Réf. : Projet de loi portant engagement national pour le logement, modifié par l'Assemblée nationale en deuxième lecture
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par Nicolas Wismer, Collaborateur juridique à des associations de collectivités territoriales, Chargé d'enseignement en droit public à l'IEP de Lyon
le 07 Octobre 2010
Le titre I regroupe six chapitres : faciliter la réalisation de logements sur les terrains publics ; faciliter l'adaptation des documents d'urbanisme aux objectifs fixés en matière de logement ; sécuriser les autorisations d'urbanisme et les constructions existantes ; améliorer les outils d'acquisition foncière ; accroître la transparence du marché foncier ; soutenir la construction de logements dans les communes.
La réalisation de logements sur les terrains appartenant à l'Etat, ou à ses établissements publics, présente un caractère d'intérêt national lorsqu'elle contribue à atteindre un objectif de mixité sociale ou du programme local de l'habitat (PLH) du territoire concerné. En cas de difficulté ou d'opposition locale, le Gouvernement a la possibilité de délimiter par décret des périmètres d'intervention présentant le caractère et les effets d'opérations d'intérêt national : les zones d'aménagement concerté et les permis de construire relèvent de la compétence du préfet.
Comme les collectivités territoriales, l'Etat peut désormais déclarer d'intérêt général un projet de construction dont il a l'initiative par une "déclaration de projet" (C. urb., nouv. art. L. 300-6). Les documents d'urbanisme applicables sont ainsi adaptés de manière rapide et souple, en concertation avec la commune. Enfin, les cessions de terrains par l'Etat ou ses établissements publics à l'intérieur des périmètres d'intervention ne peuvent faire l'objet d'une préemption au titre des zones d'aménagement différé ou du droit de préemption urbain.
Enfin, l'Etat peut, désormais, aliéner des terrains de son domaine privé à un prix inférieur à leur valeur vénale (C. dom. Et., nouv. art. L. 66-2) lorsqu'ils sont destinés à la réalisation de structures d'hébergement d'urgence, aux aires d'accueil des gens du voyage et, dans les départements d'outre-mer, aux logements locatifs sociaux bénéficiant d'une aide de l'Etat.
A compter de la publication de la loi, les communautés de communes (compétentes en matière d'habitat, de plus de 50 000 habitants et comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants), les communautés d'agglomération et les communautés urbaines élaborent un programme local de l'habitat et l'adoptent dans un délai de trois ans.
Les communes qui le souhaitent peuvent faire figurer dans leur plan local d'urbanisme un échéancier prévisionnel de l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser (C. urb., nouv. art. L. 123-12-1). Au moins tous les cinq ans, un débat est organisé au sein du conseil municipal sur les résultats de l'application de ce PLU au regard de la satisfaction des besoins en logements et, le cas échéant, de l'échéancier prévisionnel et de la réalisation des équipements correspondants. Le conseil municipal délibère sur l'opportunité d'une révision.
Le projet de loi maintient la faculté ouverte au PLU d'imposer sur certains terrains la réalisation de programmes de logement qu'il détermine. Il propose de permettre aux communes de délimiter des secteurs dans lesquels elles pourront imposer la réalisation d'un pourcentage minimum de logements locatifs sociaux ou intermédiaires. Lors d'une demande d'acquisition fondée sur ce motif, seuls la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale qui a fait l'objet de la mise en demeure peuvent saisir le juge de l'expropriation (C. urb., nouv. art. L. 230-3, al. 4 et 5).
Les conseils municipaux des communes de plus de 20 000 habitants et de celles de plus de 1 500 habitants appartenant à un établissement public de coopération intercommunale de plus de 50 000 habitants compétent en matière d'habitat peuvent déroger aux coefficients d'occupation des sols (majoration qui ne peut excéder 50 %), pendant la durée du Plan de cohésion sociale et pour réaliser des logements.
Les EPCI compétents en matière de PLH sont consultés lors de l'élaboration des PLU et des SCOT.
Les constructions de logements sociaux respectant un certain nombre de critères environnementaux et réalisées dans le cadre du plan de cohésion sociale bénéficient d'une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties portée de 20 à 30 ans (CGI, nouv. art. 1384). La perte de recettes pour les collectivités locales ne sera pas compensée par l'Etat.
L'ordonnance relative aux permis de construire et aux autorisations d'urbanisme sera ratifiée par la loi portant engagement national pour le logement, moyennant certaines modifications.
Les associations sont recevables à agir contre une décision relative à l'occupation ou l'utilisation des sols si le dépôt de leurs statuts en préfecture est intervenu antérieurement à l'affichage en mairie de la demande du pétitionnaire (C. urb., nouv. art. L. 600-1-1).
