CONSEIL D'ETAT
Statuant au contentieux
Cette décision sera publiée au Recueil LEBON
N° 231559
Société LIDL
ordonnance du 23 mars 2001
REPUBLIQUE FRANÇAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS
LE JUGE DES RÉFÉRÉS
Vu la requête, enregistrée le 20 mars 2001 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, présentée par la Société LIDL, société en nom collectif, ayant son siège 35 rue Charles Péguy à Strasbourg (67000), prise en la personne de ses représentants légaux, représentée par la S.E.L.A.F.A. Magellan ; la société requérante demande que le juge des référés du Conseil d'Etat, statuant en application des articles L. 521-2 et L. 523-1 (alinéa 2) du code de justice administrative :
1°) Infirme l'ordonnance rendue par le juge des référés du tribunal administratif de Rouen le 26 février 2001 et dont elle a reçu notification le 6 mars 2001 ;
2°) Constate que la décision du 8 février 2001 du maire de la commune de Gruchet-le-Valasse qui refuse, d'une part, de prononcer la levée des scellés apposés sur la porte d'un bâtiment à usage de commerce dont elle est propriétaire et, d'autre part, de délivrer l'autorisation d'effectuer des travaux d'aménagement intérieurs sur le bâtiment, porte atteinte à une liberté fondamentale et est manifestement illégale ;
3 °) Prononce la suspension de la décision du maire du 8 février 2001 ;
4°) Prononce la levée des scellés apposés sur la porte du bâtiment ;
5°) Suspende le refus de délivrance de l'autorisation de réaliser les travaux d'aménagement intérieurs ;
6°) Ordonne au maire de convoquer la Commission de sécurité en vue d'examiner la conformité des travaux d'aménagement intérieurs aux règles de sécurité ;
7°) Condamne la commune de Gruchet-le-Valasse à lui verser la somme de 10 000 F au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;
la société Lidl expose qu'elle a le 12 août 1997 acheté à la société LV4 Promotion en l'état futur d'achèvement, un bâtiment de 1 400 mètres carrés comprenant notamment une surface de vente de 998 mètres carrés, sis rue de l'Abbaye à Gruchet-le-Valasse (Seine-Maritime) ; que ce bâtiment avait fait l'objet d'un permis de construire délivré par le maire le 28 septembre 1995 ; qu'envisageant de substituer au commerce d'habillement initialement prévu, un commerce alimentaire, la société Lidl a procédé à des travaux d'aménagement intérieurs avant de solliciter du maire l'autorisation d'ouverture au public du magasin, laquelle lui a été refusée le 18 novembre 1997 ; que le pourvoi qu'elle a formé contre cette décision de refus a été rejeté par un jugement du 31 juillet 2000 du tribunal administratif de Rouen qu'elle a contesté devant la cour administrative d'appel de Douai par une requête enregistrée le 15 novembre 2000 ; que la société a parallèlement modifié les aménagements intérieurs du bâtiment pour les rendre conformes au permis de construire délivré le 28 septembre 1995 ; qu'elle a réitéré ses démarches aux fins d'obtenir l'autorisation d'ouverture du magasin après examen par la commission de sécurité ; que le 17 novembre 2000 le maire de la commune a fait procéder à la pose de scellés sur la porte de l'entrée principale du magasin en se fondant sur un arrêté pris par lui le 14 février 1998 qui avait enjoint l'interruption des travaux de construction sur le fondement de l'article L. 480-2 du code de l'urbanisme ; que, saisi le 6 décembre 2000 d'une demande tendant à la levée des scellés et à ce que la société soit autorisée à effectuer des travaux d'aménagement intérieurs conformément à l'article R. 123-23 du code de la construction et de l'habitation, le maire a opposé un refus par une décision du 8 février 2001 ; que, contrairement à ce qu'a estimé le juge des référés du tribunal administratif de Rouen, il convient pour le juge des référés du Conseil d'Etat, en application de l'article L. 521-2 du code de justice administrative de suspendre l'exécution de la décision du maire et d'ordonner la levée des scellés ; qu'il est satisfait tout d'abord à la condition d'urgence posée par cet article dans