[Jurisprudence] Les zones d'attente font partie du territoire français, une bonne nouvelle pour les mineurs étrangers isolés

Par un arrêt en date du 25 mars 2009, la première chambre civile de la Cour de cassation est venue mettre fin à une ambiguïté qui était lourde de conséquences pour les mineurs étrangers isolés ayant tenté de pénétrer sur le territoire français. La Cour a, en effet, jugé que les zones d'attente, où ils sont généralement placés à leur arrivée, font partie du territoire français, ce qui a pour conséquence que ces mineurs peuvent, désormais, faire l'objet de mesures d'assistance éducative prononcées par le juge des enfants. L'arrêt rappelle opportunément que la situation des mineurs concernés, qui a, d'ailleurs, fait l'objet d'un récent colloque organisé par le défenseur des enfants, ne saurait être entièrement absorbée et réglée par les règles du droit des étrangers, ce qui oblige à concilier les règles d'entrée et de séjour avec les règles de protection de l'enfance, qui sont d'application territoriale. Or, la mesure de protection judiciaire ou administrative (assistance éducative, tutelle, accueil provisoire à l'Aide sociale à l'enfance) met, au moins temporairement, c'est-à-dire jusqu'à sa majorité, l'enfant à l'abri d'une reconduite à la frontière. La solution retenue par la Cour de cassation n'est guère contestable : il est, en effet, évident que les zones d'attente sont sous contrôle administratif et juridictionnel national, c'est-à-dire français. L'apport de l'arrêt du 25 mars 2009 est, à cet égard, d'affirmer clairement que les mineurs étrangers isolés placés en zone d'attente sont de droit, et non seulement de fait, sur le territoire national.

I - Tous les mineurs étrangers isolés se trouvant sur le territoire français peuvent faire l'objet d'une mesure d'assistance éducative

A -Des particularités dans l'appréciation du danger

L'étude de la jurisprudence fait apparaître une indécision fondamentale, qui n'est que le reflet des hésitations des politiques publiques en la matière, entre la nécessité de protéger les mineurs se trouvant sur le territoire français -en faisant prévaloir en toute hypothèse leur intérêt supérieur comme y invitent les instruments internationaux- et celle de maintenir un contrôle sur les flux migratoires et de renvoyer ces mineurs dans leurs pays d'origine, ceux-ci étant supposés assurer également la protection de l'enfant par ses représentants légaux ou par des institutions locales de protection de l'enfance (CA Lyon, 18 novembre 2002, n° 02/252). La prise en charge de ces mineurs isolés crée, ainsi, un conflit entre, d'une part, les règles d'entrée et de séjour et, le cas échéant, le statut de réfugié et, d'autre part, la protection des mineurs étrangers sur le territoire français.

L'appréciation de ces circonstances dépend en grande partie des conditions de la saisine du juge, car la connaissance des situations individuelles se fait soit lors de l'entrée sur le territoire français, soit à la suite d'un signalement, soit enfin à l'occasion de faits de délinquance dont ces mineurs seraient auteurs, coauteurs ou complices. Le traitement administratif et judiciaire de ces situations peut, alors, prendre diverses orientations au regard du droit des étrangers quant à leur statut administratif et aux règles d'entrée et de séjour en France, du droit civil et du droit international privé pour tout ce qui concerne leur statut personnel et familial, ainsi que leur protection sur le territoire français et, le cas échéant, du droit pénal s'ils ont commis une infraction.