Le droit de priorité et le droit de préemption urbain des communes et EPCI sont fusionnés en cas d'aliénation d'immeubles situés sur leur territoire et appartenant à l'Etat, à des sociétés dont il détient la majorité du capital ou à certains établissements publics.
Les modalités de création des établissements publics fonciers locaux (EPFL) sont assouplies. Ces EPFL sont compétents pour réaliser pour le compte de leurs membres toute acquisition foncière ou immobilière en vue de la constitution de réserves foncières ou de la réalisation d'actions ou d'opérations d'aménagement. Le texte prévoit qu'à défaut de l'accord du préfet dans les trois mois à compter de la transmission des délibérations, l'arrêté est acquis tacitement (C. urb., nouv. art. L. 342-2).
Les établissements publics d'aménagement compétents pour conduire des opérations de rénovation urbaine (C. urb., nouv. art. L. 326-1) sont désormais des établissements publics locaux de rénovation urbaine, EPIC dont le champ d'intervention n'est plus limité aux seules zones urbaines sensibles (ZUS).
Des sociétés publiques locales d'aménagement, prenant la forme de SA dont le capital est entièrement détenu par les collectivités territoriales et leurs groupements, peuvent être créées à titre expérimental (C. urb., nouv. art. L. 327-1). La durée d'expérimentation est de cinq ans et au terme du délai, le Gouvernement transmet au Parlement un rapport établissant un bilan d'application. Ces dispositions permettraient d'appliquer pleinement la notion de contrats "in house".
L'administration fiscale transmet gratuitement les données foncières. A leur demande, les propriétaires faisant l'objet d'une procédure d'expropriation, les services de l'Etat, les collectivités territoriales, les EPCI à fiscalité propre obtiennent ainsi les éléments d'information relatifs à la valeur vénale des terrains.
Les EPCI à fiscalité propre peuvent décider de percevoir la taxe d'habitation et les taxes foncières (CGI, nouv. art.1609 nonies C) mais doivent verser une attribution de compensation à leurs communes membres. La majoration d'une fraction du prélèvement opéré auprès des communes ne respectant pas la mixité sociale est effectuée à la condition que la commune l'affecte à la réalisation d'opérations de logements locatifs sociaux.
Afin de lutter contre la rétention foncière, le texte procède à une majoration de la taxe foncière sur les propriétés non bâties pour les terrains constructibles (valeur forfaitaire de 0,5 euros/m²). Toutefois, le dispositif est assoupli : le conseil municipal peut supprimer cette majoration ou la fixer à un montant supérieur ; un abattement est instauré pour les 1 000 premiers m2 ; le produit perçu ne peut être supérieur à 3 % de la valeur vénale.
Pour accompagner l'effort de construction des maires, la taxe locale d'équipement devrait être majorée. Les résidences hôtelières à vocation sociale sont assujetties au même taux que les logements locatifs sociaux, les foyers hôtels pour travailleurs.
II. Favoriser le développement de l'offre de logements et l'accès au logement
Le titre II regroupe six chapitres : favoriser l'accession à la propriété ; développer l'offre locative privée à loyers modérés ; lutter contre l'insalubrité et la vacance des logements ; dispositions relatives aux bailleurs sociaux ; renforcer la mixité sociale ; dispositions en faveur des plus défavorisés.
Le texte a pour objet de faire bénéficier certaines opérations d'accession sociale à la propriété d'un taux de TVA réduit à 5,5 % pour les immeubles situés à moins de 500 mètres des quartiers situés en zone ANRU.
Les bailleurs sociaux auront la possibilité d'instaurer une décote ou une surcote sur la vente des logements sociaux à leurs occupants. Le maire de la commune d'implantation donne son avis. Afin d'éviter une spéculation par les acquéreurs, le texte encadre les conditions de revente (priorité à l'organisme, restitution de plus-value) ou de relocation (plafond de loyer). L'organisme HLM peut exercer les fonctions de syndic de copropriété tant qu'il possède un logement mais les propriétaires détenant au moins 60 % des voix peuvent désigner un autre syndic.
Un guichet unique d'accession sociale à la propriété peut être institué par les communes qui le souhaitent afin de mieux informer le public sur les dispositifs mais aussi le maire sur les opérations d'accession menées sur son territoire.
Les collectivités territoriales pourront vendre leurs logements locatifs conventionnés, dans les mêmes conditions que les organismes HLM, à leurs occupants ou aux locataires de leur patrimoine conventionné informés par une publicité. Le surplus des sommes perçues par la collectivité est affecté en priorité au financement de programmes nouveaux de construction de logements locatifs sociaux conventionnés.
