[Questions à...] Algues vertes, pourquoi une lutte insuffisante ? Questions à Andréa Rigal-Casta, cabinet Géo Avocats

Mots clés : environnement • algues vertes • agriculture • pollution • produits azotés

Saisi de deux recours déposés par l’association Eau & Rivières de Bretagne, le tribunal administratif de Rennes a reconnu dans deux jugements rendus le 13 mars 2025 que les mesures mises en œuvre par le préfet de la région Bretagne sont insuffisantes pour lutter contre les échouages d’algues vertes sur le littoral breton. Pour faire le point sur ce feuilleton qui se déroule depuis des années entre agriculteurs (notamment) et associations environnementales, Lexbase a interrogé Andréa Rigal-Casta du cabinet Géo Avocats dédié au droit de l’environnement*.

Lexbase : Pouvez-vous nous rappeler les principales étapes judiciaires du feuilleton des « algues vertes » ?

Andréa Rigal-Casta : La prolifération des algues vertes est un phénomène observé en Bretagne dès les années 1970. En ce que l’eutrophisation – l’apport de composés azotés provoquant le développement accéléré d’espèces opportunistes – est intimement liée à l’intensité des épandages de nitrates et donc à la qualité des eaux, les affaires sur le sujet font appel à différents dispositifs juridiques.

L’État français a été condamné à trois reprises par la Cour de Justice de l’Union européenne en raison de ses manquements à la règlementation européenne relative à la présence de nitrates dans les eaux hexagonales. Les décisions ainsi rendues entre 2002 et 2014 ont pris acte de l’inertie des autorités dans l’identification des eaux affectées par l’eutrophisation et la mise en œuvre de mesures de nature à réduire les épandages à l’origine des fuites d’azote [1].

Les excès de nitrates n’ont pas épargné les eaux destinées à la consommation humaine et ont induit plusieurs autres condamnations de l’État français, prononcées entre 2001 et 2004 [2] pour celles qui concernent la Bretagne. Il sera noté que ces décisions reposent, en dernier lieu, sur la Directive (CE) 80/778 du 15 juillet 1980, relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine N° Lexbase : L9431AUT, et ont été suivies par une baisse progressive des taux de nitrates mesurés, ce qui a été observé par la Commission européenne en 2010 [3].

Ces améliorations sont toutefois restées sans effet sur l’intensité des marées vertes. L’eutrophisation a donc perduré depuis lors, voire s’est intensifiée.

Plusieurs actions ont en conséquence été menées devant les juridictions administratives françaises en raison des dommages infligés par la persistance des marées vertes.

Par un arrêt du 1^er décembre 2009, la cour administrative de Nantes a confirmé la condamnation de l’État français en raison de sa carence fautive dans la mise en œuvre des normes juridiques européennes et nationales venant encadrer les rejets de nitrates par l’agriculture [4]. Sa responsabilité a ainsi été reconnue dans l’apparition du préjudice moral subi par plusieurs associations de protection de l’environnement. Cette décision a été suivie par quatre autres arrêts de cette même cour administrative d’appel, rendus le 22 mars 2013, condamnant l’État à la réparation du préjudice financier infligé aux communes littorales bretonnes contraintes d’engager des frais de gestion des algues vertes [5].

Malgré le signal fort représenté par ces dernières décisions, les surfaces couvertes chaque année par les marées vertes n’ont montré aucun signe de décroissance.

Les juridictions administratives ont donc été saisies de nouveaux recours remettant en cause la suffisance des mesures administratives et règlementaires adoptées pour prétendre lutter contre l’eutrophisation.

Le tribunal administratif de Rennes a été amené à rendre plusieurs jugements à ce sujet depuis 2021. Le premier de ces jugements a condamné la préfecture de la région Bretagne le 4 juin 2021 à revoir les programmes de lutte contre les marées vertes en raison de conditions de mises en œuvre « insuffisamment précises » et définies « de manière excessivement restrictive » [6].

Faute d’exécution suffisante de ce jugement, le tribunal administratif rennais a prononcé par deux jugements du 18 juillet 2023 une nouvelle injonction au préfet régional, cette fois-ci immédiate, d’édicter des prescriptions auprès des agriculteurs afin de provoquer une réduction du phénomène d’eutrophisation [7]. Ces décisions ont également constaté les insuffisances et donc la nécessaire révision du 6^ème Programme d’actions régional adopté entre temps.

En parallèle, ce même tribunal administratif a été saisi d’un recours en carence fautive à l’encontre du préfet des Côtes-d’Armor, en raison de la persistance des marées vertes dans son département et, notamment, de leur particulière intensité au sein de la réserve naturelle de la Baie de Saint-Brieuc. Par un troisième jugement du 18 juillet 2023, l’inertie fautive du représentant de l’État a été constatée de nouveau [8]. Ce jugement a en outre et surtout reconnu pour la première fois le préjudice écologique généré par les marées vertes, dont la réparation implique impérativement à  réduire les flux azotés sous des seuils  « conformes aux préconisations scientifiques ».