la mesure où le comportement du maire crée pour la société exposante une situation particulièrement dommageable ; qu'il y a, en outre, atteinte à la liberté du commerce et au droit de propriété puisque la société ne peut ni pénétrer dans son bâtiment, ni l'exploiter ; que la décision du maire est manifestement illégale ; que la pose des scellés ne peut trouver de fondement dans l'article L. 480-2 du code de l'urbanisme pour le motif, en premier lieu, que le Procureur de la République saisi d'une plainte à la suite de l'intervention de l'arrêté du 14 février 1998 a procédé, le 23 octobre 2000, à un classement sans suite, en deuxième lieu, que l'arrêté ordonnant l'interruption des travaux a été pris sur le fondement d'un procès-verbal dressé le 5 janvier 1998 qui ne correspond plus à la situation de fait, en troisième lieu, que les travaux dont l'interruption avait été ordonnée étaient achevés avant sa date d'intervention et qu'enfin, il ne saurait être fait grief à la société d'avoir procédé à des travaux d'aménagement intérieur qui, faute de consister en un changement de destination au sens du deuxième alinéa de l'article L. 421-2 du code de l'urbanisme, n'étaient pas subordonnés à la délivrance d'un permis de construire modificatif ; que, pour ce dernier motif, le maire ne pouvait refuser d'accorder l'autorisation d'exécuter des travaux non soumis au permis de construire exigée par l'article R. 123-23 du code de la construction et de l'habitation, après avis de la commission de sécurité compétente ;
Vu l'ordonnance attaquée ;
Vu la décision du 8 février 2001 du maire de Gruchet-le-Valasse ;
Vu le mémoire, enregistré le 21 mars 2001 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat par lequel le ministre de l'intérieur fait savoir que la requête n'appelle aucune observation de sa part ;
Vu le mémoire en défense, enregistré comme ci-dessus le 21 mars 2001, présenté pour la commune de Gruchet-le-Valasse, qui conclut, d'une part, au rejet de la requête et, d'autre part, à la condamnation de la société Lidl à lui payer la somme de 10 000 F sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; elle fait valoir que le projet de la société LV4 Promotion qui a donné lieu au permis de construire délivré le 28 septembre 1995 portait sur la réalisation d'un bâtiment à usage commercial destiné à recevoir un magasin d'habillement ; que si à l'origine ce projet devait se conformer uniquement à la réglementation d'urbanisme et à celle sur les établissements recevant du public, il s'est trouvé soumis par la suite, et en particulier à la date de l'achat de l'ensemble immobilier par la société Lidl, à la réglementation sur l'urbanisme commercial du fait de l'entrée en vigueur de la loi du 5 juillet 1996 modifiant la loi du 27 décembre 1973 ; que, cependant, cette société a procédé à des travaux d'aménagement intérieurs du bâtiment objet du permis de construire en vue de son utilisation à usage de commerce alimentaire sans justifier d'aucune autorisation administrative ; que le pourvoi qu'elle a formé contre la décision du maire du 18 novembre 1997 refusant d'accorder l'autorisation d'ouverture au public du magasin a été rejeté par un jugement du 31 juillet 2000 du tribunal administratif de Rouen ; que l'arrêté du maire du 14 février 1998 qui avait ordonné l'interruption des travaux n'a été contesté que le 23 février 2001 ; qu'aucune des conditions exigées pour la mise en oeuvre de l'article L. 521-2 du rode de justice administrative ne se trouve remplie ; que, tout d'abord, il n'y a pas d'urgence au motif tout à la fois que la société requérante a attendu deux ans avant de contester l'arrêté ordonnant l'interruption des travaux et que ce n'est pas tant la décision du maire qui paralyse l'ouverture du magasin que le fait que la société se soit abstenue de solliciter l'autorisation d'exploiter requise par la réglementation sur l'urbanisme commercial et nécessaire à l'instruction d'une demande de permis de construire modificatif ; qu'ensuite, il n'y a pas atteinte à la liberté du commerce en raison