Les communes et les départements ont la faculté d'exonérer de la taxe additionnelle aux droits d'enregistrement les cessions de parts de SCI d'accession progressive à la propriété dont le texte définit les statuts et l'objet. Ils notifient leur décision aux services fiscaux.
Le projet de loi procède à un élargissement des compétences de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) afin de lui permettre de passer des conventions avec des propriétaires bailleurs, sans réalisation de travaux d'amélioration dans les logements conventionnés. La mission nouvelle confiée à l'ANAH doit faciliter sur l'ensemble d'un territoire donné l'offre locative.
L'ordonnance relative à la lutte contre l'habitat insalubre ou dangereux sera ratifiée par la loi portant engagement national pour le logement, moyennant certaines modifications.
Les communes pour lesquelles la taxe n'est pas applicable peuvent, sur délibération de leur conseil municipal, assujettir à la taxe d'habitation les logements vacants depuis plus de cinq ans, pour la part communale et celle revenant aux EPCI sans fiscalité propre.
Le texte instaure, à titre expérimental et pour une durée de cinq ans, un régime de déclaration obligatoire de mise en location d'un logement situé dans un immeuble de plus de trente ans ou dans un secteur (ou une catégorie d'immeubles dans ce secteur). Le maire serait ainsi informé de toute signature de bail et pourrait intervenir de façon préventive, sans que l'occupant n'ait besoin de le solliciter, au titre de ses pouvoirs de police ainsi que de ceux qu'il détient au titre de son service communal d'hygiène et de santé (SCHS). Les communes de plus de 50 000 habitants et les EPCI à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants, comprenant une commune de plus de 15 000 habitants et compétents en matière d'habitat peuvent se porter candidats à l'expérimentation.
Le Gouvernement se trouverait habilité à légiférer par voie d'ordonnance pour réformer le statut des offices publics d'HLM (OPHLM) et des offices publics d'aménagement et de construction (OPAC). L'ordonnance doit créer un statut unique d'office public de l'habitat (OPH). La transformation sera réalisée au plus tard trois ans après la publication.
Les SEM devraient bénéficier d'un taux réduit d'impôt sur les sociétés pour les plus-values réalisées lors de la vente d'immeubles, à condition de réaffecter le montant au financement de logements locatifs sociaux. Les SEM de construction et d'aménagement devraient également bénéficier de l'exonération de contribution sociale de solidarité dont bénéficient les sociétés privées d'HLM.
Les SEM, les organismes HLM, les collectivités territoriales pourront vendre leurs logements-foyers (structure d'hébergement pour personnes âgées non dépendantes) aux collectivités territoriales, à leurs groupements, aux centres d'action sociale et aux organismes sans but lucratif.
Les offices publics, SA ou sociétés coopératives d'HLM verront leurs compétences étendues, en particulier aux résidences hôtelières à vocation sociale, à la réalisation d'opérations de conception, réalisation, entretien ou maintenance d'équipements hospitaliers ou médico-sociaux pour les besoins d'un établissement public de santé, à la réalisation de travaux, acquisition, construction et gestion des immeubles à usage d'habitation au bénéfice des fonctionnaires de la police et de la gendarmerie nationales, ou des services pénitentiaires, ainsi que les annexes et locaux accessoires à ces immeubles. Ils pourront également intervenir en faveur du logement des personnels des services départementaux d'incendie et de secours. Enfin, ils pourront être syndic de copropriété ou administrateur de biens d'immeubles bâtis, construits ou acquis soit par eux, soit par un autre organisme d'habitations à loyer modéré, une collectivité territoriale, une société d'économie mixte.
Afin d'éviter que les représentants des collectivités au sein des conseils d'administration ne soient condamnés pour prise illégale d'intérêt, le législateur encadre la gouvernance des sociétés anonymes d'HLM. Le conseil d'administration ou le conseil de surveillance doit donner son autorisation préalablement à la signature d'une convention entre l'organisme et l'un des membres de ce conseil, hormis pour les opérations courantes et conclues à des conditions normales. L'intéressé est tenu d'informer le conseil dès qu'il a connaissance d'une telle convention. Il ne peut prendre part au vote sur l'autorisation sollicitée.
Le texte procède à une simplification des procédures de démolition d'immeubles de logements sociaux. L'ensemble des immeubles des organismes HLM est soumis à un accord préalable du préfet, de la commune d'implantation et des garants des prêts. Le droit au maintien dans les lieux ne peut être opposé au bailleur qui a obtenu l'autorisation préfectorale de démolir.