Enfin, alors que les trois jugements précités ont fait l’objet d’un appel, deux jugements récents sont venus poursuivre la série des condamnations de l’État. À la suite de deux recours engagés afin de faire respectivement reconnaître une fois de plus l’insuffisance des actions administratives visant à réduire la teneur en nitrate des effluents agricoles, ce afin de lutter effectivement contre la prolifération des ulves et le préjudice écologique en résultant, le tribunal administratif de Rennes a confirmé sa jurisprudence en la matière. Ses deux jugements publiés le 13 mars 2025 ont en effet entériné, d’une part, l’impératif engagement d’un dispositif règlementaire efficace et, d’autre part, l’injonction faite au représentant de l’État d’adopter « toutes les mesures utiles de nature à réparer le préjudice écologique constaté et de prévenir l’aggravation des dommages en résultant, notamment en agissant pour maîtriser la fertilisation azotée, afin de limiter effectivement la concentration en nitrates des eaux bretonnes, et en se dotant d’outils de contrôle permettant un pilotage effectif des actions menées » [9].

Si le contentieux dit « des marées vertes » et d’ores et déjà fourni, plusieurs décisions sont toujours attendues, dont notamment celles de la cour administrative d’appel de Nantes au sujet des condamnations prononcées par le tribunal administratif de Rennes à l’été 2023. La saga continue…

Lexbase : Les autorités ont-elles suffisamment réagi selon vous ?

Andréa Rigal-Casta : La longue liste des décisions décrites précédemment montre la persévérance des autorités dans l’insuffisance. Les chiffres sont têtus et ceux relatifs aux surfaces couvertes annuellement par les algues vertes ne montrent aucun signe d’amélioration. Pire, les données recueillies par le Centre d’étude et de valorisation des algues (le CEVA) font état d’une régulière augmentation de l’intensité des marées vertes depuis 2013.

Plusieurs rapports officiels récents aboutissent à des positions convergentes, toutes dénonçant un échec persistant des politiques publiques. L’analyse conduite par la Commission des finances du Sénat publiée le 26 mai 2021 conclut en qualifiant les mesures prises jusqu’alors comme n’étant « pas à la hauteur des enjeux » [10]. Les travaux de la Cour des comptes relatifs à la période 2010-2019 ont au final qualifié la politique conduite par l’État comme ayant des « objectifs mal définis » et des « effets incertains sur la qualité des eaux » [11].  De même pour le Conseil général de l’environnement et du développement durable (le CGEDD) et le Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux, qui dans une contribution commune sur le sujet ont également dénoncé l’ineffectivité des dispositifs administratifs mis en œuvre, car définis « au détriment du raisonnement agronomique et des mécanismes [biologiques] en jeu » [12].

La cause de l’insuffisance observée par ces nombreux acteurs semble principalement résider dans le refus obstiné de prendre acte des données scientifiques sur le sujet. En témoigne le rapport d’étude final du programme PRETABAIE, dont l’objectif initial consiste à déterminer les conditions de faisabilité d’une transition agroécologique au sein des baies polluées par les algues vertes. Les participants à ce programme décrivent toutefois la lassitude des scientifiques mobilisés du fait de la « dissociation entre leur implication jugée incontournable pour appuyer l’action publique, et l’absence de traduction perceptible dans les orientations de politiques publiques, construites dans des arènes et selon des schémas de négociations dans lesquels les résultats scientifiques […] n’ont que peu de poids » [13].

Lexbase : Comment concilier environnement et préservation de l'activité agricole ?

Andréa Rigal-Casta : Il s’agit d’une question complexe, dont la réponse implique une prise de recul au sujet de la soutenabilité de l’activité agricole dans sa forme actuelle, notamment pour les agriculteurs eux-mêmes.

L’usage systématique de produits azotés, dont les surplus représentent le facteur entropique déclencheur d’une situation d’eutrophisation, est à remettre en cause. Des études récentes et d’ampleur identifient des mesures permettant de rationaliser le recours à ces substances sans compromettre la productivité des cultures [14]. Une modernisation de la production agricole est donc possible. Elle dépend de la capacité de l’État et des corps intermédiaires à être moteur de cette nécessaire transition. Les récentes attaques subies par l’Office français de la biodiversité en provenance de certains syndicats agricoles témoignent toutefois des efforts de communication à déployer pour parvenir [15].

Lexbase : Quels sont les enseignements des deux jugements du 13 mars 2025 ?

Andréa Rigal-Casta : Les deux jugements du 13 mars 2025 sont porteurs d’un double enseignement.

Ils révèlent tout d’abord l’incapacité maintenue de l’État de lever la carence constatée de longue date dans sa gestion des marées vertes et du préjudice écologique qui en résulte. Malgré l’enchaînement des versions des Programmes d’actions Nitrates ou autres Plans de lutte contre les algues vertes (PLAV), cette nouvelle condamnation est une nouvelle preuve de leur insuffisance devenue perpétuelle.

Le second apport de ces jugements tient à la qualification en tant que préjudice écologique des conséquences des marées vertes sur les écosystèmes à l’échelle de la Bretagne toute entière. Alors que la condamnation de l’État prononcée en juillet 2023, aujourd’hui en cours d’appel,  ouvrait cette porte en constatant un préjudice de ce type en Baie de Saint-Brieuc, la portée des décisions de mars 2025 démontre le caractère systémique, au niveau régional, des causes de l’eutrophisation, mais aussi de ses conséquences.

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