[Jurisprudence] Travail dissimulé : validation par les Sages du cumul des poursuites

Mots clés : travail dissimulé • sanction ayant le caractère de punition • majoration de cotisations pour travail dissimulé • CSS, art. L. 243-7-7 (N° Lexbase : L6948LNN) • cumul des poursuites • cumul des sanctions • garanties constitutionnelles • principe de nécessité des peines • répression pénale

En matière de travail dissimulé, le principe non bis in idem ne fait pas obstacle au cumul des poursuites ! La caractérisation d’une situation de travail dissimulé peut donc valablement exposer un cotisant à une pluralités de poursuites (pénale et administrative) dès lors que les sanctions encourues devant la juridiction pénale et les sanctions à caractère de punition prononcées par l’URSSAF (ici les majorations de 25 % ou 40 % des cotisations) sont de natures différentes en application de corps de règles distincts. Tel est l’enseignement majeur de la décision discutée. Il convient néanmoins de distinguer cumul des poursuites et cumul des sanctions à caractère de punition. Si ces poursuites conduisent à un cumul de sanctions de même nature, le principe de proportionnalité implique, en tout état de cause, que le montant global des sanctions éventuellement prononcées ne dépasse pas le montant le plus élevé de l’une des sanctions encourues.

Le droit fiscal alimente un contentieux foisonnant relatif à la conformité du cumul des sanctions pénales et fiscales aux règles constitutionnelles [1] et plus précisément aux principes de nécessité [2] et de proportionnalité des peines, découlant de l’article 8 de la Déclaration de 1789 (N° Lexbase : L1372A9P). Ce contentieux s’exporte en droit social, tout particulièrement en matière de travail dissimulé où l’employeur verbalisé à ce titre est susceptible de subir, au moins en théorie, un cataclysme de sanctions. Ce dernier pourra concurremment faire l’objet de poursuites pénales [3] mais également se voir notifier des sanctions par des administrations ou des organismes de Sécurité sociale dans le cadre de leurs prérogatives de puissance publique. Sans exhaustivité [4], il pourra subir les majorations de 25 % ou 40 % des cotisations prévues par le Code de la Sécurité sociale [5], éventuellement supporter un paiement rétroactif des cotisations pour la période antérieure à la requalification du contrat d’entreprise en contrat de travail [6]. Par ailleurs, le préfet pourra prendre à son encontre une décision de fermeture de l’entreprise [7] et/ou d’exclusion des contrats publics [8]. De plus, les gestionnaires d’aides publiques (dont l’URSSAF) pourront également refuser les aides publiques pour l’avenir (5 ans) ou décider de leur refus de manière rétroactive en recherchant le remboursement des aides dont ils ont bénéficié au cours des 12 mois précédents l’établissement du procès-verbal [9].

A maints égards, le déploiement de cet « arsenal répressif non pénal » [10] parait favorable (sévérité, rapidité, caractère pécuniaire de la sanction, répression sans juge) à la lutte contre le « fléau » du travail dissimulé et plus largement la fraude sociale [11], qui constitue un objectif de valeur constitutionnelle [12]. Cependant, l’essor des sanctions administratives en matière de lutte contre la fraude n’est pas sans garde-fou.  Dès lors qu’elles présentent le caractère d’une punition, et seulement dans cette hypothèse, les sanctions prononcées sans juge demeurent soumises, au même titre que les sanctions pénales stricto sensu aux principes constitutionnels du droit répressif dont notamment le principe de nécessité des peines posé à l’article 8 de la Déclaration de 1789 [13]. De ce principe qui prévoit que « la loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires », découlent les principes non bis in idem et de proportionnalité des peines. A l’instar des contribuables en droit fiscal, les cotisants tentent désormais d’invoquer l’absence de conformité des mesures dont ils font l’objet à ces principes constitutionnels, escomptant échapper aux poursuites et/ou sanctions sévères susceptibles d’être prononcées à leur encontre notamment par les organismes de Sécurité sociale [14]. C’est dans ce contexte que s’inscrit la décision commentée.

Au regard de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, cette solution, classique, favorable au cumul des poursuites aux fins de sanctions différentes, ne surprend guère. Elle mérite toutefois d’être soulignée dans la mesure où les Sages avalisent expressément, pour la première fois, le cumul des poursuites pénales et « sociales » en matière de travail dissimulé (II.) après avoir rappelé, en creux, que l’application du principe de nécessité des peines est circonscrite au périmètre des sanctions à caractère de punition [15], dont les majorations pour travail dissimulé (I.).

