[Textes] Intercommunalité : définition de l'intérêt communautaire en matière d'habitat

Une circulaire du ministre de l'Intérieur du 13 juillet 2006 est venue rappeler les compétences que peuvent exercer les EPCI en matière de politique de l'habitat. Elle propose, dans un second temps, de les aider à définir de manière rigoureuse leur intérêt communautaire en la matière. Avant la date limite du 18 août 2006, ces critères ne pouvaient servir au contrôle des EPCI ayant déjà délibéré sur ce point. Après cette date, ils peuvent servir de base à une réflexion pour une modification éventuelle... I. Définition de la compétence habitat

La politique locale de l'habitat des EPCI regroupe la compétence "politique du logement et du cadre de vie" (CGCT, art. L. 5214-16 N° Lexbase : L1920HBQ) et la compétence "équilibre social de l'habitat". Elle doit viser à satisfaire les objectifs définis à l'article L. 301-1 du Code de la construction et de l'habitation (N° Lexbase : L7341ABI) (satisfaction des besoins de logements, décence et qualité de l'habitat...). Cette compétence peut être obligatoire ou optionnelle selon la catégorie d'EPCI.

1. Communautés d'agglomération et communautés urbaines : compétence obligatoire

Comme l'aménagement de l'espace et la politique de la ville, la compétence équilibre social de l'habitat est une compétence obligatoire pour les communautés d'agglomération et les communautés urbaines. Pour ces deux catégories d'EPCI, les dispositions du Code général des collectivités territoriales sont similaires à deux exceptions près.

a. Eléments communs :

- Le programme local de l'habitat, document stratégique de programmation élaboré pour une durée minimale de six ans, relève de la seule compétence des EPCI. Ses objectifs sont définis par l'article L. 302-1 du Code de la construction et de l'habitation (N° Lexbase : L1076HPK). Il inclut l'ensemble de la politique locale de l'habitat. Les moyens peuvent relever de l'intérêt communautaire ou des communes ce qui nécessite un partenariat entre EPCI et collectivités.

- La politique du logement d'intérêt communautaire implique de favoriser la mixité sociale en recourant à des maîtres d'ouvrage publics ou privés. Les EPCI peuvent demander la création par décret d'un office public d'HLM ou d'un OPAC (ou de bénéficier du transfert de tels offices) et créer des sociétés d'économie mixte auxquelles ils peuvent accorder subventions et avances, dès lors qu'elles exercent une activité de construction ou de gestion de logements.

- Les aides financières au logement social d'intérêt communautaire sont octroyées par les EPCI pour développer ou favoriser le logement social. Ce sont des aides financières : participation à des investissements en complément ou indépendamment des aides de l'Etat (CCH, art. L. 312-2-1 N° Lexbase : L2467HP3) ; garanties d'emprunt ou de cautionnement en matière de logement (CGCT, art. L. 5111-4 N° Lexbase : L6436A7I). Ce sont aussi des aides à la pierre (CCH, art. L. 301-3 N° Lexbase : L2463HPW). Seuls les EPCI dotés d'un programme local de l'habitat peuvent bénéficier de conventions de délégations pour leur attribution. Les EPCI peuvent participer au financement du fonds de solidarité pour le logement et se voir confier par le département la gestion des fonds locaux à leur demande. Un EPCI, délégataire des aides publiques au logement, peut demander la création de droit d'un fonds de solidarité pour le logement intercommunal.

- Les actions en faveur du logement des personnes défavorisées sont réalisées par plusieurs moyens. Les EPCI peuvent proposer aux organismes HLM de loger des personnes défavorisées sur leur contingent de droit commun de réservation de logements ou sur le contingent préfectoral de réservation de logements, s'ils bénéficient de la délégation. Les EPCI participent à l'élaboration et à la mise en oeuvre du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD) qui fixe les objectifs, les mesures permettant de les atteindre et les conditions du traitement prioritaire des personnes défavorisées.

b. Deux éléments de différence :

- Les réserves foncières pour la mise en oeuvre de la politique communautaire d'équilibre social de l'habitat peuvent être constituées par les EPCI en vue de permettre la réalisation d'actions ou d'opérations d'aménagement (C. urb., art. L. 221-1 N° Lexbase : L7401AC4). Cette action n'est pas citée dans la compétence logement pour les communautés urbaines mais figure au sein de la compétence "aménagement de l'espace communautaire".

- L'amélioration du parc bâti, opération complexe, se concrétise par une convention entre l'EPCI, l'Etat et des partenaires comme l'ANAH ou l'ANRU. Les actions sont plus précisément décrites pour les communautés urbaines (CGCT, art. L. 5215-20 N° Lexbase : L7896HB3). Les opérations programmées d'amélioration de l'habitat visent à améliorer les logements anciens et leur environnement dans un périmètre donné en coordonnant l'action publique et privée. La rénovation urbaine a pour principal objectif la restructuration en profondeur des quartiers prioritaires de la politique de la ville, notamment en zone urbaine sensible. Le programme d'intérêt général permet la réhabilitation d'ensembles immobiliers dans les zones urbaines ou rurales. La procédure de résorption de l'habitat insalubre permet l'acquisition d'immeubles insalubres irrémédiables et interdits à l'habitation, puis leur démolition. Les terrains libérés sont destinés à accueillir du logement social.

2. Communautés de communes : compétence optionnelle

Les communautés de communes à fiscalité additionnelle et à taxe professionnelle unique peuvent déterminer, de manière optionnelle, la compétence "politique du logement et du cadre de vie" (CGCT, art. L. 5214-16-II-2° N° Lexbase : L1920HBQ). Pour la politique du logement, elles peuvent élaborer un programme local de l'habitat, développer l'équilibre social de l'habitat et les actions en faveur du logement. Pour le cadre de vie, plus étendu, elles peuvent entreprendre toutes les actions afférentes au développement des espaces verts, des infrastructures de transport ou de satisfactions d'intérêts collectifs.

