[Jurisprudence] L’intérêt à agir du riverain dans le cadre d’un contentieux lié au transfert d’office d’une voie privée dans le domaine public

En 1950, le Président Chenot avait déclaré qu’il ne faut pas « autoriser n’importe qui à se pourvoir contre n’importe quoi au risque de troubler le fonctionnement des juridictions », mais encore faut-il savoir quel est ce « qui ». Le courant jurisprudentiel concernant l’intérêt à agir en droit de l’urbanisme, s’il a été teinté de libéralisme, devient de plus en plus maîtrisé voire circonscrit. Le Conseil d’État, dans cet arrêt du 27 mai 2020 ? ouvre pourtant les portes du prétoire au riverain d’une voie privée susceptible d’être transférée dans le domaine public. Le riverain d’une voie publique en devenir est-il alors une nouvelle catégorie de requérants ? Cette précision inédite de la Haute juridiction administrative quant à l’application de l’article L. 318-3 du Code de l’urbanisme (N° Lexbase : L8011IMN) impose de s’attarder sur les modalités de l’intérêt à agir en la matière ainsi que sur cette catégorie particulière qu’est le riverain.

L’arrêt du Conseil d’État pourrait être résumé sous cette unique phrase : le droit d’accès du riverain est double, droit d’accès aux voies et droit d’accès au juge. 

Mais qu’est-ce qu’un riverain, n’est-il qu’un tiers ou également un usager ? Le riverain n’a bénéficié en droit administratif que d’études doctrinales ponctuelles et non d’ampleur. Il est pourtant une catégorie claire lorsqu’il est un riverain de voies publiques, lui octroyant certains droits, notamment concernant les aisances de voierie - c’est à dire de ses droits d’accès à la voie publique - mais en contrepartie il se voit imposé certaines sujétions. La catégorie de riverain ouvre également un régime propre de responsabilité lorsque les sujétions sont anormales puisqu’elle s’intègre au cœur de la responsabilité pour dommages de travaux publics. Le riverain bénéficie d’ailleurs d’une présence large au sein de plusieurs codes : c’est notamment le cas du Code général de la propriété des personnes publiques, du Code de la voierie routière, ou encore du Code de l’environnement et du Code de l’urbanisme. L’ensemble de ces codes permet de connaître l’étendue des droits et obligations auxquels le riverain est connecté. Ainsi, outre les servitudes dont il peut bénéficier, le riverain doit aussi connaître les modalités de délimitation des propriétés, notamment quand il est riverain d’un cours d’eau. Beaucoup d’articles du Code général de la propriété des personnes publiques sont d’ailleurs consacrés au riverain du domaine public fluvial et maritime, liant par là, la définition originelle du riverain à savoir « la personne dont la propriété borde une voie d’eau », mais, nous précise G. Cornu, « et par extension toute voies de communication » [1].

Quid des riverains de voies privées ? Le droit administratif devrait ainsi les ignorer et le riverain de se transformer en voisin, puisant dans les règles du Code civil les réponses aux éventuels nuisances ou troubles de voisinage qu’il voudrait voir cesser. Toutefois, à la lecture de l’arrêt commenté, la question se pose d’une réelle déconnexion entre les catégories de riverains et celle de voisin notamment quand la voie privée est ouverte à la circulation. Le droit public n’ignore d’ailleurs pas le voisinage notamment en contentieux de l’urbanisme. De même, le droit administratif des biens peut s’emparer de la notion [2].

Ainsi, la question qui se posait au Conseil d’État dans cet arrêt du 27 mai 2020 se situe précisément à la frontière du droit de l’urbanisme et du droit administratif des biens, même s’il s’agissait uniquement de connaître les virtualités contentieuses de l’article L. 318-3 du Code de l’urbanisme. En effet, ce dernier permet le transfert d’office de certaines voies privées dans le domaine public communal qui se réalise - étonnamment mais constitutionnellement (Cons. const., décision n° 2010-43 QPC du 6 octobre 2010 N° Lexbase : A9924GAS) - sans indemnités, mais après enquête publique. L’article précise ensuite : « (…) La décision de l'autorité administrative portant transfert vaut classement dans le domaine public et éteint, par elle-même et à sa date, tous droits réels et personnels existant sur les biens transférés. / Cette décision est prise par délibération du conseil municipal. Si un propriétaire intéressé a fait connaître son opposition, cette décision est prise par arrêté du représentant de l'Etat dans le département, à la demande de la commune ».