Toutefois, l'enfant étranger isolé est-il toujours un enfant en danger au sens où l'entend l'article 375 du Code civil (N° Lexbase : L8338HWQ) ? La question peut surprendre si l'on tient compte de la situation précaire de ces mineurs sans représentation parentale sur le territoire français : la détresse bien réelle de nombre d'entre eux n'est-elle pas, en elle-même, constitutive d'un danger ? Dans la pratique, les juges des enfants doivent se livrer à une délicate casuistique pour caractériser l'existence du danger, en prenant en compte la situation familiale de l'enfant (ses représentants légaux peuvent-ils assumer sa charge ou sont-ils, du moins, localisables ?), les conditions de son départ pour la France (est-il envoyé par sa famille, est-il fugueur ou alimente-t-il un trafic d'enfants ?), mais aussi de son intégration sur le territoire. La question n'est pas nouvelle, mais les réponses semblent encore incertaines. En 1996, la cour d'appel de Lyon avait dû rejeter l'appel du conseil général d'une mesure d'assistance éducative sur une mineure enceinte au prétexte de l'existence de liens familiaux en Côte d'Ivoire (CA Lyon, 18 novembre 1996, n° 171/96).

Toutefois, le 18 juin 2001, elle a affirmé, toujours à propos d'un mineur étranger isolé, que "le danger n'est pas une condition suffisante pour que le juge des enfants soit compétent, dès lors qu'il peut remédier à cette situation par l'intervention d'un autre magistrat ou d'autres services" (1). De même, en 2002, la cour d'appel de Poitiers a réformé un non-lieu à assistance éducative au motif que le mineur étranger en cause était en danger à raison de la défaillance supposée de l'autorité parentale et "en toute hypothèse de son isolement la proie potentielle de réseaux divers" (CA Poitiers, 7 octobre 2002, n° 02/797).

En fait, le constat du danger ou des conditions d'éducation gravement compromises fonde toujours la compétence du juge des enfants. Son intervention à ce titre ne préjuge en rien de la possibilité d'organiser ultérieurement une tutelle. Toutefois, la situation familiale de l'enfant et l'existence de liens de famille à l'étranger et en France contribuent à caractériser le danger comme le rappellent les deux arrêts commentés. Ainsi, dans un arrêt du 7 décembre 2004, la cour d'appel de Paris a estimé, à propos d'un jeune ivoirien envoyé en France par son père sans réels motifs, et confié provisoirement à une tante en France, que le retour en Côte d'Ivoire ne créait pas un danger et ne compromettait pas les conditions d'éducation de l'enfant (CA Paris, 7 décembre 2004, Procureur de la République près le TGI Bobigny c/ Mme NN, JCP éd. G, 2005, II, n° 10122, note Favier). En revanche, dans un autre arrêt du même jour (CA Paris, 7 décembre 2004, Président du Conseil général de Paris c/ SD), elle a confirmé une mesure d'assistance éducative au profit d'un jeune roumain vivant dans un squat, et confié avec succès à l'Aide sociale à l'enfance depuis la saisine du juge des enfants.

On le voit, au travers de l'appréciation de la condition de danger, c'est l'appréciation du lien avec le pays d'origine qui peut poser une difficulté : or les mesures d'assistance éducative, comme toutes les mesures de protection de l'enfant, sont d'application territoriale.

B - Le principe de l'application territoriale de la mesure d'assistance éducative

L'enfant en danger se trouvant sur le territoire français doit pouvoir faire l'objet d'une mesure de protection, quel que soit son statut personnel mais, également, quelle que soit sa situation au regard des règles d'entrée et de séjour. La solution est ancienne et résulte tant de la jurisprudence constante de la Cour de cassation (2), que des conventions internationales (3).

