[Evénement] La question prioritaire de constitutionnalité, une révolution juridique en marche : éléments de procédure et premiers renvois

"Une loi injuste, une loi mauvaise, n'est pas une loi, n'est pas du droit", nous livre Platon dans Les lois, son ultime dialogue. Le philosophe grec a, ainsi, pu directement influencer le constituant français, qui, avec la question prioritaire de constitutionnalité, a lancé une véritable "révolution" juridique, d'après les termes du célèbre constitutionnaliste Oliver Duhamel. En 2010, la France permet donc enfin aux justiciables, non de saisir directement le Conseil constitutionnel, mais d'alerter le juge ordinaire sur leurs doutes quant à la constitutionnalité d'une loi promulguée, lequel juge pourra alors, s'il estime ces doutes fondés, renvoyer la question de constitutionnalité au Conseil, qui aura la possibilité de faire disparaître purement et simplement la disposition contestée de l'ordre juridique interne. C'est donc la concrétisation d'un processus lancé vingt ans plus tôt par Robert Badinter, alors président de l'Institution de la rue de Montpensier, qui demandait alors au législateur de "reconnaître au citoyen la possibilité de soulever, dans le cadre d'un procès, une exception d'inconstitutionnalité contre une loi dont le Conseil n'a pas été saisi", même si cette idée avait déjà été débattue lors des travaux préparatoires à l'établissement de la Constitution de 1958. Pour faire le point sur ce bouleversement institutionnel, le tribunal de grande instance de Créteil organisait, le 11 mai 2010, en association avec le Barreau du Val-de-Marne et la Faculté de droit Paris-Est Créteil, une conférence intitulée "La question prioritaire de constitutionnalité, un nouveau droit pour le justiciable", dont Lexbase Hebdo - édition publique vous propose ici un compte-rendu. La genèse de cette réforme remonte à la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008, de modernisation des institutions de la Vème République (N° Lexbase : L7298IAK), dont l'article 46-I a introduit dans le texte fondamental le nouvel article 61-1 (N° Lexbase : L5160IBQ), l'application de ce dernier ayant été assurée par la loi organique n° 2009-1523 du 10 décembre 2009 (N° Lexbase : L0289IGS) et par les décrets n° 2010-148 (N° Lexbase : L5740IGP) et n° 2010-149 (N° Lexbase : L5741IGQ) du 16 février 2010. Par ailleurs, la loi organique du 10 décembre 2009 insère un nouveau chapitre II bis relatif à la "question prioritaire de constitutionnalité" au sein de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, portant loi organique sur le Conseil constitutionnel (N° Lexbase : L0276AI3), dans son titre II relatif au "fonctionnement du Conseil constitutionnel". Entrée en application le 1er mars 2010, elle a été validée, sous trois réserves d'interprétation par le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2009-595 DC du 3 décembre 2009 (N° Lexbase : A3193EPX). Le nouvel article 61-1 de la Constitution dispose donc que, "lorsque, à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d'Etat ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé". Si la question soulevée satisfait à certaines conditions (cf. infra), la juridiction la transmet, dans les huit jours de son prononcé, à la juridiction suprême dont elle relève, laquelle doit à son tour se prononcer dans les trois mois suivant la transmission. En l'absence de décision rendue dans les délais prévus, la question est automatiquement transmise au Conseil constitutionnel, qui dispose, lui aussi, d'un délai de trois mois pour se prononcer, par décision motivée et publiée au Journal officiel, après en avoir avisé le Président de la République, le Premier ministre, ainsi que les présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat.

