[Jurisprudence] La suspension du refus d'autorisation provisoire de séjour n'implique pas que le demandeur d'asile éloigné soit réacheminé en France

Dans une décision rendue le 13 juin 2012, la Haute juridiction a dit pour droit que l'exécution de l'ordonnance par laquelle le juge des référés du tribunal administratif a enjoint au préfet de procéder au réexamen de la demande d'admission au séjour au titre de l'asile présentée par un étranger n'implique pas nécessairement que les autorités françaises prennent des mesures propres à assurer le réacheminement en France de ce dernier, dès lors que le réexamen de la demande d'admission au séjour de l'intéressé ne nécessite pas qu'il se présente de nouveau à la préfecture, et que son réacheminement ne doit intervenir que dans l'hypothèse d'une nouvelle décision faisant droit à cette demande. I - Le cadre juridique et les faits de l'espèce

A - Le cadre juridique : la demande d'asile et le Règlement communautaire du 18 février 2003

L'étranger qui, se trouvant sur le territoire français, demande à bénéficier de l'asile doit, en principe, être admis au séjour jusqu'à ce qu'il ait été statué sur sa demande. Ce principe connaît, cependant, des exceptions, énumérées à l'article L. 741-4 du Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (N° Lexbase : L5127IQX). Tel est le cas si l'étranger a la nationalité d'un pays considéré comme sûr (2°), si sa présence constitue une menace grave pour l'ordre public (3°), ou encore si elle "repose sur une fraude délibérée ou constitue un recours abusif aux procédures d'asile ou n'est présentée qu'en vue de faire échec à une mesure d'éloignement prononcée ou imminente" (4°). Reste une dernière hypothèse, qui est la première mentionnée par l'article L. 741-4 : le cas où l'examen de la demande d'asile relève de la compétence d'un autre Etat en application des dispositions du Règlement (CE) n° 343/2003 du Conseil du 18 février 2003, établissant les critères et mécanismes de détermination de l'Etat membre responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des Etats membres par un ressortissant d'un pays tiers (N° Lexbase : L9626A9E). Ce Règlement, qui a pris le relais de la Convention de Dublin, pose le principe selon lequel une demande d'asile doit normalement être examinée par un seul Etat membre, l'Etat regardé comme responsable par application des critères prévus par le texte. Il s'agit d'éviter qu'un étranger puisse soit présenter des demandes successives dans différents Etats membres, soit choisir l'Etat dans lequel sa demande sera examinée.

Si l'étranger qui n'est pas admis au séjour bénéficie du droit de se maintenir en France jusqu'à la notification de la décision de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) dans les cas prévus aux 2°, 3° et 4° de l'article L. 741-4, il en va différemment lorsque l'examen de sa demande d'asile relève de la compétence d'un autre Etat : il ne peut alors saisir l'OFPRA, puisque les autorités nationales ne sont pas compétentes. L'étranger est alors transféré vers l'Etat responsable du traitement de sa demande. La décision de réacheminer l'intéressé doit, certes, être écrite et motivée, mais elle peut être exécutée d'office par l'administration, "après que l'étranger a été mis en mesure de présenter des observations et d'avertir ou de faire avertir son consulat, un conseil ou toute personne de son choix", selon les dispositions combinées des articles L. 531-1 (N° Lexbase : L7216IQC) et L. 531-2 (N° Lexbase : L5045IQW) du Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

Le Règlement du 18 février 2003 prévoit, toutefois, un certain nombre de garanties pour l'étranger concerné et, en particulier, à son article 3, qu'il "est informé par écrit, dans une langue dont on peut raisonnablement supposer qu'il la comprend, au sujet de l'application du présent règlement, des délais qu'il prévoit et de ses effets". Il existe, à cet égard, deux grandes hypothèses prévues par les articles 16 à 20 du texte. La première correspond au cas de l'étranger qui présente une demande d'asile dans un Etat membre, sans avoir au préalable déposé de demande dans un autre Etat, mais où l'Etat membre auprès duquel la demande a été introduite estime qu'un autre Etat est responsable de son examen. La seconde hypothèse est celle où l'étranger a déjà présenté une demande d'asile dans un Etat membre, qui est donc l'Etat responsable, mais où il se trouve, sans en avoir reçu la permission, sur le territoire d'un autre Etat. Dans les deux cas, l'Etat sur le territoire duquel se trouve l'étranger peut requérir l'Etat responsable de le "prendre en charge" (dans la première hypothèse) ou de le "reprendre en charge" (dans la seconde hypothèse).

