[Jurisprudence] De la bonne foi des candidats en matière de compte de campagne

Le contentieux des élections municipales de mars 2008 tire à sa fin et se clôt, fort logiquement, par les affaires dont le juge électoral est saisi par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques. En effet, les candidats disposent de deux mois pour déposer leurs comptes de campagne auprès de la Commission, qui doit, elle-même, les examiner dans les six mois suivants, comme en disposent les articles L. 52-12 (N° Lexbase : L8364DYG) et L. 52-15 (N° Lexbase : L9649DNP) du Code électoral. En vertu de l'article L. 118-3 du même code (N° Lexbase : L2510AA9), la Commission saisit le juge de l'élection de tout rejet de compte, et ce juge peut relever le candidat fautif de la sanction d'inéligibilité lorsque sa "bonne foi" est établie. Les sceptiques ont certes beau jeu d'ironiser : quel candidat n'est pas "de bonne foi" ? Sont traditionnellement examinées en dernier les affaires les plus complexes, c'est-à-dire celles qui présentent le plus de difficultés au regard des textes et des principes qui régissent le plafonnement et le financement des campagnes électorales. Quelles peuvent être ces causes de complexité ? Une affaire récente en constitue un bon exemple. Sur le plan électoral, l'affaire est banale. Elle concerne l'élection municipale de la ville de Rennes, chef-lieu de l'Ille-et-Vilaine, qui s'est déroulée en deux tours de scrutin, les 9 et 16 mars 2008.

Au premier tour de scrutin, sept listes briguaient les suffrages des électeurs. Quatre d'entre elles n'ont pas franchi le seuil de 5 % qui leur aurait permis de se voir remboursés des frais de campagne. Trois listes se sont présentées au second tour, dont celle conduite par Mme X, qui a alors recueilli 12,16 % des suffrages exprimés, suffisamment pour bénéficier de 3 sièges sur les 61 à pourvoir.

La commune comportant nettement plus de 9 000 habitants, l'article L. 52-4 du Code électoral (N° Lexbase : L9650DNQ) est applicable. Les candidats têtes de liste étaient donc tenus de déposer un compte de campagne, en l'occurrence le 16 mai 2008 au plus tard.

Conformément à l'article L. 52-12 précité, ce compte de campagne doit retracer la totalité des opérations qui ont fait l'objet d'un paiement ou d'une prise en charge, ainsi que les recettes correspondantes qui ont permis de les financer.

Pour garantir la sincérité du compte, la loi prévoit deux procédures qui, en réalité, s'appliquent avant le dépôt du compte : comme l'indique l'article L. 52-4 précité, le candidat est tenu de désigner un mandataire financier chargé de procéder au recueil des fonds et surtout au paiement de toutes les dépenses engagées en vue de l'élection ; conformément à l'article L. 52-12, le compte de campagne est présenté par un expert-comptable (ou un comptable agréé, énonce l'article L. 52-12, qui ignore la disparition de cette dénomination depuis 1994).

Normalement, les termes qu'utilise le législateur se recoupent. Toutes les dépenses engagées en vue de l'élection figurent dans le compte et réciproquement. Elles ont toutes été payées par le mandataire financier. En outre, le compte ne peut présenter de déficit. En d'autres termes, toutes les dépenses doivent être acquittées au moment du dépôt du compte.

Une cause de difficultés provient donc du constat que justement ces termes ne coïncident pas, ou pas tout à fait. La Commission dispose, il est vrai, du droit de réformer le contenu des comptes, notamment lorsque le coût des prestations retracées paraît anormalement bas (cf. C. élect., art. L. 52-17 N° Lexbase : L2778AA7). Il appartient donc à la procédure contradictoire menée par la Commission, sous le contrôle ultérieur du juge, de constater la sincérité du compte.

Il n'est pas rare, en effet, qu'un compte de campagne parfois hâtivement rédigé manque, en particulier, de pièces justificatives. Si, comme on l'a dit, les dépenses engagées en vue de l'élection doivent avoir été acquittées, il n'est pas toujours facile pour le mandataire financier, ou même pour l'expert-comptable, de fournir à temps l'ensemble des pièces, surtout lorsqu'il s'agit d'élections se déroulant dans de grandes circonscriptions, comme, par exemple, les élections au Parlement européen.