Si une disposition est déclarée inconstitutionnelle, elle est abrogée "à compter de la publication de la décision [...] ou d'une date ultérieure fixée par cette décision", conformément aux dispositions de l'article 62 de la Constitution ([LXB=L0891AHHH]). Le pouvoir constituant vient, ainsi, combler un "angle" mort de notre contrôle de constitutionnalité des lois, et permet à notre ordre juridique de s'aligner sur la plupart de nos voisins européens. Nous sommes donc en présence d'un contrôle a posteriori et concret de la norme législative pouvant être déclenché à la demande des requérants ordinaires, dès lors qu'ils invoquent un manquement aux droits et libertés constitutionnellement protégés. La question prioritaire de constitutionnalité constitue d'autant plus une nouveauté importante que, comme l'affirmait Jean-Louis Debré, Président du Conseil constitutionnel, dans l'exorde de son intervention du 23 avril 2010, lors de la rentrée solennelle du Barreau de Chartres (1), "accorder de nouveaux droits aux citoyens ayant recours au service public de la justice n'est pas si fréquent". Il ajoutait, reprenant les mots du jurisconsulte Jean Domat, que l'ambition étant de mettre fin au désordre de la loi, il fallait "expulser les lois arbitraires". Lors de la conférence du 11 mai 2010, un autre membre de l'Institution de la rue de Montpensier, Jacqueline de Guillenchmidt, confirme que ce nouveau mécanisme constitue bien un "nouvel eldorado pour les citoyens", destiné à contrer un risque "d'absolutisme de la loi", travers bien connu de la IVème République qui avait abouti à la création du Conseil constitutionnel en 1958, décrit à l'époque par Michel Debré, "père" de la nouvelle Constitution, comme une "arme braquée sur le Parlement".

Ce "remède" à une certaine hubris du Parlement est, toutefois, comme le rappelle l'intervenante, soumise à trois conditions énumérées par l'article 23-2 de l'ordonnance du 7 novembre 1958. Il appartiendra à la juridiction saisie, tout d'abord, de s'assurer que la disposition contestée commande l'issue du litige, la validité de la procédure, ou constitue le fondement des poursuites. Il lui appartiendra, également, de s'assurer que la disposition contestée n'a pas été préalablement déclarée conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel. Il lui reviendra, enfin, d'apprécier le caractère sérieux de la question. C'est seulement si la réponse à ces trois questions est positive que la juridiction devra alors transmettre la question de constitutionnalité à la juridiction suprême dont elle relève. Par ailleurs, comme l'a rappelé la récente décision "décristallisation des pensions" (CE 1° et 6° s-s-r., 14 avril 2010, n° 336753, Mme Khedidja Labane N° Lexbase : A9196EU7), contrôle de constitutionnalité et contrôle de conventionalité ne sont pas équivalents, puisqu'à cette occasion, le Conseil d'Etat a accepté de renvoyer au Conseil constitutionnel une question portant sur une disposition qu'il avait jugée conforme à la CESDH.

Une indépendance des deux contrôles bienvenue selon Jacqueline de Guillenchmidt, puisque les décisions de la Cour européenne des droits de l'Homme, à l'inverse de celles du Conseil qui abrogent la disposition contestée, ne font pas disparaître de l'ordre interne cette même disposition, et que, par ailleurs, les délais d'instructions devant la Cour de Strasbourg sont très longs (environ 3 ans), 128 000 affaires y étant actuellement en attente d'être jugées. La pratique de la question prioritaire de constitutionnalité, en permettant de remettre la Constitution tout en haut de l'ordre juridique interne, comme l'a explicitement énoncé le Conseil constitutionnel dans sa décision du 3 décembre 2009 précitée devrait donc permettre, selon elle, une amélioration incontestable de l'Etat de droit, et constituer "une terre promise pour les droits fondamentaux".