Dans le cas où l'Etat sur le territoire duquel se trouve l'étranger requiert l'Etat qu'il estime responsable de le prendre en charge, il doit formuler sa demande dans les trois mois et l'Etat requis dispose alors d'un délai de deux mois pour se prononcer, son absence de réponse au terme de ce délai valant acceptation. L'Etat demandeur peut, toutefois, solliciter une réponse en urgence "dans les cas où la demande d'asile a été introduite à la suite d'un refus d'entrée ou de séjour, d'une arrestation pour séjour irrégulier ou de la signification ou de l'exécution d'une mesure d'éloignement et/ou dans le cas où le demandeur d'asile est maintenu en détention". L'Etat demandeur doit laisser un délai d'au moins une semaine à l'Etat requis, et celui-ci doit tout mettre en oeuvre pour le respecter, et, en tout état de cause, statuer dans un délai d'un mois. Aux termes de l'article 19 du Règlement, "lorsque l'Etat membre requis accepte la prise en charge d'un demandeur, l'Etat membre dans lequel la demande d'asile a été introduite notifie au demandeur la décision de ne pas examiner la demande, ainsi que l'obligation de le transférer vers l'Etat membre responsable". Cette décision doit être motivée et assortie des indications de délai relatives à la mise en oeuvre du transfert. Elle est susceptible de recours, mais ce recours n'a pas d'effet suspensif sur l'exécution du transfert, "sauf lorsque les tribunaux ou les instances compétentes le décident, au cas par cas, si la législation nationale le permet".

Dans le cas d'une demande de "reprise en charge", c'est-à-dire dans le cas où l'étranger a déjà déposé une demande d'asile dans un autre Etat, l'Etat requis dispose, selon les cas de deux semaines ou un mois pour répondre à la demande. Aux termes de l'article 20 du Règlement, l'Etat requérant doit notifier au demandeur d'asile la décision relative à sa reprise en charge par l'Etat membre responsable, avec les mêmes exigences que précédemment. Il découle de ces dispositions que l'Etat sur le territoire duquel une demande d'asile a été déposée, et qui s'aperçoit qu'il n'est pas responsable de son traitement, doit, dans tous les cas de figure, informer le demandeur, de façon formalisée, de la décision de ne pas examiner sa demande et de le transférer vers l'Etat responsable.

B - Les faits de l'espèce : l'absence de notification de la décision dans une langue compréhensible par le demandeur d'asile et la présentation d'une demande de réacheminement en France

En l'espèce, le requérant, de nationalité sri-lankaise, s'était présenté à la préfecture du Val-d'Oise afin de déposer une demande d'asile. A cette occasion, il avait déclaré être entré en France sans avoir transité par un autre pays de l'Union européenne. Une autorisation provisoire de séjour valable un mois lui avait été délivrée et sa demande avait été enregistrée par l'OFPRA. L'administration a, toutefois, appris par la suite que l'intéressé avait déjà sollicité l'asile auprès des autorités britanniques en octobre 2010. Le 18 novembre 2011, le préfet a, en conséquence, pris une décision de non-renouvellement de l'autorisation provisoire de séjour, informé le requérant de ce qu'il avait saisi les autorités britanniques d'une demande de reprise en charge de la procédure d'asile et convoqué celui-ci en préfecture le 23 janvier 2012. L'OFPRA s'est parallèlement dessaisi de l'examen de la demande. Le 23 janvier, M. X s'est vu notifier une décision de remise aux autorités britanniques, ainsi qu'une décision de placement en rétention. Le soir même, il a introduit une demande tendant à la suspension des trois décisions et à ce qu'il soit enjoint à la préfecture de "réexaminer sa situation administrative au regard du séjour", sur le fondement de l'article L. 521-2 du Code de justice administrative (N° Lexbase : L3058ALT). Mais les choses se sont accélérées, puisque, le 24 janvier 2012 au matin, avant même que la préfecture ait été avisée de ce recours, M. X a été mis dans un avion pour Londres.

Le juge des référés du tribunal administratif de Cergy-Pontoise, saisi d'un référé liberté, a statué le 25 janvier 2012. Il a considéré que les conclusions dirigées contre le placement en rétention administrative étaient devenues sans objet, ce qui est conforme à la jurisprudence antérieure (1). Il a aussi estimé qu'il n'y avait pas de non-lieu sur les conclusions relatives au refus de renouveler l'autorisation provisoire de séjour et à la décision de réadmission au Royaume-Uni, ce qui est, également, orthodoxe. Le Conseil d'Etat a, en effet, jugé, à propos d'une mesure de reconduite à la frontière, que la seule circonstance que celle-ci ait reçu exécution au cours de l'instruction ne saurait priver d'effet la procédure de référé de l'article L. 521-2, "qui est destinée à protéger les libertés fondamentales en permettant au juge des référés d'ordonner toute mesure nécessaire à cette fin" (2).