La description de la situation globale du logement des personnes défavorisées dans le département doit faire partie de la liste des éléments figurant dans le plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD). Les objectifs à atteindre, par secteur géographique, doivent également y figurer. Le comité responsable du plan peut instaurer une commission spécialisée de coordination des actions de prévention des expulsions locatives. Elle délivre des avis aux instances décisionnelles en matière d'aides personnelles au logement, d'attribution d'aides financières sous forme de prêts ou de subventions et d'accompagnement social lié au logement, en faveur des personnes en situation d'impayés.
Le texte prévoit une information des maires des communes concernées, ainsi que du préfet lorsque le bailleur de logements conventionnés a décidé de ne pas renouveler la convention le liant à l'Etat. Au plus tard deux ans avant l'expiration, il informe de son intention et de l'augmentation prévue les locataires.
Le Programme national pour la rénovation urbaine (PNRU) est prolongé de 2011 à 2013. Les crédits consacrés par l'Etat à ce programme sont portés de 4 à 5 milliards d'euros sur la période.
Les logements conventionnés dont la convention arrive à échéance demeurent pris en compte, pendant cinq ans après leur déconventionnement dans les 20 % de logements sociaux que doivent comporter les communes concernées (loi n° 2000-1208, 13 décembre 2000, relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite SRU N° Lexbase : L9087ARY, art. 55).
Le texte propose certaines adaptations de l'article 55 de la loi "SRU" devant permettre d'aider les communes en difficulté mais désireuses de satisfaire à leur obligation. Pour ne pas pénaliser plus fortement, relativement, les communes les moins riches, le principe de proportionnalité est généralisé à toutes les communes pour le calcul du prélèvement. Les communes peuvent déduire les sommes pour la création d'aires d'accueil permanentes des gens du voyage du prélèvement, c'est-à-dire de la pénalité qu'elles doivent payer si elles ne respectent pas l'article 55 de la loi SRU. De même elles peuvent déduire les dépenses liées à des baux emphytéotiques. La déduction des dépenses faites en faveur du logement locatif social peut être reportée sur plusieurs années au prorata du nombre de logements que ces dépenses permettent de construire. Dans les DOM, les sommes collectées au titre de l'article 55 peuvent être reversées aux Fonds régionaux d'aménagement foncier et urbain en l'absence d'un EPCI compétent pour constituer des réserves foncières ou d'un établissement public foncier local.
Dans les communes relevant de la loi SRU ou dans les établissements publics de coopération intercommunale dotés d'un programme local de l'habitat, le nombre de logements locatifs sociaux mis en chantier pour chaque période triennale ne peut être inférieur à 30 % de la totalité des logements commencés sur le territoire de la commune au cours de la période triennale écoulée.
Le préfet rend public le bilan annuel du respect par les communes de leurs obligations, au titre de l'article 55. Tous les trois ans, le Gouvernement transmet un rapport au Parlement qui porte sur le bilan des obligations triennales des communes en matière de construction de logements sociaux.
La loi institue des commissions départementales chargées de l'examen du respect des obligations fixées par l'article 55. Elle est réunie et présidée par le préfet, composée de celui-ci, du maire de la commune concernée, du président de l'EPCI compétent en matière d'habitat, des représentants des bailleurs sociaux présents sur le territoire de la commune et des représentants des associations agréées concernées. La commission examine les difficultés rencontrées par la commune. Elle peut, selon son appréciation de la situation, recommander un échéancier de réalisation pour la nouvelle période triennale permettant de rattraper le retard. Elle peut doubler la majoration prévue par l'arrêté de carence. Elle peut aussi saisir la commission nationale avec l'accord du maire en cas d'obstacles objectifs. Cette commission nationale, placée auprès du ministre chargé du Logement, est présidée par un conseiller d'Etat, et compte dans sa composition deux députés et deux sénateurs, un membre de la Cour des comptes, des représentants d'associations d'élus locaux... Elle entend le maire et le préfet concernés pour éventuellement aménager les obligations.
Un syndicat mixte fermé peut réaliser des études de cadrage sur l'habitat servant de base à l'élaboration du programme local de l'habitat lorsque les périmètres des établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de programme local de l'habitat diffèrent de ceux des bassins d'habitat ou des pays.
L'EPCI compétent en matière d'habitat et disposant d'un programme local de l'habitat adopté peut proposer aux organismes disposant d'un patrimoine locatif social dans le ressort territorial de ces établissements de conclure pour trois ans un accord collectif intercommunal. Il se substitue à l'accord collectif départemental, prévoit la création d'une commission de coordination. Celle-ci est présidée par le président de l'EPCI et composée du préfet, des maires des communes membres, de représentants des bailleurs sociaux présents sur le territoire de l'EPCI, de représentants du département, de représentants de tout organisme titulaire de droits de réservation et de représentants des associations agréées intéressées. Cette commission examine les dossiers des demandeurs de logement social concernés par l'accord collectif intercommunal.