Un compte de campagne n'est pas irrégulier du seul fait qu'il comporte trop de pièces. L'on conçoit, par exemple, qu'un candidat qui a dépensé moins que le plafond légal du remboursement forfaitaire soit tenté de présenter des factures sans lien direct avec l'élection. Dans ces conditions, la commission est fondée à abaisser le montant des dépenses électorales, sans pour autant considérer comme insincère le compte de campagne.

Ces rectifications s'opèrent lorsqu'il s'agit, par exemple, d'une dépense qu'aucun document du compte n'établit. Ainsi, le Conseil constitutionnel, lors de son examen des comptes de campagne des candidats à l'élection présidentielle de 2002, a procédé à de nombreuses rectifications sur ce motif (cf. ses décisions, toutes datées du 26 septembre 2002). Dans d'autres cas, il s'agira d'une dépense qui, quoique engagée à l'occasion de l'élection et payée par le mandataire financier, n'en constitue pas pour autant une dépense électorale (cf. CE, 1° et 6° s-s-r., 11 janvier 2006, n° 277042, Elections régionales d'Ile-de-France N° Lexbase : A5328DMB).

Cette procédure contradictoire peut connaître des évolutions variables. Par exemple, sans entrer dans le détail de situations particulières, le Conseil constitutionnel, à chaque série de saisines postérieures aux élections législatives, décide qu'il n'y a pas lieu à statuer dans le cas de candidats qui n'avaient pas fourni un certain nombre de pièces à la Commission (des relevés de compte bancaire, par exemple), mais qui les ont, ensuite, produites devant le juge.

Pour citer un autre cas concret, nettement moins fréquent, dans la décision du 30 janvier 2003 (Cons. const., décision n° 2002-3025 du 30 janvier 2003, A N, Gironde, 8ème circ. N° Lexbase : A1940DIP), le Conseil constitutionnel prend acte du fait que "par suite d'une erreur des services de La Poste", un chèque "transmis à la cellule de contrôle du centre de tri de Bordeaux, a été encaissé", et "qu'ainsi, la candidate n'a pas entendu procéder au règlement direct de la dépense".

Toutefois, une procédure contradictoire n'offre pas systématiquement une possibilité de régularisation. Dans la décision du Conseil constitutionnel du 27 février 2003 (Cons. const., décision n° 2002-3332 du 27 février 2003, AN, Martinique N° Lexbase : A1986DIE), le juge a déclaré inéligible un candidat qui avait accepté un financement par une personne morale de droit privé, non constituée en parti politique à la date à laquelle elle a participé au financement de la campagne ou lorsque la Commission s'est prononcée sur la régularité du compte de campagne, en dépit d'une procédure de régularisation ultérieure achevée à la date à laquelle a statué le Conseil constitutionnel.

Dans le cas d'espèce, le litige concerne une catégorie bien précise de dépenses, celle des frais d'impression de documents électoraux, qui ont, naturellement, vocation à figurer dans le compte de campagne : l'on ne peut guère dénier la qualité de documents électoraux à des tracts, brochures, périodiques et autres publications vantant les mérites des candidats qui les diffusent. Mais cette forme de propagande des candidats est encadrée par des dispositions suffisamment complexes pour réserver parfois des surprises aux candidats eux-mêmes.

En effet, ceux-ci font souvent appel à un prestataire unique chargé de l'impression et, parfois, de la diffusion de toutes sortes de documents, outre ceux déjà énumérés, tels que les bandeaux, affichettes, calicots, banderoles, etc..

Lorsqu'il a mis sur pied le système actuel de contrôle du plafonnement et du financement des campagnes électorales en 1990, le législateur a maintenu, dans un souci initial de "simplification", l'ancien système de remboursement spécifique de la propagande dite "officielle" des candidats. Ce remboursement est prévu par un certain nombre de dispositions législatives du code rédigées en termes variables (cf. C. élect, art. L. 167 N° Lexbase : L2539AAB, art. L. 216 N° Lexbase : L2571AAH, art. L. 242 N° Lexbase : L2599AAI, art. L. 355 N° Lexbase : L2721AAZ, art. L. 377 N° Lexbase : L2743AAT, etc.), mais qui trouvent toutes leur dispositif d'application dans l'article R. 39 du même code (N° Lexbase : L5531HWR).

Il s'agit des frais d'impression, à savoir des affiches apposées sur les emplacements officiels prévus à cet effet, des circulaires ou professions de foi adressées à chaque électeur, et des bulletins de vote. Seule l'élection présidentielle dispose d'un régime distinct, quoique voisin.

