[Jurisprudence] Confirmation de la valeur de l’avis de la commission de conciliation et d’indemnisation : la liaison du contentieux est simplifiée

Mots-clés : commission de conciliation et d’indemnisation • requête préalable • contentieux • demande d’indemnisation

Dans cet arrêt du 7 juin 2023, le Conseil d’État confirme son avis du 29 mai 2019 (CE Avis, 29 mai 2019, n° 426519, Blard N° Lexbase : A5851ZIK) en jugeant que la demande d’indemnisation formée devant la commission de conciliation et d’indemnisation (CCI) vaut requête préalable indemnitaire. Il précise que la preuve du dépôt de la requête résulte de la production de l’avis de la CCI aux débats.

En matière de responsabilité hospitalière publique, comme en matière de responsabilité administrative générale, s’impose la règle de la décision préalable prévue à l’article R. 421-1 du Code de la justice administrative N° Lexbase : L4139LUT en ces termes : « lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle ».

En application de ce principe, lorsqu’à l’issue de la procédure devant la CCI [1], le requérant entend saisir le tribunal administratif d’un recours, soit lorsque l’assureur d’un établissement de santé garde le silence, ou refuse de suivre un avis ayant retenu une faute de l’établissement, soit parce que l’offre indemnitaire formée par l’ONIAM ou l’assureur est jugée insuffisante, il devrait, en toute logique, respecter son obligation de lier le contentieux en formant une demande préalable indemnitaire.

Toutefois, le Conseil d’État a jugé que la saisine de la CCI (en indemnisation ou en conciliation) valait demande préalable à l’établissement : « Il résulte de l'ensemble des dispositions rappelées ci-dessus que la saisine de la commission de conciliation et d'indemnisation, dans le cadre de la procédure d'indemnisation amiable ou de la procédure de conciliation, par une personne s'estimant victime d'un dommage imputable à un établissement de santé identifié dans cette demande, laquelle doit donner lieu dès sa réception à une information de l'établissement mis en cause, doit être regardée, au sens et pour l'application du second alinéa de l'article R. 421-1 du code de justice administrative, comme une demande préalable formée devant l'établissement de santé » [2].

Cet avis, qui assouplit les conditions de saisine de la juridiction administrative, parait dans une première lecture favorable aux victimes. Ainsi, une réclamation préalable ne prend pas nécessairement la forme d’une demande chiffrée adressée à l’établissement hospitalier mis en cause. Si le patient, ou ses ayant droits, font le choix de saisir la commission de conciliation et d’indemnisation dans le cadre d’une procédure d’indemnisation amiable ou d’une procédure de conciliation, la saisine de la Commission a pu être considérée comme liant le contentieux. L’usager n’a donc pas à doubler sa saisine par l’envoi à l’établissement d’une demande préalable, la saisine d’une CCI venant se substituer à l’obligation d’adresser à l’établissement de santé concerné ladite demande préalable. Reste que l’avis du Conseil d’État présente une conséquence redoutable pour les justiciables : la mise en branle de délais de recours contentieux, et de modalités de preuve, engendrant l’apparition de multiples chausse-trappes procéduraux pour les praticiens.

Dans un arrêt du 7 juin 2023, en confirmant la position de principe adoptée dans son avis de 2019, la Haute Juridiction soulève à nouveau des critiques relatives aux difficultés procédurales qui en découlent (I). En précisant que la production de l’avis de la CCI par le requérant dans le cadre de la procédure mise en œuvre devant le tribunal administratif suffit à lier le contentieux, elle encourage les justiciables à privilégier cette procédure amiable (II).

I. La simplification de la liaison du contentieux rendant plus technique le recours à la CCI 

Dans un arrêt de ses cinquième et sixième chambres réunies en date du 7 juin 2023, qui sera mentionné aux tables du recueil Lebon, le Conseil d’État, en sa formation contentieuse, est venu rappeler la position qu’il avait adoptée dans l’avis du 29 mai 2019 précité.