L'originalité de ce nouveau mécanisme, qui le différencie par là de la question préjudicielle, comme le souligne, ensuite, Anne Levade, Professeur à la Faculté de droit Paris-Est Créteil, réside dans son caractère "prioritaire", comme l'indique sa dénomination. En effet, la question prioritaire de constitutionnalité doit être traitée avant toutes les autres, alors que, face à une question préjudicielle, le juge doit d'abord statuer sur les autres moyens. Dans ce cas, il ne pose la question préjudicielle et ne surseoit à statuer uniquement si aucun de ces autres moyens ne lui permet de régler le litige. Ceci implique que le juge, saisi en première instance ou en appel, doit seulement vérifier si les conditions de l'article 23-2 de l'ordonnance sont satisfaites. Dans l'affirmative, il sera tenu, toujours selon le même article, de "statuer sans délai", la décision de transmettre la question devant être adressée au Conseil d'Etat dans les huit jours de son prononcé. A ce propos, l'on peut relever qu'une première ordonnance rendue par la cour administrative d'appel de Paris le 28 mars 2010 a été rendue moins d'un mois après l'enregistrement du mémoire du requérant posant la question prioritaire de constitutionnalité, et a été notifiée aux parties cinq jours après son édiction (CAA Paris, 28 mars 2010, n° 09PA00376, M. Lahcene Aoued N° Lexbase : A3294EXB).

Cette vitesse d'exécution ne dispense, cependant, pas les juridictions administratives saisies du respect du principe du contradictoire puisque, sauf s'il apparaît de façon certaine qu'il n'y a pas lieu de transmettre la question, le mémoire doit être notifié aux autres parties (CJA, art. R. 771-5 N° Lexbase : L5752IG7). Ce même principe est respecté au stade ultime de la procédure, puisque la décision portant règlement intérieur sur la procédure suivie devant le Conseil constitutionnel pour les questions prioritaires de constitutionnalité (Cons. const., décision n° 201001, 4 février 2010 N° Lexbase : A1819ES8) ouvre la possibilité aux parties d'être représentées par un avocat, lequel disposera de quinze minutes pour plaider. La procédure, comme Jean-Louis Debré l'a rappelé dans son intervention de Chartres, ne sera pas réservée à une catégorie particulière d'avocats, mais ouverte à tous les membres de cette profession. Les parties pourront même assez spectaculairement, si elles le souhaitent, récuser un membre du Conseil constitutionnel "par un écrit spécialement motivé accompagné des pièces propres à la justifier". Le jugement ne sera plus rendu sur place mais notifié après quelques jours de réflexion, seuls les membres du Conseil constitutionnel ayant assisté à l'audience pouvant participer à la délibération, comme l'indique l'article 11 du règlement. Soulignons, enfin, la modernité du processus, puisque l'entièreté de la procédure s'effectuera par voie électronique, ceci, notamment afin de pouvoir respecter le délai restreint de trois mois posé par le législateur organique.

Toutefois, comme le souligne Anne Levade, nous n'en sommes encore qu'aux balbutiements de cette réforme, car ce seront les juges et les avocats qui donneront la pleine mesure du traitement usuel de cette nouvelle procédure. La Haute juridiction administrative a même décidé, le 14 avril 2010 (CE 4° et 5° s-s-r., 14 avril 2010, n° 329290, Mme Lazare N° Lexbase : A0208EWM) du renvoi, précise l'intervenante, de l'une des dispositions contestées du "dispositif anti-Perruche", du nom du célèbre arrêt "Perruche" qui a dit pour droit que nul ne peut invoquer un préjudice de naissance (Ass. plén., 17 novembre 2000, n° 99-13.701, M X, ès qualités d'administrateur légal des biens de son fils mineur Nicolas et autre c/ Mutuelle d'assurance du corps sanitaire français et autres N° Lexbase : A1704ATB). Or, cette disposition a déjà été déclarée contraire à la CESDH par la Cour de Strasbourg (CEDH, 6 octobre 2005, Req. 1513/03, Draon c/ France N° Lexbase : A6795DKU), et, depuis lors, les juridictions françaises la déclarent même inapplicable pour inconventionnalité (Cass. civ. 1, 24 janvier 2006, n° 02-13.775, FP-P+B N° Lexbase : A5688DMM ; CE 4° et 5° s-s-r., 24 février 2006, n° 250704, Mme Levenez N° Lexbase : A3958DNW).