Une compétence "politique du logement social d'intérêt communautaire et action, par des opération d'intérêt communautaire, en faveur du logement des personnes défavorisées" peut être exercée par les communautés de communes à TPU, éligibles à la dotation globale de fonctionnement bonifiée (CGCT, art. L. 5214-23-1 N° Lexbase : L1951GUS). La définition renvoie à celles concernant les communautés urbaines et communautés d'agglomération (CGCT, art. L. 5215-20 N° Lexbase : L7896HB3 et L. 5216-5 N° Lexbase : L1921HBR).

II. Définition de l'intérêt communautaire

Le domaine de l'habitat apparaît vaste et les compétences le concernant sont partagées. L'élaboration de critères relatifs à l'intérêt communautaire en la matière permet de distinguer ce qui relève des communes ou des EPCI.

1. Régime des EPCI et politique locale de l'habitat

Les EPCI sont des établissements publics et la politique locale de l'habitat fait intervenir de nombreux acteurs.

a. Régime des EPCI

- Les principes de spécialité et d'exclusivité régissent les EPCI : les compétences transférées sont exercées à la place des communes et de manière exclusive.

- La notion d'intérêt communautaire a été introduite pour les communautés de villes et communautés de communes (loi n° 92-125 du 6 février 1992, relative à l'administration territoriale de la République N° Lexbase : L8033BB7) puis étendue aux communautés d'agglomération et communautés urbaines (loi n° 99-586 du 12 juillet 1999, relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale N° Lexbase : L1827ASH). Elle distingue, au sein d'une compétence transférée, les actions qui relèvent de l'EPCI de celles relevant des communes membres. La logique de subsidiarité autorise le transfert à l'EPCI de missions dont le caractère s'inscrit dans une logique intercommunale. Pour les communautés de communes, les communes membres déterminent l'intérêt communautaire tandis que cette mission relève du conseil communautaire dans les communautés d'agglomération et communautés urbaines.

b. Exercice de la compétence politique locale de l'habitat

Malgré le transfert de cette compétence, les communes ne se désengagent pas systématiquement mais interviennent de manière concomitante.

- Le maintien de l'intervention financière des communes est maintenu au profit des opérations de logement social. Elles peuvent accorder des garanties d'emprunt, subventions ou apports fonciers (CGCT, art. L. 2252-5 N° Lexbase : L1827GU9). Elles peuvent accorder des subventions ou des avances aux SEM immobilières intervenant dans le domaine du logement social ou du logement intermédiaire (CGCT, art. L. 1523-5 N° Lexbase : L8737ASE).

- L'intervention en matière de logement social reste possible en matière d'intervention foncière directe, d'actions ou opérations d'aménagement telles que la constitution de ZAC, de subventions foncières octroyées aux HLM en cas de foncier coûteux ou de cession d'un terrain à un prix inférieur à sa valeur vénale. A défaut des 20 % de logements locatifs conventionnés sur leur territoire, les communes s'acquittent d'un prélèvement fiscal dont peuvent user les EPCI pour réaliser des logements sociaux sur le territoire communal concerné.

2. Critères de définition de l'intérêt communautaire en matière d'habitat

La circulaire propose des critères afin de pallier les difficultés rencontrées par les EPCI pour délimiter leur domaine d'intervention en matière d'habitat. Elle les distingue selon l'existence d'un programme local de l'habitat.

a. Existence d'un programme local de l'habitat

Le PLH doit être l'instrument privilégié pour déterminer l'intérêt communautaire. Instrument de cohérence et de globalité des politiques de l'habitat sur un territoire défini à la suite d'un diagnostic partagé, il différencie les actions communautaires des actions communales. La définition de l'intérêt communautaire doit être compatible avec les objectifs et la répartition du PLH. Le PLH est donc une référence déterminante et son élaboration permet aux préfets d'apprécier la définition de l'intérêt communautaire.

b. Critères en l'absence d'un PLH

Les EPCI n'élaborant pas de PLH, en particulier les communautés de communes, peuvent recourir à des critères supplétifs, objectifs prospectifs à moyen terme et moyens d'action.

- L'identification des zones d'interventions permet aux groupements de déterminer les zones où ils veulent mettre en oeuvre un programme de construction, d'aménagement ou de modulation des aides à la personne, sur le territoire d'une seule commune ou sur un territoire plus large. Hors l'implantation, le coût financier peut excéder les moyens d'une seule commune ou l'opération présenter un enjeu pour l'ensemble de la communauté.

- L'identification de catégories d'actions ou de missions permet aux groupements de distinguer celles qui présentent un intérêt communautaire. Le nombre de logements créés, la taille de la commune ou le seuil financier d'une opération sociale doit permettre de définir la participation des groupements. Le logement de certaines catégories de personnes (âgées, handicapées ou étudiantes) peut constituer des opérations spécifiques d'intérêt communautaire. Des critères physiques ou financiers, la vétusté de l'habitat ou le dysfonctionnement des copropriétés peuvent être pertinents.

Comme pour le PLH, l'intérêt communautaire peut être défini en fonction d'actions prospectives, d'aménagement, d'offre de logement ou d'aides en faveur des personnes (dispositifs participant à la définition ou à la mise en oeuvre d'une politique de coordination et d'animation en matière d'habitat ; constitution de réserves foncières pour réaliser du logement social, offre nouvelle de logement et préservation du bâti, financement du logement).

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