Pour motiver sa décision, le Conseil d’État a, tout d’abord, rappelé les termes de l’article L. 1142-7 du Code de la santé publique N° Lexbase : L4879LWM, prévoyant les conditions dans lesquelles la CCI peut être saisie : « La commission peut être saisie par toute personne s'estimant victime d'un dommage imputable à une activité de prévention, de diagnostic ou de soins, ou, le cas échéant, par son représentant légal lorsqu'il s'agit d'un mineur. Elle peut également être saisie par les ayants droit d'une personne décédée à la suite d'un acte de prévention, de diagnostic ou de soins. Si la victime est un majeur faisant l'objet d'une mesure de protection juridique avec représentation, la personne chargée de cette mesure peut également saisir la commission ».

Le Conseil d’État cite, ensuite, les dispositions du Code de la santé publique régissant les deux procédures d’indemnisation amiable et de conciliation [3] pour en déduire que « la saisine de la commission de conciliation et d'indemnisation, dans le cadre de la procédure d'indemnisation amiable ou de la procédure de conciliation, par une personne s'estimant victime d'un dommage imputable à un établissement de santé identifié dans cette demande, laquelle doit donner lieu dès sa réception à une information de l'établissement mis en cause, doit être regardée, au sens et pour l'application du second alinéa de l'article R. 421-1 du Code de justice administrative, comme une demande préalable formée devant l'établissement de santé. »

Le caractère de requête préalable octroyé à la demande tendant à saisir la CCI résulte ainsi du fait que l’établissement public hospitalier mis en cause par la personne qui s’estime victime d’un dommage est obligatoirement informé de la procédure introduite à son encontre, par l’envoi d’un courrier recommandé. Rappelons ici que le formulaire CERFA permettant de saisir la CCI est intitulé « demande d’indemnisation ». La requête préalable n’a pas à comporter les demandes indemnitaires chiffrées de la victime, mais peut se limiter à la formulation d’une demande générale d’indemnisation, difficilement chiffrable à ce stade, en l’absence de dépôt d’un rapport d’expertise constatant les manquements commis et évaluant les postes de préjudices. Ses effets sont donc les mêmes qu’en matière de responsabilité administrative générale, à savoir, d’une part, lier le contentieux, d’autre part, faire courir le délai de recours contentieux.

Sur ce point, dans l’avis de 2019 précité, le Conseil d’État avait précisé les modalités de computation des délais de recours contentieux, à la suite d’une décision implicite, ou explicite, de rejet, qu’il convient de rappeler brièvement. Ainsi, la date de réception de la requête de la personne mettant en cause un établissement hospitalier devant la CCI, valant requête préalable obligatoire, fait courir le délai de deux mois au terme duquel le silence gardé par l’administration vaut décision de rejet [4]. Dans le cas d’une procédure de conciliation devant la CCI, la décision de rejet de la demande préalable peut résulter du refus de l’établissement, ou de son assureur agissant en qualité de mandataire de ce dernier, de prendre part à cette procédure ou de conclure un accord avec le demandeur.

Pour autant, le délai de recours contentieux ne se déclenche pas immédiatement dans ces deux cas puisque l’article L. 1142-7 du Code de la santé publique prévoit que la saisine de la CCI suspend les délais de recours contentieux. Ainsi, le délai de deux mois court à compter, soit de la notification au demandeur de l’avis de la commission mettant fin à la procédure d’indemnisation, soit de la réception du courrier de la commission l’informant de l’échec de la conciliation ou de la signature par les deux parties du procès-verbal de conciliation partielle [5].

Rappelons ici que la forclusion de la demande indemnitaire dans un délai de deux mois ne concerne que le cas où l’administration a dûment informé l’administré des voies et délais de recours qui s’ouvrent à lui à l’issue du délai de deux mois prévu à l’article R. 421-2 du Code de justice administrative N° Lexbase : L4150LUA [6]. Le Conseil d’État avait indiqué, dans un arrêt du 5 juin 2009 [7], qu’il ne revenait pas à la CCI de mentionner les voies et délais de recours dans ses avis d’incompétence, puisqu’il ne s’agit pas de décisions administratives entrant dans le champ d’application de l’article R. 421-5 du Code de justice administrative N° Lexbase : L3025ALM.