Si le juge saisi en première instance ou en appel est seulement tenu de transmettre la question prioritaire de constitutionnalité sans avoir à rechercher si la réponse à donner au moyen d'inconstitutionnalité est déterminante pour la solution a apporter au litige, rappelons que la Cour de cassation avait subi les foudres de M. Debré lors de son intervention du 23 avril précitée, à l'occasion de sa décision du 16 avril 2010 par laquelle elle avait refusé le renvoi d'une question prioritaire de constitutionnalité, relative à la conformité de la possibilité de contrôler l'identité de personnes en zone frontalière avec l'article 88-1 de la Constitution (N° Lexbase : L1350A9U), au Conseil constitutionnel (Cass. QPC, 16 avril 2010, n° 10-40.002, M. Sélim Abdeli, ND N° Lexbase : A2046EX3), le Président rappelant, que dans tous les cas, le juge doit appliquer la loi après que le législateur l'ait fait adopter. Guy Carcassonne, pointait, quant à lui, une décision "stupéfiante", qui renouait "avec les traditions qui firent les beaux, puis les très mauvais jours des Parlements d'Ancien Régime, lorsque ces derniers refusaient de se plier à la loi" (2).

A cette occasion, la Cour suprême a posé à la CJUE une question préjudicielle tendant à apprécier la compatibilité de la question prioritaire de constitutionnalité avec le droit de l'Union européenne, alléguant "que l'article 62 de la Constitution disposant que les décisions du Conseil constitutionnel ne sont susceptibles d'aucun recours et qu'elles s'imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnels, les juridictions du fond se voient privées, par l'effet de la loi organique du 10 décembre 2009, de la possibilité de poser une question préjudicielle à la Cour de justice de l'Union européenne avant de transmettre la question de constitutionnalité". Cette priorité a semblé poser difficulté à la Cour de cassation, en ce que, selon certains de ses membres, elle peut être source de divergences et donc d'insécurité pour les justiciables (3), alors que, rappelons-le, le juge national doit normalement écarter, par lui-même et sans délai, toute norme nationale incompatible avec une norme communautaire (CJCE, 9 mars 1978, aff. C-106/77, Administration des finances de l'Etat c/ Société anonyme Simmenthal N° Lexbase : A5639AUE). A l'occasion de sa décision du 12 mai 2010, relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne (Cons. const., décision n° 2010-605 DC, du 12 mai 2010 N° Lexbase : A1312EXU), le Conseil a apporté une réponse partielle à cette question en confirmant sa jurisprudence selon laquelle il ne contrôle pas la compatibilité des lois avec les engagements internationaux ou européens de la France (Cons. const., décision n° 74-54 du 15 janvier 1975, loi relative à l'interruption volontaire de la grossesse N° Lexbase : A7569AHS).

Signalons, toutefois, que la Haute juridiction a récemment décidé de transmettre au Conseil constitutionnel deux questions prioritaires de constitutionnalité portant sur l'éventuelle atteinte portée par l'article L. 7 du Code électoral (N° Lexbase : L2506AA3), lequel prévoit une peine d'inéligibilité automatique de cinq ans en cas de condamnation d'un élu (Cass. QPC, 7 mai 2010, P+B, n° 10-90.034 N° Lexbase : A1977EXI et n° 09-86.425 N° Lexbase : A1975EXG), ainsi que sur la limitation des chefs de préjudice dont la victime d'un accident du travail peut obtenir réparation (Cass. QPC, 7 mai 2010, n° 09-87.288, Mme Christiane Alessandrie, épouse Loret, P+B N° Lexbase : A1976EXH), signe qu'elle n'est peut-être pas totalement hostile à l'instauration de ce nouveau droit. Le fait de savoir si la question prioritaire de constitutionnalité serait susceptible de déboucher sur un contrôle, par le Conseil constitutionnel, de compatibilité des lois avec le droit de l'Union européenne, empiétant, ainsi, sur celui normalement exercé par le juge ordinaire, mérite, en outre d'être soulevée. Plus récemment, la Cour de cassation, a, de sa propre initiative, "jugé" constitutionnelle la loi "Gayssot" (loi n° 90-615 du 13 juillet 1990, tendant à réprimer tout acte raciste, antisémite ou xénophobe N° Lexbase : L3324IKC), en décidant de ne pas transmettre au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité relative au délit de contestation de crimes contre l'Humanité (Cass. QPC, 7 mai 2010, n° 09-80.774, Mme Marie-Luce Wacquez, P+B N° Lexbase : A1974EXE).