Statuant sur ces conclusions, le juge des référés a constaté que, si la décision du 23 janvier 2012 de réadmission au Royaume-Uni avait été notifiée à M. X en présence d'un interprète en langue tamoule, tel n'avait pas été le cas de la décision du 18 novembre 2011, alors que l'intéressé ne comprenait pas le français et qu'il n'était pas établi qu'il comprenne l'anglais, langue dans laquelle des informations lui auraient été données oralement ce jour-là. Par suite, selon l'ordonnance, le préfet n'a pas mis à même le requérant de bénéficier des garanties procédurales prévues par l'article 3 du Règlement (CE) n° 343/2003 du Conseil du 18 février 2003 et a, ainsi, porté une atteinte grave et manifestement illégale au droit d'asile, solution déjà retenue par le Conseil d'Etat (3). Le juge des référés a ordonné la suspension de ces deux décisions et, surtout, a jugé que cette suspension impliquait que les autorités compétentes étaient à nouveau saisies de la demande d'admission au séjour de M. X, d'où une injonction faite au préfet du Val-d'Oise de réexaminer cette demande dans un délai de quinze jours. Le préfet n'a pas fait appel de l'ordonnance.

Dès le lendemain, l'avocat de M. X lui a demandé d'organiser le retour de son client sur le territoire français. Le préfet lui a répondu qu'il lui appartenait d'inviter celui-ci à se présenter auprès de ses services afin qu'ils puissent se conformer à l'injonction faite par le juge des référés. L'avocat a, alors, saisi le tribunal administratif, sur le fondement de l'article L. 911-4 du Code de justice administrative (N° Lexbase : L3332ALY), d'une demande tendant à l'exécution de l'ordonnance, et, plus précisément, à ce qu'il soit enjoint au préfet de faire réacheminer le requérant en France et de procéder au réexamen de sa situation administrative dans les huit jours sous astreinte. Par un jugement en date du 5 mars 2012, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a fait droit à cette demande en estimant que l'exécution de l'ordonnance comportait nécessairement pour le préfet l'obligation de prendre toutes les mesures pour permettre le réacheminement en France de l'intéressé. Le ministre de l'Intérieur a fait appel de ce jugement devant le Conseil d'Etat.

II - La portée de l'exécution de la décision de justice imposant le réexamen de la demande d'autorisation de séjour au titre de l'asile

A - L'obligation de réexaminer la demande d'admission au séjour au titre de l'asile n'implique pas que le demandeur déjà éloigné soit réacheminé en France

Dans les décisions "Chermykhanov" et "Wahidi" précitées (4), le Conseil d'Etat a enjoint à l'administration de réexaminer la demande d'admission au séjour en conséquence de l'absence de notification de la décision dans une langue compréhensible par l'étranger mais il n'a pas prescrit le réacheminement vers la France, et ce alors même que les intéressés avaient été respectivement acheminés en Pologne et en Grèce : c'est donc bien que le réexamen de la demande d'admission au séjour au titre de l'asile peut se faire à distance et sans la présentation physique de l'étranger en préfecture.

Le réacheminement en France de l'étranger, s'il peut être la conséquence du réexamen de sa demande en cas de décision d'admission au séjour contredisant la décision initiale de refus, ne doit pas, en revanche, être la condition préalable au réexamen de sa demande. La décision du 13 juin 2012 l'affirme clairement : "l'exécution de l'ordonnance par laquelle le juge des référés du tribunal administratif de Cergy-Pontoise a enjoint au préfet du Val d'Oise de procéder au réexamen de la demande d'admission au séjour au titre de l'asile présentée par M. [X] n'implique pas nécessairement que les autorités françaises prennent des mesures propres à assurer le réacheminement en France de ce dernier, dès lors que le réexamen de la demande d'admission au séjour de l'intéressé ne nécessite pas qu'il se présente de nouveau à la préfecture et que son réacheminement ne devra intervenir que dans l'hypothèse d'une nouvelle décision faisant droit à cette demande".