Ces dépenses ne figurent pas dans le compte de campagne en vertu de l'article L. 52-12 précité, pour autant qu'elles aient fait l'objet d'un remboursement préalable. Ce point résulte d'une jurisprudence de la Commission approuvée, plus ou moins implicitement, par le juge électoral. Elle n'allait, initialement, pas de soi : l'on aurait pu considérer, en effet, que ces dépenses résultant de deux régimes étanches, sans lien de réciprocité, conduisaient à un traitement spécifique de la prise en charge des documents imprimés indépendamment des comptes de campagne.

Cette règle complète une interprétation stricte de l'article L. 52-12. Autrement dit, figure dans le compte de campagne la part des documents de propagande non remboursée par l'autorité compétente de l'Etat, ordinairement le préfet. L'idée de fond est claire : le candidat qui fait imprimer des professions de foi en quantités nettement supérieures au nombre des électeurs fait, en réalité, imprimer des tracts. La Commission fait, d'ailleurs, figurer cette rubrique dite "R. 39" dans son modèle de compte de campagne.

Le rythme de remboursement de ces dépenses dépend de chaque préfecture ; outre des considérations de quantités, interviennent des notions de qualité de papier. En toute rigueur, une circulaire imprimée sur papier hors grammage ou sur du papier non écologique, qui n'ouvre pas droit à remboursement, est donc à inclure dans le compte de campagne.

Le rôle du mandataire financier est ambigu pour cette dépense, en principe non électorale, donc dispensée du paiement par ses soins. Il en résulte également, en toute rigueur, qu'un candidat ne peut affecter à cette dépense le produit d'aucun don de personne physique recueilli par l'intermédiaire de son mandataire financier.

L'on observera que le Conseil constitutionnel, conscient de cette difficulté a, dans sa décision du 15 mai 2003 (Observations du Conseil constitutionnel relatives aux élections législatives des 9 et 16 juin 2002), proposé d'inclure ces dépenses dans le compte de campagne. A ce jour, cette proposition n'a pas connu de suite positive : il est vrai qu'il faudrait modifier pas moins d'une dizaine d'articles législatifs, d'ailleurs pas tous codifiés, et, selon toute vraisemblance, modifier le mode de calcul des plafonds de dépenses.

En définitive, l'on peut comprendre que l'équipe de la candidate se soit quelque peu égarée dans ce maquis.

La Commission a donc rejeté le compte de la candidate au motif qu'il y manquait une facture d'un montant non négligeable, portant sur des documents de nature nettement électorale. Mais le rejet du compte aurait pu tout aussi bien être motivé par un paiement tardif. C'est ce à quoi fait allusion la décision de première instance du tribunal administratif de Rennes du 2 octobre 2008.

Cependant, le Conseil d'Etat n'a pas relevé la candidate de son inéligibilité prononcée en première instance.

Conformément aux dispositions de l'article L. 118-3 précité, la Commission, lorsqu'elle rejette un compte de campagne, ou constate l'absence de tout dépôt par le candidat, est tenue de saisir le juge de l'élection, en l'occurrence le tribunal administratif de Rennes, aux fin de déclaration d'inéligibilité. Comme on l'a vu précédemment, le juge n'est pas obligé de donner suite automatiquement à cette demande.

Ce point est confirmé par la décision du Conseil d'Etat qui limite, également, la marge d'appréciation du juge. L'on pourrait, en effet, penser que le juge instruit à nouveau la totalité de l'affaire pour vérifier le bien fondé de la décision de la Commission. Mais il doit se considérer comme saisi sur l'unique fondement retenu par la Commission.

En l'occurrence, la candidate a "joué le jeu" de la procédure contradictoire pour régulariser sa situation. Au surplus, l'éventualité d'un dépassement possible du plafond de dépenses n'est pas en cause. Paradoxalement, la candidate aurait, peut-être, été plus favorablement traitée sur ce motif de rejet car il appartient alors, en effet, au juge d'apprécier de prononcer l'inéligibilité du candidat en relation avec l'ampleur du dépassement sans égard aux autres critères.

L'on pouvait donc légitimement se poser la question de la bonne foi de la candidate. Le juge électoral a tendance à faire une interprétation restrictive de cette notion, qui lui est, d'ailleurs, en partie suggérée par le législateur. Le régime de la "bonne foi", qui figure à l'article L. 118-3, y a été introduit par la loi n° 96-300 du 10 avril 1996, tendant à préciser la portée de l'incompatibilité entre la situation de candidat et la fonction de membre d'une association de financement électorale ou de mandataire financier (N° Lexbase : L6194AP4), texte adopté dans le prolongement du contentieux des élections municipales de juin 1995 et non déféré au Conseil constitutionnel.