Le texte ne retient pas la procédure de "coupe-file" du projet initial : la liste des publics prioritaires est allongée (personnes hébergées ou logées temporairement dans un établissement ou un logement de transition ; personnes mal logées reprenant une activité après une période de chômage de longue durée).
Dans chaque département est créée une commission de médiation, auprès du préfet qui désigne une personnalité qualifiée pour la présider. Elle est composée de représentants du conseil général, de représentants des EPCI, de représentants des organismes bailleurs, de représentants des associations de locataires et de représentants des associations agréées intéressées. Cette commission reçoit toute réclamation relative à l'absence de réponse à une demande de logement répondant aux conditions réglementaires d'accès à un logement locatif social. Les bailleurs en charge de la demande lui adressent tous les éléments d'information sur la qualité du demandeur et sur les motifs justifiant l'absence de proposition.
Après avis du maire de la commune concernée, le préfet (ou le délégataire des droits à réservation de ce dernier) saisi du cas d'une personne dont la demande est considérée comme prioritaire par la commission de médiation, peut désigner le demandeur à un organisme bailleur en fixant le délai dans lequel celui-ci est tenu de le loger. Ces attributions s'imputent sur ses droits à réservation.
Les fournisseurs d'électricité, de gaz et les distributeurs d'eau se voient opposer une interdiction de coupure de la fourniture d'électricité, de chaleur ou de gaz ou de la distribution d'eau, du 1er novembre de chaque année au 15 mars de l'année suivante, pour les personnes en difficulté qui ne paient pas les factures de leur résidence principale (C. act. soc. fam., nouv. art. L. 115-3). Le fournisseur avise le consommateur en retard de paiement du délai et des conditions dans lesquels la fourniture pourra être réduite ou suspendue à défaut de règlement. Il est également tenu d'informer son client de la possibilité de saisir le fonds de solidarité pour le logement. Sauf opposition de sa part dans un délai de huit jours à compter de la réception de ce courrier, le fournisseur avertira de cette absence de paiement le président du conseil général, le maire de sa commune de résidence et, s'il y a lieu, le président de l'EPCI, au moins cinq jours ouvrables avant l'interruption complète des prestations.
La loi simplifie et allège la procédure de classement des réseaux de distribution de chaleur et de froid que peut demander une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités pour ceux existant ou à créer sur leur territoire. Le classement permet de définir des périmètres de développement prioritaire sur lesquels l'autorité territoriale peut imposer le raccordement au réseau de toute installation nouvelle. Le préfet prononce le classement dans les neuf mois suivant la demande ; passé ce délai, le silence vaut acceptation.
III. Dispositions diverses relatives au logement et à la cohésion sociale
Le titre III regroupe trois chapitres : dispositions relatives à la construction ; dispositions relatives aux rapports entre les bailleurs et les locataires ; autres dispositions.
L'ordonnance n° 2005-655 du 8 juin 2005, relative au logement et à la construction (N° Lexbase : L8527G8C) sera ratifiée par la loi portant engagement national pour le logement, moyennant certaines modifications.
Les SA d'HLM des DOM voient leurs compétences étendues. Elles peuvent, en qualité de prestataires de services, construire, vendre, gérer des logements à usage d'habitation pour le compte de SCI bénéficiant du régime fiscal dit "Girardin" afin de favoriser l'offre locative sociale. Ces logements bénéficient de plafonds de loyer et de ressources des locataires inférieurs à ceux applicables aux prêts locatifs sociaux (PLS).
L'Etat peut subventionner à 100 % les aires de grand passage pour les gens du voyage destinées à répondre aux besoins de déplacement des gens du voyage en grands groupes à l'occasion des rassemblements traditionnels ou occasionnels. Le préfet applique le taux maximal après avis de la commission consultative départementale, dans la limite d'un plafond fixé par décret. La région, le département et les caisses d'allocations familiales peuvent accorder des subventions complémentaires.
Une dérogation à la continuité territoriale d'une communauté de communes est introduite de manière transitoire jusqu'au 1er janvier 2007. Une commune, dénuée de lien territorial, peut demander son adhésion à un tel EPCI si ce dernier est compétent en matière de PLH et si tous deux sont inclus dans le périmètre d'un même SCOT dont la majorité de la population appartient à la communauté de communes.
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