Certains mettront cette attitude en balance avec celle plus "coopérative" du Conseil d'Etat, qui, dès le 14 avril 2010, rendait trois décisions de renvoi par lesquelles six dispositions législatives faisaient l'objet d'une question prioritaire de constitutionnalité, relatives à la "décristallisation des pensions" et au "dispositif anti-Perruche" précités, et au "monopole de représentation des familles de l'Unaf" (CE 1° et 6° s-s-r., 14 avril 2010, n° 323830, Union des familles en Europe N° Lexbase : A0184EWQ), semblant vouloir faire la preuve qu'il appréhendait la question prioritaire de constitutionnalité comme une véritable procédure de coopération avec le Conseil constitutionnel. Ces arrêts semblent, par ailleurs, indiquer que les Sages du Palais-Royal conçoivent la fonction du juge de renvoi plus comme un filtre que comme un bouchon, de par l'interprétation extensive du champ de la question posée qu'ils retiennent, allant jusqu'à examiner la volonté "implicite" du législateur ! Cette attitude de la Haute juridiction administrative semble donc contrecarrer les craintes d'un "Gouvernement des juges" qui, comme le rappelle ensuite, lors de la conférence du 11 mai 2010, Jean-Yves Le Bouillonnec, avocat et député-maire de Cachan, avaient à l'époque fondé l'hostilité de François Mitterrand à cette réforme que lui avait alors présenté Robert Badinter. Henri-Claude Le Gall, Président de la Cour de justice de la République, craint, lui, le risque de multiplication de procès "hors normes", le mécanisme mis en oeuvre imposant à chaque étape de la procédure qu'il soit sursis à statuer sur le litige ou le procès pénal. Des exceptions sont, toutefois, prévues, notamment lorsqu'une personne est privée de liberté à raison de l'instance.

Ne sommes nous pas davantage, comme le suggère Jean-Jacques Israel, doyen de la Faculté de droit Paris-Est Créteil, en présence d'un certain "génie français", à travers ce contrôle a priori et a posteriori des lois ? Venant conclure les débats, Arnauld Bernard, Bâtonnier de l'Ordre des avocats au Barreau du Val-de-Marne, rappelle les mots du Président Debré lors de son intervention de Chartres du 23 avril 2010, à savoir que les principes de liberté et de dignité doivent "rester inscrits dans la modernité". Reste que la pratique devra lever les craintes soulevées par cette nouvelle procédure, à savoir, notamment, celle relatives à un trop grand succès de la question prioritaire de constitutionnalité, laquelle entraînerait une insécurité juridique par la remise en cause incessante de dispositions législatives en vigueur. Toutefois, avec le franchissement de ce nouveau cap, la France rejoint, désormais, la plupart des démocraties européennes, au sein desquelles l'organe de constitutionnalité de la loi peut être saisi à l'initiative de tout citoyen à l'occasion d'un litige. Cette réforme, en ouvrant de nouveaux droits aux justiciables face à un "Léviathan" législatif, mérite donc d'être pleinement approuvée.

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(1) Lire Première Rentrée solennelle du Barreau de Chartres : la défense des libertés à l'honneur, Lexbase Hebdo n° 30 du 12 mai 2010 - édition professions (N° Lexbase : N0681BPW).
(2) La Cour de cassation à l'assaut de la question prioritaire de constitutionnalité, par Guy Carcassonne et Nicolas Molfessis, Le Monde, 23 avril 2010.
(3) Le droit européen est-il soluble dans la question prioritaire de constitutionnalité ?, par Jean-Pierre Dintilhac, Pierre Sargos et Jean-François Weber, Le Monde, 11 mai 2010.

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