Le principe initial est celui de la sanction, le relèvement de celle-ci l'exception. En effet, une jurisprudence constante tend à exclure du bénéfice de la bonne foi les candidats dont les manquements constatés à leur obligation légale sont graves, ou qui ont méconnu une formalité considérée comme substantielle eu égard aux objectifs poursuivis par le législateur.

C'est ainsi que, sauf exceptions, ne sont pas relevés de la sanction d'inéligibilité les candidats qui n'ont pas déposé de compte de campagne, l'ont déposé en retard, n'ont pas déposé de compte présenté par un expert-comptable (en dehors des cas de dispenses prévues par la loi), n'ont pas désigné de mandataire financier, ou ont procédé au paiement direct de dépenses électorales en dépit de la désignation d'un mandataire financier.

Si l'on prend le dernier exemple, la jurisprudence est très stricte. Elle a été définie par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 20 septembre 2001, (Cons. const., décision n° 2001-2593 du 20 septembre 2001, AN Haute-Garonne (1ère circ.) N° Lexbase : A2068DIG), en ces termes : "si le règlement direct par le candidat, pour des raisons pratiques, de menues dépenses peut être toléré, ce n'est que dans la mesure où leur montant global est faible par rapport au total des dépenses du compte de campagne, et négligeable au regard du plafond de dépenses autorisées fixé par l'article L. 52-11 du Code électoral". L'on observera, en l'occurrence, qu'il s'agissait d'un contexte assez voisin puisque la candidate avait acquitté, elle-même, directement une facture présentée par son imprimeur.

Il existe donc, en fait, deux régimes de jurisprudences parallèles, car seul le juge administratif fait application de cette "bonne foi" qui ne s'étend pas aux élections législatives, le régime des inéligibilités des députés à l'Assemblée nationale étant défini par une loi organique en vertu de l'article 25 de la Constitution (N° Lexbase : L1284A9G).

Il existe, cependant, des tempéraments dans certains cas. L'on peut citer quelques exemples : en cas de règles applicables ambigües (CE Contentieux, 26 juillet 1996, n° 177095, Elections municipales de Saint-Marie N° Lexbase : A0630APZ) ; quand le droit applicable prête à confusion du fait de son imprécision (CE Contentieux, 30 octobre 1996, n° 177927, Elections municipales de Fos-sur-Mer N° Lexbase : A1478APG) ; lorsqu'une irrégularité de caractère substantiel a été commise à l'insu du candidat (CE Contentieux, 8 janvier 1997, Elections municipales d'Istres N° Lexbase : A1215AIT) ; ou dans un cas isolé, à propos d'un candidat chômeur de longue durée (CE contentieux, 20 janvier 1999, n° 198038, Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques N° Lexbase : A3171ARU).

Dans le cas d'espèce, le juge électoral, pour fonder sa décision, a fait masse de trois critères, dont la conjonction a fait obstacle au bénéfice de la bonne foi : une facture d'un montant relativement important n'a pas figuré au compte, le rendant insincère ; il s'agissait d'une dépense manifestement électorale par son objet ; elle a été payée tardivement.

En outre, le tribunal administratif, selon le Conseil d'Etat, en a "trop fait" en ce sens qu'il a cru bon d'ajouter, pour mieux fonder sa décision, un argument supplémentaire, à savoir que le non-paiement de la facture en cause au moment du dépôt du compte de campagne rendait ce dernier déficitaire, donc non conforme aux prescriptions rappelées en tête de cette étude.

En définitive, le juge est tenu par les modalités de la saisine de la Commission, ce qui limite partiellement son pouvoir d'appréciation. Le Conseil d'Etat considère qu'il appartient à la Commission de motiver le rejet du compte de campagne par une ou plusieurs raisons de son choix. Mais cette motivation, une fois retenue, constitue le fondement exclusif de la saisine du juge.

Or, c'est sur le seul terrain de la sincérité du compte que la Commission s'est placée pour rejeter le compte de campagne de Mme X.

De nombreuses critiques ont été émises sur l'interprétation trop restrictive que donne le juge électoral de la bonne foi. Il n'est pas sûr que le juge soit disposé à un usage extensif de cette prérogative aux contours tout à fait prétoriens. Mais l'on peut, aussi, considérer que la complexité de règles appliquées à des contextes, par nature divers, rend toute jurisprudence incertaine en la matière.

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