Dès lors que les lois relatives à l'assistance éducative sont d'application territoriale, les juridictions françaises sont donc incompétentes pour prendre des mesures d'assistance éducative à l'égard de mineurs résidant à l'étranger, sauf application éventuelle des dispositions contraires des articles 3 à 5 de la Convention de La Haye du 5 octobre 1961. En effet, il est généralement et traditionnellement admis que l'autorité parentale constitue un élément de l'état des personnes, donc inclus dans le statut personnel, selon l'article 3, alinéa 3, du Code civil (N° Lexbase : L2228AB7). Il s'ensuit que, dans la famille légitime, l'autorité parentale est régie par la loi applicable aux effets du mariage, c'est-à-dire par la loi personnelle des époux et, si ceux-ci sont de nationalité différente, par la loi de leur domicile. Dans la famille naturelle, c'est la loi personnelle de l'enfant qui s'applique. Toutefois, ces principes subissent une exception chaque fois que l'autorité publique intervient pour contrôler, aider ou suppléer la famille. Il en est ainsi, bien évidemment, pour les lois pénales (abandon d'enfant, fréquentation scolaire) ou administratives (assistance à l'enfance), mais aussi pour les lois civiles relatives à l'enfance en danger (déchéance de l'autorité parentale, assistance éducative). Toutes ces lois doivent être considérées comme des lois de police, au sens de l'article 3, alinéa 1er, du Code civil, et donc applicables sur le territoire français à tous les mineurs qui s'y trouvent. Réciproquement, les juridictions françaises sont incompétentes pour appliquer ces dispositions à des mineurs de nationalité française vivant à l'étranger.

Parmi les mesures de protection dont l'enfant peut bénéficier figurent l'assistance éducative mais, également, la tutelle. Il peut s'agir d'une tutelle familiale ou d'une tutelle déférée à l'Aide sociale à l'enfance voire, en l'absence de filiation connue, d'une tutelle des pupilles de l'Etat, ou même, après une recherche des liens familiaux, d'une simple délégation de l'autorité parentale, d'un retrait de celle-ci ou encore d'une déclaration judiciaire d'abandon. Seule l'adoption, dont on peut discuter qu'elle soit à part entière une mesure de protection de l'enfant, peut être exclue lorsque la loi personnelle de l'enfant la prohibe (C. civ., art. 370-3 N° Lexbase : L8428ASX), et sous réserve que les parents y consentent sauf circonstances exceptionnelles où ce consentement peut être écarté (C. civ., art. 348-2 N° Lexbase : L2860ABK).

La question, plus spécifique, posée par l'arrêt précité de la cour d'appel de Paris (CA Paris, 7 décembre 2004, Procureur de la République près le TGI Bobigny c/ Mme NN) portait sur la possibilité, pour le juge des enfants, de prendre une mesure d'assistance éducative à l'égard d'un mineur placé en zone d'attente. La cour d'appel a affirmé avec netteté le principe de la compétence du juge des enfants lorsque le mineur est placé en zone d'attente : selon elle, celui-ci "se trouvait, de fait, sur le territoire français". Dans cette espèce, la cour d'appel a, cependant, infirmé l'ordonnance du juge des enfants qui avait ordonné le placement du mineur chez la tante paternelle du mineur pour une durée de six mois, ainsi qu'une mesure d'investigation et d'orientation éducative. Elle a, en effet, estimé que la condition de danger n'était pas réunie en l'espèce. Retenons surtout qu'elle a considéré que la zone d'attente faisait partie de fait, et non de droit, du territoire national. L'apport de l'arrêt de la première chambre civile de la Cour de cassation du 25 mars 2009 est, à cet égard, d'affirmer nettement que cette zone fait, de droit, partie de ce territoire.

II - Désormais, tous les mineurs étrangers se trouvant en zone d'attente peuvent également faire l'objet d'une telle mesure

A - Dès lors qu'elle est marquée par une intervention massive des autorités administratives et juridictionnelles françaises...

La zone d'attente est souvent désignée comme une zone de non-droit. Au, contraire, cet endroit est marqué par une véritable profusion de droits qui manifeste clairement qu'elle est sous "contrôle administratif et juridictionnel national".