du refus de la société requérante de solliciter l'autorisation exigée par la législation sur l'urbanisme commercial ; que de même, il n'y a pas atteinte au droit de propriété faute pour la société d'avoir obtenu l'autorisation de transfert du permis de construire ; qu'enfin, la décision attaquée n'est pas manifestement illégale ; qu'à cet égard, il convient de relever que le moyen tiré du classement sans suite de la plainte par le Procureur de la République est inopérant faute pour la société requérante d'être titulaire du permis de construire et d'avoir ainsi la qualité de partie intéressée au sens du sixième alinéa de l'article L. 480-2 du code de l'urbanisme ; qu'un nouveau constat a été dressé le 17 novembre 2000 ; que l'irrégularité de la situation de la société se poursuit depuis plus de deux ans, faute pour elle de justifier d'une autorisation de transfert du permis de construire à son profit et d'avoir sollicité et obtenu l'autorisation prescrite par la législation sur l'urbanisme commercial ; que la société ne peut utilement se prévaloir de la déclaration d'achèvement de travaux du 28 mai 1998, sauf à admettre qu'elle a contrevenu à l'arrêté interruptif du 14 février 1998 ; que la société est mal venue à prétendre que la poursuite des travaux n'aurait pas nécessité de permis de construire alors qu'elle a présenté le 16 juin 1998 une demande de permis modificatif ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu la Constitution du 4 octobre 1958, notamment son Préambule ;
Vu le code de l'urbanisme, notamment ses articles L. 421-1, L. 421-2.1, L. 421-3 (alinéa 2), L. 451-6, L. 480-1, L. 480-2, L. 480-3, L. 480-4, L. 600-3, R. 421-1, R. 421-5.1 et R. 421-53 ;
Vu le code de la construction et de l'habitation, notamment ses articles L. 111-8, L. 152-1, L. 152-2, L. 152-3, L. 152-4, R. 123-1 à R. 123-53 ;
Vu la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973 d'orientation du commerce et de l'artisanat modifiée notamment par la loi n° 96-603 du 5 juillet 1996 relative au développement et à la promotion du commerce et de l'artisanat, en particulier son article 29-1(1°) et (8°) ;
Vu l'ordonnance n° 2000-912 du 18 septembre 2000 relative à la partie législative du code du commerce ;
Vu le décret n° 93-306 du 9 mars 1993 modifié notamment par le décret n° 961018 du 26 novembre 1996 relatif à l'autorisation d'exploitation de certains magasins de commerce de détail et de certains établissements hôteliers, en particulier son article 40 ;
Vu l'article 1601-3 du code civil ;
Vu le code de justice administrative, notamment ses articles L. 511-2 (alinéa 2), L. 521-2, L. 522-1, L. 523-1, L. 761-1, R. 522-6, R 522-8, R. 522-11 et R. 522-13 ;
Après avoir convoqué à une audience publique la Société Lidl, la commune de Gruchet-le-Valasse et le ministre de l'intérieur ;
Vu le procès-verbal de l'audience publique du 22 mars 2001 à 15 heures à laquelle ont été entendus :
- Me Blancpain, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de la Société Lidl ;
- Me Delaporte, avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, avocat de la commune de Gruchet-le-Valasse ;
Considérant qu'aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : « Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public (...) aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale... » ; que le respect de ces conditions revêt un caractère cumulatif ;
Considérant qu'à la date du 28 septembre 1995 le maire de la commune de Gruchet-le-Valasse, (Seine-Maritime), a, après avoir recueilli l'avis de la commission de sécurité compétente pour les établissements recevant du public de deuxième catégorie (équipement de la personne), accordé à la société LV4 Promotion, un permis de construire pour un bâtiment d'une surface hors oeuvre nette de 1 400 mètres carrés, dont 998 mètres carrés affectés au commerce de l'habillement ; qu'alors que les travaux autorisés n'étaient pas complètement exécutés la société Lidl a, le 12 août 1997, acheté à la société titulaire du permis le bâtiment en l'état futur d'achèvement ; que