Reste la question du délai raisonnable consacré dans l’arrêt « Czabaj » [8] du Conseil d’État. Ce délai a été fixé à un an [9], mais à la condition que l’intéressé ait eu connaissance de la décision implicite de rejet. Or, il a été jugé par le Conseil d’État, dans un arrêt du 17 juin 2019, que la jurisprudence « Czabaj » ne s’appliquait pas aux offres ou refus d’offres des établissements hospitaliers et de leurs assureurs, auxquels le Conseil d’État a rappelé que la règle relative au délai raisonnable d’un an ne trouvait pas à s’appliquer aux recours tendant à la mise en jeu de la responsabilité d'une personne publique qui, s'ils doivent être précédés d'une réclamation auprès de l'administration, ne tendent pas à l'annulation ou à la réformation de la décision rejetant tout ou partie de cette réclamation mais à la condamnation de la personne publique à réparer les préjudices qui lui sont imputés [10]. En 2020, le Conseil d’État est venu préciser que cette solution était applicable aux offres ou refus d’offres de l’ONIAM, « que ce soit à titre partiel ou à titre global et définitif » [11]. Dans l’arrêt du 17 juin 2019 précité, le Conseil d’État a précisé qu’il convient, pour que le délai de deux mois faisant suite à une décision explicite de l’administration soit opposable à l’administré, d’informer ce dernier non seulement des voies et délais de recours, mais également du fait que le délai de deux mois pour saisir le tribunal administratif est interrompu en cas de saisine, dans ce délai, de la CCI. À défaut, le délai de deux mois n’est pas opposable au requérant. 

La procédure d’indemnisation amiable devant les CCI n’en devient que toujours plus technique sur le plan procédural, surtout en matière de responsabilité hospitalière, allant de ce fait à l’encontre de l’esprit de la loi de 2002 (loi n° 2002-303, du 4 mars 2002, relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé N° Lexbase : L1457AXA qui, en les instituant, cherchait à simplifier l’indemnisation du préjudice des patients. Il n’en demeure pas moins que cela traduit une volonté du Conseil d’État de simplifier les règles de liaison du contentieux, comme en atteste la lecture de la seconde partie de l’arrêt rendu le 7 juin 2023.

II. La simplification de la liaison du contentieux rendant plus attractif le recours à la CCI 

Au-delà de la réitération de sa position de principe en matière de recours préalable obligatoire devant la CCI, l’arrêt du 7 juin 2023 vient apporter au demandeur une garantie procédurale supplémentaire. En effet, à peine d’irrecevabilité de sa requête, au sens des dispositions de l’article R. 412-1 du Code de justice administrative N° Lexbase : L1656LKK, le requérant doit, pour rapporter la preuve de la liaison du contentieux prévue à l’article R. 421-1 du même code, verser aux débats l’acte attaqué, ou, en application de l’article R. 421-2 du Code de justice administrative, la pièce justifiant de la date de dépôt de la réclamation.

En application de ces dispositions, lorsqu’un requérant saisit le tribunal administratif, à la suite d’une procédure devant la CCI, la preuve de la liaison du contentieux au sens des dispositions des articles R. 421-1 et 2, et R. 412-1 du Code de justice administrative, devrait logiquement conduire la victime à verser aux débats la requête déposée devant la CCI – formulaire CERFA enregistré à la réception du recours par le secrétariat de la CCI, accompagné le cas échéant de la requête détaillée rédigée par la victime ou, le plus souvent, son avocat.

Or, ici, le Conseil d’État adopte une solution favorable aux victimes en les dispensant d’une telle obligation, se contentant d’une preuve indirecte. Ainsi, les juges de la Haute juridiction sont venus préciser que le fait de produire aux débats l’avis rendu par la CCI suffit à rapporter la preuve de la liaison du contentieux, sans qu'il soit besoin pour le requérant d'apporter en outre la preuve de la date de dépôt de sa réclamation. Cette solution résulte du fait que la requête devant la CCI est obligatoire, qu’elle est qualifiée de « demande d’indemnisation » sur son formulaire CERFA, et qu’elle est adressée à réception par son secrétariat à l’administration mise en cause. Elle est d’ailleurs visée dans l’avis final de la CCI. L’office du juge consiste à vérifier l’existence d’une décision préalable au sens des dispositions de l’article R. 412-1 du Code de justice administrative précité. En l’espèce, il s’agissait d’adopter une solution favorable à la victime qui, si elle n’avait pas gardé trace de sa requête, ou, en tout état de cause, ne l’avait pas versée aux débats, justifiait bien l’avoir déposée, comme il en résultait de la mention en ce sens figurant dans l’avis de la CCI. Rejeter sa demande aurait équivalu à adopter une position très sévère, pouvant s’apparenter à un déni de justice.  