I. La majoration pour travail dissimulé, une sanction à caractère de punition

L'affaire. En l’espèce, la société Deliveroo a fait l’objet d’un procès-verbal de travail dissimulé.  L’URSSAF lui notifie un redressement de cotisations de 6 millions d’euros, assorti d’une majoration de cotisations en application de l’article L. 243-7-7 du Code de la Sécurité sociale. En cas de travail dissimulé, cet article prévoit une majoration du montant des cotisations de 25 %, portée à 40 % lorsque le travail dissimulé concerne plusieurs personnes ou une personne en état de vulnérabilité. Au cours de cette procédure, l’URSSAF met en œuvre la procédure de flagrance sociale en application de l’article L. 133-1 du Code de la Sécurité sociale (N° Lexbase : L2606LWG). Lorsqu’un procès-verbal de travail dissimulé a été établi par l’URSSAF, cette procédure permet au directeur de procéder à des mesures conservatoires pour garantir le recouvrement des cotisations éludés et des majorations de cotisations afférentes. Dans le cas de la société Deliveroo, le montant concerné par ladite mesure conservatoire s’élèverait à 9 millions d’euros [16]. Parallèlement à cette procédure, la société est poursuivie devant une juridiction pénale du chef de travail dissimulé. A ce titre, elle encourt, en application des articles L. 8221-1 (N° Lexbase : L3589H9S) et L. 8224-5 (N° Lexbase : L0324LMX), applicable aux personnes morales [17], une peine d’amende de 250 000 euros, outre les peines complémentaires de confiscation du produit de l’infraction égal à l’économie réalisée par la fraude, de dissolution, d’interdiction d’exercice d’une ou plusieurs activités professionnelles ou sociales, le placement sous surveillance judiciaire, la fermeture définitive ou pour une durée de 5 ans au plus des établissements concernés, l’exclusion des marchés publics à titre définitif ou pour une durée de 5 ans au plus, l’interdiction de percevoir des aides publiques pour une durée de 5 ans au plus. Au stade des poursuites, elle fait l’objet d’une saisie conservatoire des sommes à hauteur de plusieurs millions d’euros [18].

La QPC. La société formule une question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité à l’article 8 de la Déclaration de 1789 de l’article L. 8224-5 du Code du travail et de la procédure de saisie conservatoire prévue à l’article L. 706-141 du Code de procédure pénale (N° Lexbase : L7245IMB) dès lors que le même fait peut également être poursuivi et sanctionné par les organismes de Sécurité sociale sur le fondement de l’article L. 243-7 (N° Lexbase : L4623LW7) et faire l’objet d’une saisie conservatoire sur le fondement de l’article L. 133-1 du Code de la Sécurité sociale (N° Lexbase : L2606LWG). Pour la Chambre criminelle[19], cette question est sérieuse dans la mesure où les sanctions encourues répriment les mêmes faits, protègent les mêmes intérêts, et seraient susceptibles, eu égard à la sévérité des majorations de cotisations prévues par l’article L. 243-7-7 (N° Lexbase : L6948LNN), d’apparaitre de même nature. Elle renvoie donc la question au conseil constitutionnel [20].

La qualification de la majoration. Dans son premier considérant, le Conseil constitutionnel réduit le périmètre de la QPC, initialement formulée par Deliveroo, pour s’estimer saisi des seuls articles L. 8224-5 du Code du travail et L. 243-7-7 du Code de la Sécurité sociale dont l’application cumulative serait susceptible de conduire, selon la requérante, « à ce qu’un employeur soit poursuivi et sanctionné deux fois pour de mêmes faits de travail dissimulé en méconnaissance des principes de nécessité, de proportionnalité des délits et des peines du principe non bis in idem qui en découle ». Après avoir rappelé, la solution désormais acquise, que les principes ainsi énoncés ne concernent pas seulement les peines prononcées par les juridictions mais s’étendent à toute sanction ayant le caractère de punition, le Conseil constitutionnel livre son premier éclairage. Il affirme, sans démonstration, que la majoration de cotisations prévue par l’article L. 243-7-7 du Code de la Sécurité sociale revêt le caractère d’une punition [21].

Un débat doctrinal clos pour la majoration de l’article L. 243-7-7. Cette première précision est la bienvenue. En effet, depuis longtemps, la question de l’appartenance des différentes majorations de cotisations au régime des sanctions à caractère punitif a suscité des interrogations et divise la doctrine en droit de la Sécurité sociale. Ce dualisme perdure aujourd’hui, faute de positionnement explicite de la Cour de cassation [22] ou de définition précise de la notion de sanction à caractère de punition par le Conseil constitutionnel. Il est acquis de longue date que les majorations de cotisations ne sont pas des dommages et intérêts [23]. Une partie de la doctrine, nie le caractère punitif des majorations. Elle s’appuie notamment sur un raisonnement par analogie à partir de quelques décisions rendues en matière fiscale à propos de majorations appliquées pour le paiement tardif des impôts [24]. Cette interprétation repose également sur la jurisprudence de la Cour de cassation qui considère les majorations de cotisations comme des ressources de Sécurité sociale au même titre que les cotisations [25]. En quelque sorte, l’application des majorations de retard obéirait davantage à une logique restitutrice. Comme des intérêts de retard, les majorations deviendraient l’accessoire de la créance. Elles augmenteraient le montant de cotisations pour compenser pécuniairement le retard de paiement et s’envisageraient indépendamment de toutes finalités punitives [26].