L’on connaissait déjà certaines modalités d’application de cet article notamment sur l’appréciation du consentement des propriétaires des voies privées concernés [3] ou encore concernant la vérification de la réalité de l’ouverture de la voie publique à la circulation qui contribue à l’applicabilité de l’article [4]. La question restait cependant inédite concernant les riverains de ces voies privées et de leur éventuel intérêt leur donnant qualité pour agir dans ces circonstances.  

En l’espèce, il faut faire un petit voyage en Bretagne, et plus particulièrement dans l’Île-et-Vilaine dans la commune de Saint-Lunaire, impasse de la Poste, pour mieux comprendre les faits. La commune souhaitait récupérer la propriété de cette voie privée dont certaines parcelles lui appartenaient déjà. Les consorts B., propriétaires des autres parcelles s’y sont opposés. La procédure de l’article L. 318-3 du Code de l’urbanisme permet toutefois à la commune de se tourner vers le préfet lorsque les propriétaires n’approuvent pas le transfert. Cependant le préfet refuse d’y procéder dans une décision du 5 mai 2015. C’est à ce moment là que les consorts A., riverains de la voie privée litigieuse, et bénéficiant d’une servitude de passage sur la voie privée, font leur entrée en scène. Ils demandent ainsi au préfet de retirer sa décision. N’ayant obtenu que le silence du préfet, ils portent ce refus implicite devant le tribunal administratif de Rennes. Ce dernier rejetant leur demande le 24 novembre 2017, ils se tournent alors vers la cour administrative d’appel de Nantes qui fait droit à leur demande le 18 juin 2019 et enjoint au préfet de se prononcer à nouveau [5]. Les consorts B forment alors un pourvoi en cassation.

Le Conseil d’État, sur conclusions contraires du rapporteur public, et en contradiction également avec un arrêt de la CAA de Lyon du 21 juin 2012 [6], mais dans la continuité des solutions énoncées par les précédents juges du fond dans cette procédure, admet l’intérêt donnant qualité pour agir à des riverains, et confirme la position de la cour d’appel quant à l’injonction faite au préfet.

Le regard de la doctrine et des praticiens concernant la jurisprudence sur l’intérêt à agir s’est effectivement concentré, ces dernières années, sur le droit de l’urbanisme, mais vis-à-vis de l’article L. 600-1-2 du Code de l’urbanisme (N° Lexbase : L0037LNP) dans sa rédaction refondue par l’ordonnance n° 2013-638 du 18 juillet 2013, relative au contentieux de l'urbanisme (N° Lexbase : L4499IXW). Schématiquement, l’intérêt à agir est envisagé en fonction de l’effet que peut avoir la mesure sur le requérant. Cette notion d’intérêt est la clé d’entrée indispensable pour accéder au prétoire puisqu’elle est la condition même de l’existence de l’action en justice. L’intérêt doit être personnel, légitime, direct et certain et s’apprécie en fonction de « cercles d’intérêts » qui avaient été découverts par le Président Chenot [7]. En clair, c’est souvent en fonction d’une appréciation concrète et géographique que le requérant pourra ou non intégrer le fameux cercle et si, selon la lettre du code, le projet « affecte directement les conditions d’occupation, d’utilisation et de jouissance du bien du requérant » [8].

Ainsi, la situation d’un voisin permet soit de fermer les portes du contentieux, soit au contraire de lui offrir de nouvelles perspectives lorsqu’il est considéré comme « voisin immédiat » et donc à proximité du terrain litigieux [9]. Par exemple, dans un arrêt du 20 février 2019 [10], le Conseil d’État avait précisé que le voisin immédiat d’un projet constructif est présumé avoir un intérêt à agir à l’encontre d’un permis de construire. Cette proximité semble effectivement être également prise en compte dans l’application de l’article L. 318-3 du Code de l’urbanisme.