Il est, d'ailleurs, difficile de dresser un inventaire exhaustif des décisions ou des droits qui vont être notifiés au mineur durant les vingt jours où il pourra être retenu en zone d'attente ; de même, il n'est pas simple de décrire toutes les procédures judiciaires ou administratives qu'il pourra envisager. En fait, à la suite de son arrivée en "France", le mineur isolé doit se voir notifier : 1) une décision de maintien en zone d'attente pour quarante-huit heures émanant d'un fonctionnaire de la police aux frontières, et, éventuellement, par la suite, une décision de renouvellement du maintien en zone d'attente pour une période identique. Dès lors qu'il est placé en zone d'attente, l'étranger doit être informé "dans les meilleurs délais" qu'il peut solliciter un interprète et un médecin, communiquer avec un conseil ou toute personne de son choix ; 2) une décision de refus d'entrée sur le territoire : celle-ci sera préalable à la décision de maintien en zone d'attente s'il sollicite simplement l'entrée sur le territoire, et qu'il ne présente pas les conditions exigées par la loi ; elle lui sera postérieure s'il a demandé l'asile et que le ministère de l'Intérieur a estimé que sa demande était manifestement infondée. La décision de refus doit, notamment, lui préciser qu'il dispose d'un délai d'un jour franc pendant lequel il ne peut pas être rapatrié contre son gré ; toutefois, l'intéressé peut renoncer à cette faculté par une décision sans équivoque.

La mesure de maintien en zone d'attente, comme celle de refus d'entrée, relève de la compétence du juge administratif. Toutefois, les recours sont sans efficacité réelle puisqu'ils ne sont pas suspensifs, à moins qu'une procédure de référé-suspension ne soit engagée (CE référé, 20 août 2003, n° 259494, Mme Batamboula Ngueri N° Lexbase : A5199C9G). Si le refus d'entrée est jugé manifestement illégal, la suspension de l'exécution de cette mesure entraînera l'admission immédiate sur le territoire. Depuis la loi n° 2000-597 du 30 juin 2000, relative au référé devant les juridictions administratives (N° Lexbase : L0703AIU), l'étranger qui voit sa demande d'asile rejetée peut, également, exercer un référé sur le fondement de l'article L. 521-2 du Code de la justice administrative (N° Lexbase : L3058ALT) dès lors que "le droit constitutionnel d'asile, qui a le caractère d'une liberté fondamentale, a pour corollaire le droit de solliciter le statut de réfugié" (CE, 25 mars 2003, n° 255237, Ministre de l'Intérieur c/ Sulaimanov N° Lexbase : A1612EGS).

A l'expiration du délai administratif de quarante-huit heures, au besoin prorogé jusqu'à quatre-vingt-seize heures, 90 % des étrangers non admis voient leur refus d'entrée sur le territoire exécuté. Les mineurs qui demeurent en zone d'attente, après l'expiration du délai de quatre-vingt-seize heures, vont alors connaître la juridiction judiciaire en tant que gardienne des libertés individuelles. Le juge des libertés et de la détention est, en effet, compétent pour prolonger le maintien en zone d'attente pour une durée de huit jours au plus, éventuellement renouvelée pour une nouvelle durée identique. Les ordonnances du juge des libertés et de la détention sont susceptibles d'un appel, en principe non suspensif, sur lequel il doit être statué dans les quarante-huit heures. Bien évidemment, les arrêts d'appel peuvent faire l'objet d'un pourvoi en cassation. Cette description des dispositions du Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile n'épuise pas entièrement la question de l'intervention du juge judiciaire. Le mineur en zone d'attente ne peut-il pas, en outre, saisir le juge des enfants en se prévalant d'une situation de danger ? La question de sa représentation se pose alors différemment, principalement parce que le mineur en danger peut agir seul devant le juge des enfants, à condition, toutefois, d'être doué de discernement.

B - ...la zone d'attente ne peut qu'être regardée comme faisant partie du territoire français

Dans son arrêt du 25 mars 2009, qui sera publié au Bulletin, la première chambre civile de la Cour de cassation a posé le principe du droit pour un mineur étranger placé en zone d'attente à faire l'objet de mesures d'assistance éducative en application des dispositions de l'article 375 du Code civil.