En l'espèce, il appartenait donc seulement au préfet du Val d'Oise de réexaminer "à distance" la demande d'admission au séjour de l'intéressé, en la lui notifiant dans une langue qu'il comprend : c'est seulement dans l'hypothèse où il ferait droit à cette demande qu'il y aurait lieu de le réacheminer en France. Cette procédure préserve, d'ailleurs, aussi la possibilité d'une admission au séjour de l'intéressé sur le territoire britannique et d'un renoncement à la demander sur le territoire français. D'ailleurs, la nouvelle décision à prendre était, en l'espèce, fort simple : il s'agissait de prendre la même décision que celle du 18 novembre 2011, fondée sur l'impossibilité d'admettre au séjour un étranger qui a déjà sollicité l'asile dans un autre Etat membre, en prenant, cependant, garde de la notifier par écrit dans une langue compréhensible pour le demandeur, c'est-à-dire en langue tamoule, ce qui certes était plus délicat que d'assurer une simple traduction orale de la décision.

B - Une ordonnance de référé liberté non exécutée en l'espèce en l'absence de tout réexamen de la demande d'admission au séjour au titre de l'asile

Il n'en demeure pas moins que la décision du 13 juin 2012 n'a pu que constater que l'injonction de réexamen de la demande d'autorisation de provisoire n'avait pas été respectée par le préfet et que l'ordonnance prononçant cette injonction n'avait donc pas été exécutée par l'administration. L'ordonnance du 25 janvier 2012 n'a pas été exécutée, en effet, puisque le préfet n'a pas procédé au réexamen de la demande de M. X. Or, le dispositif du jugement attaqué du tribunal administratif de Cergy-Pontoise s'est borné à enjoindre au préfet, sous astreinte, d'exécuter l'ordonnance, sans lui enjoindre, en outre, de prendre préalablement toutes mesures pour assurer le réacheminement en France de l'intéressé. Autrement dit, le jugement attaqué était erroné dans l'un de ses motifs, celui prescrivant le réacheminement, mais il était fondé dans son dispositif sanctionnant l'absence d'exécution de l'ordonnance de référé liberté ayant prescrit le réexamen de la demande d'autorisation provisoire de séjour : la décision du Conseil d'Etat du 13 juin 2012 a, en conséquence, censuré ce motif tout en confirmant ce dispositif.

Certes, le motif et le dispositif sont intimement liés, l'article 1er du jugement attaqué ne pouvait être lu que comme enjoignant au préfet d'exécuter l'ordonnance en procédant au réacheminement de l'étranger. Toutefois, dès lors qu'il était ici juge d'appel (5) et non juge de cassation, le Conseil a pu neutraliser cette erreur, solution opportune alors que l'annulation du jugement et le prononcé d'une nouvelle mesure d'injonction, dans une configuration où l'injonction sous astreinte était dès le départ justifiée, aurait au contraire pénalisé le demandeur. Après avoir censuré le motif erroné retenu par le tribunal administratif, le Conseil d'Etat a, ainsi, jugé que le ministre de l'Intérieur n'était pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise avait prononcé une astreinte à l'encontre de l'Etat, à défaut pour le préfet du Val-d'Oise de justifier avoir exécuté l'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Cergy-Pontoise lui enjoignant de procéder au réexamen de la demande d'admission sur le territoire au titre de l'asile de M. X.

La solution peut paraître sévère pour l'administration mais elle est juste : le préfet ne peut ignorer l'injonction de réexamen de la demande d'admission au séjour au titre de l'asile qui est prononcée par le juge administratif.

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(1) CE référé, 12 septembre 2007, n° 309317, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A2152DYD).
(2) CE référé, 30 janvier 2009, n° 324344, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A7476ECU) ; voir, dans le même sens, CE 2° et 7° s-s-r., 18 juin 2010, n° 332916, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A9853EZX).
(3) CE 2° et 7° s-s-r., 30 juillet 2008, n° 313767, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A8629D9H) ; CE 4° et 5° s-s-r., 17 mars 2010, n° 332586, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A8005ETN).
(4) CE 2° et 7° s-s-r., 30 juillet 2008, n° 313767, mentionné aux tables du recueil Lebon, et CE 4° et 5° s-s-r., 17 mars 2010, n° 332586, mentionné aux tables du recueil Lebon, précités.
(5) Il a en effet été jugé que la contestation du jugement du tribunal administratif ayant statué sur la demande d'exécution d'une ordonnance de référé liberté (qui fait l'objet d'un appel et non d'un pourvoi en cassation devant le Conseil d'Etat) suivait la même voie que celle de la contestation de cette ordonnance, c'est-à-dire la voie de l'appel (CE 5° et 7° s-s-r., 29 octobre 2003, n° 259440, mentionné aux tables du recueil Lebon N° Lexbase : A9823C9P). En l'espèce, le Conseil d'Etat était donc juge d'appel pour statuer sur le jugement du tribunal administratif de Cergy-Pontoise du 5 mars 2012 ayant procédé à l'exécution de l'ordonnance de référé liberté du 25 janvier 2012.

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