l'acquéreur se proposait de substituer au commerce d'habillement initialement prévu un commerce de produits alimentaires ; qu'aucune autorisation de transfert du permis de construire n'a été demandée au maire ; qu'en outre, alors que la loi n° 96-603 du 5 juillet 1996, dont les modalités d'application ont été précisées par le décret n° 96-1018 du 26 novembre 1996, a modifié la loi du 27 décembre 1973 d'orientation du commerce et de l'artisanat à l'effet de soumettre à une autorisation d'exploitation au titre de cette dernière loi la création d'un magasin de commerce de détail d'une surface de vente supérieure à 300 mètres carrés résultant soit d'une construction nouvelle, soit de la transformation d'un immeuble existant, la société Lidl n'a pas présenté auprès de la commission départementale d'équipement commercial de demande d'autorisation ; qu'enfin, nonobstant le fait que le maire de la commune ait, au w d'un procès-verbal dressé le 5 janvier 1998 qui relevait une infraction tant à l'article R. 123-22 du code de la construction et de l'habitation qu'à la législation sur le permis de construire, ordonné par arrêté du 14 février 1998 l'interruption des travaux, une déclaration d'achèvement des travaux a été établie le 28 mai 1998 ;
Considérant que la société Lidl, estimant que l'exploitation du bâtiment à usage de commerce alimentaire était, du fait de l'existence du permis de construire délivré le 28 septembre 1995, uniquement subordonnée à l'obtention d'une autorisation au titre des dispositions du code de la construction et de l'habitation relatives aux établissements recevant du public, a contesté devant le tribunal administratif de Rouen la décision en date du 18 novembre 1997 par laquelle le maire lui a refusé cette autorisation ; que, tout en interjetant appel devant la cour administrative d'appel de Douai du jugement du 31 juillet 2000 ayant rejeté sa demande, la société a, après avoir modifié les aménagements intérieurs du bâtiment, saisi le maire le 25 octobre 2000, d'une demande d'autorisation en application de l'article R. 123-23 du code de la construction et de l'habitation ; qu'invoquant la double circonstance que la société Lidl n'était pas habilitée à réaliser les aménagements intérieurs sur le bâtiment à défaut d'autorisation de transfert à son profit du permis de construire et qu'un pareil transfert impliquait l'intervention de la commission départementale d'équipement commercial, le maire a rejeté la demande et a prescrit également, le 17 novembre 2000, l'apposition des scellés sur l'entrée principale du bâtiment commercial ; qu'il a, le 8 février 2001, rejeté le recours gracieux formé contre les décisions de refus d'autorisation et d'apposition des scellés ;
En ce qui concerne l'apposition des scellés :
Considérant que l'article L. 480-2 du code de l'urbanisme prévoit dans son premier alinéa que dès qu'a été dressé un procès-verbal relevant l'une des infractions prévues à l'article L. 480-4, au nombre desquelles figure l'exécution de travaux en méconnaissance de la législation sur le permis de construire, le maire peut, si l'autorité judiciaire ne s'est pas encore prononcée, ordonner par arrêté motivé l'interruption des travaux ; qu'il est spécifié que copie de cet arrêté est transmise sans délai au ministère public ; que, selon le quatrième alinéa du même article, l'arrêté du maire cesse d'avoir effet en cas de décision de non-lieu ou de relaxe ; qu'aux termes du sixième alinéa de l'article L. 480-2, « lorsque aucune poursuite n'a été engagée, le Procureur de la République en informe le maire qui, soit d'office, soit à la demande de l'intéressé, met fin aux mesures par lui prises » ; que si les septième et huitième alinéas de l'article L. 480-2 autorisent le maire à prendre toutes les mesures de coercition nécessaires, y compris « l'apposition des scellés », c'est à seule fin de permettre « l'application immédiate de la décision judiciaire ou de son arrêté » ; que des dispositions analogues sont édictées par l'article L. 152-2 du -code de la construction et de l'habitation en cas d'infraction aux dispositions de l'article L. 152-4 de ce dernier code, lesquelles visent notamment le non-respect de la réglementation sur les établissements recevant du public ;