A l’inverse un autre courant discutait cette interprétation notamment parce que la cotisation et la majoration présentent une dualité de cause et poursuivent des finalités distinctes. Le deuxième courant doctrinal admet donc, en revanche, la finalité coercitive de ces mesures [27], notamment parce que les majorations de cotisations ne sont pas liées à « l’existence de la dette mais résultent de l’inexécution des obligations qui résultent de cette dette » [28]. Cette interprétation semble avoir reçu les faveurs du Conseil constitutionnel. Dans sa décision de 2018, le Conseil constitutionnel avait déjà admis qu’une majoration de cotisations puissent être considérée comme une sanction ayant le caractère de punition [29]. Cependant, l’exemple des solutions rendues à propos des majorations fiscales empêchait d’en tirer une conséquence générale pour l’ensemble des majorations de cotisations prévues par le Code de la Sécurité sociale. La décision discutée ne le permet pas davantage. Toutefois, elle présente le mérite de clore le débat, a minima s’agissant des majorations de cotisations de 25 % et 40 % prévues en cas de constatation d’une situation de travail dissimilé par l’article L. 243-7-7. Au regard de la sévérité de cette mesure pour les cotisants [30], la reconnaissance de la qualification de mesure punitive mérite un accueil favorable. Elle implique l’attractivité des principes de droit punitif reconnus par le droit constitutionnel et justifie, seule, le contrôle de la conformité de ces mesures au principes constitutionnels de nécessité et de proportionnalité des peines [31].  

II. La validité du cumul des poursuites en matière de travail dissimulé

La valeur relative de « non bis in idem ». Les principes de non-cumul des peines (non bis in idem) et de proportionnalité découlent tous deux du principe de nécessité des peines posée par l’article 8 de la Déclaration de 1789. En droit constitutionnel français, le principe non bis in idem n’a pas de véritable valeur constitutionnelle, laissant au législateur la possibilité d’y déroger [32]. Il ne s’impose qu’au cumul de peines pénales. Saisi à de nombreuses reprises sur la question du cumul des sanctions pénales et administratives en d’autres matières, le Conseil constitutionnel n’a que peu fléchi sa jurisprudence. Traditionnellement, il considérait que ce principe ne recevait pas d’application au cas de cumul entre des sanctions pénales et administratives [33]. Pour autant, comme le souligne un auteur, l’absence de valeur constitutionnelle ne signifie pas pour autant qu’il n’existe pas de limites juridiques au cumul des sanctions et des poursuites. Le principe de nécessité des délits et des peines, qui dispose d’une valeur constitutionnelle, permet cet encadrement devenu nécessaire face à l’essor des impératifs de répression [34]. Progressivement, les Sages ont fait évoluer leur jurisprudence en distinguant le cumul des poursuites du cumul des sanctions.

L’encadrement constitutionnel du cumul des poursuites. A propos du cumul des poursuites, le Conseil constitutionnel considère régulièrement, depuis 2016 que, selon l'article 8 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen de 1789 : « la loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires, et nul ne peut être puni qu'en vertu d'une loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée ». Les principes ainsi énoncés ne concernent pas seulement les peines prononcées par les juridictions pénales mais s'étendent à toute sanction ayant le caractère d'une punition. Le principe de nécessité des délits et des peines ne fait pas obstacle à ce que les mêmes faits commis par une même personne puissent faire l'objet de poursuites différentes aux fins de sanctions de nature différente en application de corps de règles distincts. Si l'éventualité que deux procédures soient engagées peut conduire à un cumul de sanctions, le principe de proportionnalité implique qu'en tout état de cause, le montant global des sanctions éventuellement prononcées ne dépasse pas le montant le plus élevé de l'une des sanctions encourues [35]. En d’autres termes, il ressort de la jurisprudence du Conseil constitutionnel que seuls sont attentatoires au principe de nécessité des peines, les poursuites distinctes portant sur les mêmes faits, qualifiés de manière identique, susceptibles d’entrainer un cumul de sanctions de même nature, poursuivant la même finalité, c’est-à-dire protégeant les mêmes intérêts sociaux. Concrètement, le cumul des poursuites distinctes sera, au contraire, admis lorsque l’une des 3 conditions alternatives est satisfaite, à savoir :

• soit les manquements donnant lieu à sanction ne sont pas qualifiés de la même manière ;
• soit les répressions cumulatives protègent des intérêts sociaux différents ;
• soit les faits sont réprimés par des sanctions de nature différente.