Bien entendu, si le requérant, quelle qu’en soit la raison, devait saisir le tribunal administratif avant que la CCI ait rendu un avis – par exemple, parce qu’il s’estime insatisfait des conclusions du rapport d’expertise, et n’attend pas la décision finale de la CCI avant de former son recours contentieux, notamment si l’expert a considéré son état de santé comme non consolidé – le requérant doit alors produire son courrier de saisine de la CCI, accompagné de son accusé de réception.

En l’espèce, le Conseil d’État a considéré que le juge du fond, ainsi que la cour administrative d’appel, qui avaient successivement rejeté la requête déposée entre leurs mains par une patiente qui avait pourtant versé aux débats l’avis rendu par la CCI dans son dossier, avaient commis une erreur de droit justifiant l’annulation de l’ordonnance de rejet.

La simplification de la preuve de la liaison du contentieux devant le juge administratif peut s’expliquer selon deux axes d’analyse.

En premier lieu, le Conseil d’État simplifie les liens existants entre recours amiable, devant la CCI, et recours judiciaire, vraisemblablement pour inciter davantage les justiciables à utiliser cette commission qui a vocation à désengorger les tribunaux du contentieux du droit de la santé, tout en offrant aux victimes une procédure plus rapide et moins coûteuse, sans pour autant les priver de la possibilité ultérieure d’un recours judiciaire.

En second lieu, cette solution s’inscrit dans l’évolution de la jurisprudence administrative en matière de responsabilité hospitalière, à la lecture de sa volonté constante de créer un rapprochement entre les procédures judiciaire et administrative. Rappelons ici que la liaison du contentieux n’est pas une condition de recevabilité de la procédure civile, sauf pour les procédures dont l’enjeu n’excède pas 5 000 euros [12], sans pour autant que cela fasse naître un délai de forclusion. Seul le délai de prescription de dix ans à la consolidation doit faire l’objet d’une surveillance particulière pour la victime et son conseil [13]. Raison pour laquelle, jusqu’alors, les praticiens de la responsabilité médicale étaient plus enclins à saisir la CCI pour former une demande d’indemnisation dans le cadre d’un litige faisant suite à une prise en charge dans un établissement privé, dès lors qu’outre l’économie des frais d’huissier, et d’expertise, ils ne tombent pas sous le joug des délais de procédure inhérents à la responsabilité hospitalière… Ces derniers, devant les nombreuses chausse-trappes résultant des dernières évolutions de la jurisprudence administrative en matière de responsabilité hospitalière, sont bien souvent amenés à privilégier la procédure contentieuse « classique » : requête en référé expertise, suivie, après dépôt du rapport d’expertise définitif, d’une requête préalable indemnitaire, puis d’une saisine du juge du fond, afin d’éviter toute forclusion de l’instance. L’assouplissement du formalisme vers lequel tend le Conseil d’État dans l’arrêt objet du présent commentaire incitera peut-être les praticiens à saisir plus volontiers la CCI dans le cadre d’un litige impliquant un établissement public.

L’intrication des procédures devant la CCI et le tribunal administratif peuvent être source d’écueils procéduraux qui vont nécessairement influencer le choix de la stratégie adoptée dans l’ouverture d’un dossier, par la saisine de la CCI ou du tribunal administratif. La saisine de la CCI est la voie souvent privilégiée par les requérants qui agissent seuls, sans le concours d’un avocat. Ces derniers pourraient ne pas saisir les enjeux de la computation des délais qui résultent de la jurisprudence du Conseil d’État, et on ne pourrait les blâmer, au regard des difficultés que cela représente déjà chez les praticiens coutumiers de cette procédure.

Il conviendrait sans doute, pour pallier ces difficultés procédurales, de procéder à une unification des procédures administrative et judiciaire, comme cela a déjà été le cas, notamment, en matière de délais de prescription, et ce, dans un souci d’une bonne administration de la justice. Cela pourrait passer par l’adoption d’un texte prévoyant expressément les modalités de computation des délais après dépôt d’une requête devant la CCI, afin d’éviter les effets délétères de ce mille-feuille jurisprudentiel. La prochaine étape pourrait être, a minima, de prévoir la mention des voies et délais de recours dans l’avis de la CCI, ce qui permettrait de clarifier la situation.

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