Considérant qu'en décidant, pour assurer l'exécution de son arrêté du 14 février 1998 ordonnant l'interruption des travaux de construction du bâtiment, de faire apposer des scellés sur la porte principale de ce bâtiment alors que, saisi d'une plainte de la commune le Procureur de la République l'avait classée sans suite le 23 octobre 2000 et qu'au surplus, les travaux étaient achevés, le maire a entaché sa décision d'une illégalité manifeste ;
Considérant qu'en raison de ses effets sur la libre disposition par la société Lidl du bâtiment dont elle est propriétaire, cette décision porte une atteinte grave à une liberté fondamentale au sens de l'article L. 521-2 du code de justice administrative ; qu'il n'est pas nécessaire de rechercher si, eu égard au fait que la société requérante ne s'est pas conformée à la législation sur l'urbanisme commercial, une atteinte de même gravité affecte également la liberté du commerce ;
Mais considérant que la mise en œuvre de la protection juridictionnelle particulière prévue par l'article L. 521-2 du code de justice administrative implique que soit établie une situation d'urgence justifiant le prononcé de la mesure d'injonction sollicitée ; qu'à cet égard, la société requérante aussi bien en première instance qu'en appel s'est bornée à faire état « d'une situation particulièrement dommageable » sans apporter, en particulier au cours de l'audience du 22 mars 2001, le moindre élément concret d'appréciation ; qu'en outre, il y a lieu de relever que le préjudice commercial allégué n'est qu'éventuel dès lors que la société ne s'est pas conformée à ce jour à la législation sur l'urbanisme commercial ;
En ce qui concerne le refus d'accorder l'autorisation exigée par le code de la construction et de l'habitation :
Considérant que faute pour la société requérante d'être en règle au regard des dispositions de la loi du 5 juillet 1996 relative au développement et à la promotion du commerce et de l'artisanat, le prononcé des injonctions sollicitées, en ce qui concerne l'usage fait par le maire de ses attributions en matière d'établissements recevant du public, n'est, en tout état de cause, pas justifié par l'urgence ;
Considérant qu'il résulte de ce qui précède que les conclusions aux fins d'injonctions présentées par la société requérante doivent, en l'état, être rejetées ;
Sur les conclusions tendant à application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :
Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Gruchet-le-Valasse, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, soit condamnée à payer à la société Lidl la somme que celle-ci réclame au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; qu'au surplus, il y a lieu de relever que lorsque le maire d'une commune fait usage des dispositions de l'article L. 480-2 du code de l'urbanisme, il agit en tant qu'autorité administrative de l'Etat qui, à ce dernier titre se trouve partie à l'instance ; que la société n'a présenté aucune conclusion aux fins de condamnation de l'Etat ;
Considérant qu'il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce de faire droit aux conclusions de la commune de Gruchet-le-Valasse tendant au remboursement des frais non compris dans les dépens qu'elle a elle-même exposés ;
ORDONNE :
Article 1er : La requête susvisée de la société Lidl est rejetée.
Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à la Société LIDL, à la commune de Gruchet-le-Valasse, au ministre de l'intérieur et au ministre de l'équipement, des transports et du logement.
Fait à Paris, le 23 mars 2001
Signé : B. Genevois
La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et au ministre de l'équipement, des transports et du logement, chacun en ce qui le concerne et à tous huissiers à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance.
Pour expédition conforme,
Le secrétaire
(Signature)