Dans cette dernière hypothèse, il ressort de la jurisprudence du Conseil constitutionnel que l’appréciation de l’identité ou la différence de nature des sanctions intervient au terme d’une analyse globale des sanctions répressives encourues simultanément. Ainsi, par exemple, les répressions pénale et civile qui prévoient, toutes deux, la même sanction (par exemple, une interdiction de gérer) sont de natures différentes lorsque la répression pénale est assortie d’une peine d’emprisonnement [36]. De même, une sanction strictement financière est de nature différente d’une peine d’emprisonnement [37].

Le plafonnement constitutionnel du cumul des sanctions. A propos cette fois du cumul des sanctions, la jurisprudence du Conseil constitutionnel n’a guère évolué depuis 1997 [38]. Un cumul entre des sanctions pénales et administratives est possible sous la réserve que « le montant global des sanctions éventuellement prononcées ne dépasse pas le montant le plus élevé de l’une des sanctions encoures ».  Dans cette dernière hypothèse, le montant de la sanction la plus élevée fait office de plafond que le cumul des sanctions prononcées ne saurait franchir [39].

Une solution convenue. En l’espèce, le Conseil constitutionnel applique strictement ces principes jurisprudentiels qu’il transpose au cumul des poursuites et des sanctions en matière de travail dissimulé. La formulation du principe posé à l’occasion de la QPC en son considérant 6 se présente en tous mots identiques au principe habituellement rappelé depuis 2016 pour admettre ou rejeter la validité du cumul des poursuites. Il rappelle notamment que, selon l’article 8 de la DDHC, « le principe de nécessité des délits et des peines ne fait pas obstacle à ce que les mêmes faits commis par une même personne puissent faire l'objet de poursuites différentes aux fins de sanctions de nature différente en application de corps de règles distincts. Si l'éventualité que deux procédures soient engagées peut conduire à un cumul de sanctions, le principe de proportionnalité implique qu'en tout état de cause le montant global des sanctions éventuellement prononcées ne dépasse pas le montant le plus élevé de l'une des sanctions encourues ».

Sans s’embarrasser de l’examen des conditions liées à l’identité de faits (amplement acquise en l’espèce) ni de celui des finalités des sanctions, il se livre à l’appréciation de la nature des sanctions. A cet effet, le Conseil constitutionnel relève que l’article L. 243-7-7 du Code de la Sécurité sociale prévoit uniquement une majoration du montant du redressement des cotisations sociales. Il souligne, à l’inverse, que l’article L. 8224-5 du Code du travail organisant la répression pénale des personnes morales prévoit, outre une peine d’amende, une peine de dissolution et les autres peines précédemment listées. Ces constats lui permettent de considérer que ces sanctions sont de natures différentes.

Il valide ainsi la conformité du cumul des poursuites pénales et celles relatives au recouvrement de la majoration de cotisations due pour travail dissimulé, sous la réserve du respect du principe de proportionnalité des sanctions qui organise un plafonnement de l’ensemble des sanctions pécuniaires éventuellement prononcées. Il appartiendra donc au juge judiciaire ou à l’URSSAF, si sa décision est postérieure à la condamnation pénale de l’auteur du travail dissimulé, de prendre en considération les sanctions à caractère de punition déjà prononcées par les autres détenteurs du « droit de punir » [40] les faits de travail dissimulé.

Une solution satisfaisante. Gardant à l’esprit que le montant de la sanction la plus élevée fait office de plafond, des esprits chagrins pourraient minimiser l’intérêt de cette garantie constitutionnelle en invoquant un caractère « symbolique ». L’application de majorations de cotisations à hauteur de 25 ou 40 % pour travail dissimulé peut, en effet, relever le plafond à des sommes considérables, amplement plus élevées que le montant maximum de l’amende pénale encourue, y compris par les personnes morales (225 000 euros d’amende encourue). Il n’en demeure pas moins que cette décision mérite un accueil favorable. D’abord, eu égard à l’effet dissuasif qu’elle induit. En avalisant un cumul de poursuites susceptible d’aboutir au prononcé de sanctions sévères et effectives, cette solution se montre particulièrement utile en matière de lutte contre le travail dissimulé. Cet effet dissuasif devrait d'ailleurs s’étendre aux personnes physiques dans la mesure où les dispositions pénales les concernant autorisent une lecture comparable du corpus répressif. Enfin, en qualifiant les majorations prononcées par les organismes de sanctions punitives, elle ouvre aux cotisants subissant cette majoration le bénéfice des garanties accordées par le droit constitutionnel répressif dont notamment les principes de légalité des délits et des peines, de rétroactivité in pejus et in mitius. Eu égard à l’instabilité des textes en matière de Sécurité sociale, le bénéfice de ces nouvelles garanties ne semble pas anodin.

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