Le rapporteur public, Romain Victor, dans ses conclusions, refuse pourtant l’analogie avec l’article L. 600-1-2 et de ses usages jurisprudentiels (« nous ne voyons pas de justification convaincante de déduire mécaniquement l’intérêt à agir de la seule qualité de voisin immédiat de la voie privée », précise-t-il), mais s’était attaché au contraire à reconstruire la philosophie de l'article L. 318-3 s’appuyant sur l’objectif d’intérêt général que contient l’article. Surtout, il s’était concentré sur le fonctionnement d’une voie privée ouverte à la circulation, notamment dans le maintien de l’exercice des pouvoirs de police du maire sur la voie ou encore dans le cadre des régimes de responsabilités. Il aboutit d’ailleurs à la conclusion d’une déconnexion entre la demande administrative et celle contentieuse en sauvegardant toutefois « l’ouverture du prétoire à la commune pour lui permettre de faire valoir devant le juge le motif d’intérêt public local justifiant le transfert ».

Ainsi, si un riverain peut demander au préfet de retirer sa décision de transférer d’office dans le domaine public une voie privée, il n’aurait pas d’intérêt à agir devant le juge quant à ce refus, seule la commune le pourrait. Le rapporteur avait ainsi des difficultés à relier l’intérêt général - et plus particulièrement l’intérêt local - avec la demande contentieuse de riverains, si ce n’est que la voirie serait supposé mieux entretenue si elle l’était par la personne publique. Loin d’être détaché de l’intérêt des riverains, il évoque également les relations de voisinage qui pâtiraient d’une telle reconnaissance.  Pourtant, un entretien public ainsi que la certitude d’une ouverture à la circulation publique pourraient bien être la justification d’un intérêt à agir des riverains. C’est d’ailleurs ce qui a motivé le Conseil d’État à reconnaître l’intérêt à agir en précisant que « le transfert d'une voie privée ouverte à la circulation publique dans le domaine public communal ayant notamment pour effet de ne plus faire dépendre le maintien de l'ouverture à la circulation publique de la voie du seul consentement de ses propriétaires et de mettre son entretien à la charge de la commune, les riverains de la voie justifient d'un intérêt leur donnant qualité pour demander l'annulation pour excès de pouvoir de la décision refusant de la transférer dans le domaine public de la commune ».

Tout au long des conclusions du rapporteur public et de la lecture de l’arrêt du Conseil d’État, c’est donc la question pérenne du contenu de l'article L. 318-3 qui reste en filigrane mais aussi de l’étendue de la catégorie de riverain.

On voudrait notamment croire que la précision concernant le moyen écarté, car nouveau en cassation, est peut-être un appel aux avocats pour que le juge puisse contrôler un jour la conventionalité de cet article : « En second lieu, le moyen tiré de ce que la cour aurait méconnu les stipulations de l'article premier du protocole additionnel à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales en faisant application de l'article L. 318-3 du Code de l'urbanisme n'a pas été soulevé devant la cour administrative d'appel et ne présente pas le caractère d'un moyen d'ordre public ».

En définitive, le Conseil d’État choisit une lecture stricte et empreinte de logique : si l'article est là, c'est qu'il faut l'appliquer pleinement, donc il ne voit pas de raison de scinder les possibilités d’action pour le riverain entre la demande administrative et la demande contentieuse qui lui est potentiellement afférente.

Avec cet arrêt, le Conseil d’État ouvre ainsi la voie à la doctrine à s’interroger sur les différentes catégories de « voisins » : voisins immédiats, contigus ou attenants, riverains divers, dont les régimes juridiques publics et privés peuvent différer. L’ouverture au prétoire de ces catégories ne relève probablement pas de la même logique ni des mêmes matières. Il s’agit de protéger le voisin immédiat de certaines nuisances dans le cadre de l’article L. 600-1-2 du Code de l’urbanisme, il s’agit pour l’application de l’article L. 318-3 d’assurer au futur riverain de la voie publique l’entretien de cette voie et son ouverture certaine à la circulation. Il s’agit également, dans le premier cas, de conférer une sécurité juridique aux décisions en matière d’urbanisme à la faveur des titulaires d’autorisations, alors qu’il semble dans le second cas que la protection, à travers la reconnaissance d’un intérêt à agir pour le riverain se répercute en fait sur la commune qui pourra récupérer la propriété de la voie.

En tout état de cause, il est une nouvelle fois démontré que le contentieux de l’urbanisme n’a pas fini de déployer ses potentialités [11] et que la catégorie de riverain d’une voie privée ouverte à la circulation doit être envisagée dans un nouveau « cercle d’intérêts ».

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