achat à l’initiative des propriétaires de ces terrains»[13]. En sens inverse, l’article L. 421-1 du Code de l’expropriation pour cause d'utilité publique (N° Lexbase : L8022I4U) permet, sous certaines conditions, à l’ancien propriétaire, de récupérer son bien. Plus précisément, «si les immeubles expropriés n’ont pas reçu, dans le délai de cinq ans à compter de l’ordonnance d’expropriation, la destination prévue ou ont cessé de recevoir cette destination, les anciens propriétaires ou leurs ayants droit à titre universel peuvent en demander la rétrocession pendant un délai de trente ans à compter de l'ordonnance d'expropriation, à moins que ne soit requise une nouvelle déclaration d’utilité publique».

Il existe donc a priori une incompatibilité entre le droit de délaissement qui constitue un mode amiable de cession de propriété et le droit de rétrocession qui concerne exclusivement des biens visés par une ordonnance d’expropriation. Le Conseil constitutionnel, dans la décision susvisée, a pu ainsi considérer qu’en «ne prévoyant pas de droit de rétrocession pour les propriétaires dont les terrains grevés d’un emplacement réservé ont été acquis par le bénéficiaire de cet emplacement à la suite de l’exercice du droit de délaissement, le législateur n’a pas méconnu sa compétence» [14]. La Cour de cassation a ensuite rappelé que «l’exercice d’un droit de délaissement ne permet pas au cédant de solliciter la rétrocession du terrain»[15]. C’est le cas y compris, a précisé la cour, si le transfert de propriété a été ordonné par le juge de l’expropriation constatant l’accord des parties sur le prix, ce qui n’est pas même le cas en l’espèce. De la même façon, le droit de rétrocession est exclu pour les biens acquis par cession amiable antérieurement à la déclaration d’utilité publique lorsque les cédants n’ont pas demandé au juge de l’expropriation de leur en donner acte en application des dispositions de l’article L. 222-2 du Code de l’expropriation pour cause d'utilité publique (N° Lexbase : L2889KIT). Il est enfin exclu pour les biens qui ont fait l’objet d’une demande de réquisition d’emprise totale de la part de l’exproprié en application des dispositions des articles L. 242-1 (N° Lexbase : L7968I4U) et suivants du Code de l’expropriation.

Dans la présente affaire, l’ancien propriétaire se retrouve ainsi privé du droit de rétrocession au motif qu’il a déjà exercé le droit de délaissement sur un terrain inconstructible revendu ultérieurement par la collectivité publique après modification -par elle- du plan local d’urbanisme le rendant constructible. Toutefois, et c’est l’apport de l’arrêt commenté, la cour constate que la paralysie du droit de rétrocession porte atteinte au respect des biens, au sens de l’article 1er du premier protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme.

En l’espèce, comme on l’a mentionné plus haut, la parcelle avait été vendue l’équivalent de 120 000 euros dans le cadre du droit de délaissement, parce qu’elle était destinée à être utilisée comme espaces verts, avant d’être revendue par la commune, une fois devenue constructible, plus de cinq millions d’euros. La cour constate, certes, qu’une telle ingérence au droit de propriété a une base claire et accessible en droit interne et qu’elle est justifiée par le but légitime visant à permettre à la personne publique de disposer, sans contrainte de délai, dans l’intérêt général, d’un bien dont son propriétaire a exigé qu’elle l’acquière. Toutefois, le juge doit vérifier qu’une telle ingérence ménage un juste équilibre entre les exigences de l’intérêt général et les impératifs de la sauvegarde des droits fondamentaux et, en particulier, qu’elle est proportionnée au but légitime poursuivi. Or, en dépit du délai de plus de vingt-cinq années séparant les deux actes, la mesure contestée porte une atteinte excessive aux droits des anciens propriétaires et de leurs ayants droits au regard du but légitime poursuivi. Dès lors, en rejetant la demande en paiement de dommages-intérêts formée eux, la cour d’appel a violé les stipulations de l’article 1er du premier Protocole additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme (N° Lexbase : L1625A29).

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