En l'espèce, un mineur de nationalité irakienne avait fait l'objet d'une décision de refus d'admission sur le territoire français, et a été placé dans la zone d'attente d'un aéroport. Après qu'un administrateur ad hoc eut été désigné, son maintien en zone d'attente avait été autorisé par un juge des libertés et de la détention pour une durée de huit jours. Pour ordonner la prolongation, l'ordonnance du premier président de la cour d'appel de paris, saisi en appel, avait retenu que, si tout mineur peut faire l'objet d'une mesure de protection en application des dispositions de l'article 375 du Code civil, cette mesure ne pouvait être mise en oeuvre que sur le territoire national, ce qui n'était pas le cas en l'espèce, le mineur n'ayant pas été autorisé à séjourner en France.

La première chambre civile lui a reproché d'avoir ainsi statué, au motif que "la zone d'attente se trouve sous contrôle administratif et juridictionnel national". Ce faisant, la Cour de cassation a refusé de consacrer le statut extraterritorial de la zone d'attente. Surtout, elle a nettement affirmé que les mineurs étrangers isolés placés en zone d'attente étaient de droit, et non plus seulement de fait, sur le territoire national. Il y a là une clarification qui devrait renforcer la légitimité de l'intervention du juge des enfants en ce qui concerne cette catégorie de population.

Or, cette intervention est essentielle, non seulement en elle-même mais, également, au regard des règles d'entrée et de séjour qu'elle peut aboutir à paralyser. En effet, le prononcé d'une mesure de placement par le juge des enfants permet au mineur étranger de quitter la zone d'attente et d'échapper à toute reconduite à la frontière ou encore à toute expulsion puisque de telles mesures ne sont pas applicables aux mineurs.

La solution retenue par la première chambre civile de la Cour de cassation vient donc heureusement mettre fin à une ambiguïté et même à une hypocrisie, tant il était difficilement soutenable de considérer la zone d'attente comme une zone extraterritoriale alors qu'elle est, au contraire, marquée par la prééminence des lois de police sur les lois civiles.

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(1) En l'occurrence le juge des tutelles et les services de l'Aide sociale à l'enfance : CA Lyon, 18 juin 2001, inédit ; dans le même sens, CA Versailles, 11 septembre 2003, n° 2003-915, Zhang Li (N° Lexbase : A0456DA7), RDSS, 2004, p. 187, obs. F. Monéger.
(2) Cass. civ. 1, 27 octobre 1964, n° 63-80.005, Sieur Maro Raymond c/ M. le Procureur Général près la cour d'appel de Montpellier (N° Lexbase : A2176EEC), JCP éd. G, 1964, II, n° 13911 bis, Dalloz, 1965, p. 81 ; Cass. civ. 1, 16 janvier 1979, n° 78-80002, Dame Théofilakis c/ Epoux Torres (N° Lexbase : A6535CHI), Bull. civ., 1979, I, n° 22, JDI, 1981, p. 65 note J. Foyer ; Cass. crim., 4 novembre 1992, n° 91-86.938, X, épouse Y (N° Lexbase : A0751ABG), Dalloz, 1994, p. 11, note F. Boulanger.
(3) Convention de La Haye du 5 octobre 1961, art. 8 ({"IOhtml_internalLink": {"_href": {"nodeid": 1503840, "corpus": "sources"}, "_target": "_blank", "_class": "color-textedeloi", "_title": "CONVENTION SUPPRIMANT L'EXIGENCE DE LA LEGALISATION DES ACTES PUBLICS ETRANGERS, La Haye 05-10-1961", "_name": null, "_innerText": "N\u00b0\u00a0Lexbase\u00a0: L6793BH3"}}) ; Convention de La Haye du 19 octobre 1996, non entrée en vigueur en France à ce jour, dont les articles 5 et 6 visent la résidence habituelle ou la présence d'enfants déplacés ou réfugiés.

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