[Jurisprudence] L’effet direct, mais fort limité, de la Convention n° 106 de l’OIT sur le repos hebdomadaire

Repos dominical • dérogations • Convention n° 106 de l’Organisation internationale du travail

 

Résumé   Les dispositions de l’article 7 § 4 de la Convention n° 106 de l’OIT concernant le repos hebdomadaire dans les commerces et les bureaux ne créent d’obligations de consultation des partenaires sociaux, dès lors que les dérogations au travail dominical critiquées résultent de la loi, qu’à la charge de l’Etat, de sorte que le moyen tiré de ce que la procédure ayant conduit à l’adoption de la loi n’est pas conforme à ces dispositions ne peut être accueilli.   Les dispositions de la loi n° 2008-3 du 3 janvier 2008, pour le développement de la concurrence au service des consommateurs (N° Lexbase : L7006H3U), dite loi «Chatel», ne sont pas incompatibles avec celles des articles 6 et 7 § 1 de la Convention n° 106, le rapport du Comité de l’OIT chargé d’examiner la réclamation alléguant l’inexécution par la France de la Convention n° 106, des 10 et 24 mars 2016, ayant noté que la commission d’experts, après analyse complète et détaillée de la législation en cause, n’a pas considéré que les dispositions en question étaient contraires aux dispositions de la Convention n° 106, et ayant fait ressortir que les dérogations concernées étaient justifiées par la nature du travail, la nature des services fournis par l’établissement, l’importance de la population à desservir et le nombre des personnes employées et se fondaient sur des considérations économiques et sociales répondant à un besoin du public, en ce que l’aménagement de la maison participe l’ameublement relève d’une activité pratiquée plus particulièrement en dehors de la semaine de travail.

 

Alors que le Conseil d’Etat a, à plusieurs reprises déjà, eu l’occasion de se prononcer sur l’effet direct des dispositions de la Convention n° 106 de l’OIT concernant le repos hebdomadaire dans les commerces et les bureaux, la Chambre sociale de la Cour de cassation était pour la première fois saisie d’un contrôle de conventionnalité des dispositions législatives françaises à l’égard de ce texte. Par une décision rendue le 14 novembre 2018, elle juge que les dispositions de la loi n° 2008-3 du 3 janvier 2008 ayant institué une dérogation permanente de droit au profit des établissements de vente au détail dans le secteur de l’ameublement sont conformes à cette convention (I), aussi bien s’agissant des conditions de fond exigées par la Convention pour déroger au repos hebdomadaire (II) que des conditions procédurales que la Convention paraît imposer au législateur (III).

 

Commentaire

 

I - L’affaire

 

Dérogation permanente au repos dominical dans les établissements de commerce de détail d’ameublement. Un salarié, engagé par une célèbre enseigne de meubles suédoise, saisit le juge prud’homal d’une demande de dommages et intérêts en réparation du préjudice subi du fait de l’atteinte par l’employeur au principe du repos dominical après l’entrée en vigueur de la loi n° 2008-3 du 3 janvier 2008. Son raisonnement s’appuie sur la contrariété de cette loi, qui autorise la dérogation au repos dominical dans le secteur de l’ameublement, aux articles 6 et 7 de la Convention n° 106 de l’OIT concernant le repos hebdomadaire dans les commerces et les bureaux.

 

L’article 6, 3° de la convention prévoit que «la période de repos hebdomadaire coïncidera, autant que possible, avec le jour de la semaine reconnu comme jour de repos par la tradition ou les usages du pays ou de la région». L’article 7, 1° dispose toutefois que «lorsque la nature du travail, la nature des services fournis par l'établissement, l'importance de la population à desservir ou le nombre des personnes employées ne permettent pas l'application des dispositions de l'article 6, des mesures pourront être prises, par l'autorité compétente ou par l'organisme approprié dans chaque pays, pour soumettre, le cas échéant, des catégories déterminées de personnes ou des catégories déterminées d'établissements comprises dans le champ d'application de la présente convention à des régimes spéciaux de repos hebdomadaire, compte tenu de toute considération sociale et économique pertinente». A ces conditions de fond, qui justifient les dérogations au repos dominical, s’ajoutent les conditions procédurales établies par l’article 7, 4° qui énonce que «toute mesure portant sur l'application des dispositions des paragraphes 1, 2 et 3 du présent article devra être prise en consultation avec les organisations représentatives des employeurs et des travailleurs intéressées, s'il en existe».

 

L’article 11 de la loi du 3 janvier 2018 ajoutait une nouvelle dérogation permanente de droit au profit des établissements de commerce de détail d'ameublement [1]. Le salarié considérait que cette loi contrevenait aux dispositions de la Convention n° 106, d’abord parce que la procédure de consultation préalable des partenaires sociaux n’a pas été menée par les pouvoirs publics préalablement à l’adoption de la loi, ensuite parce que les conditions de fond n’auraient pas été respectées.

 

Conformité de la loi française à la Convention n° 106 de l’OIT. Débouté en appel, il forme un pourvoi en cassation qui n’est pas davantage couronné de succès. Par un arrêt rendu le 14 novembre 2018, la Chambre sociale de la Cour de cassation rejette le pourvoi.

 

Elle juge, s’agissant de la violation des règles procédurales, que «les dispositions de l'article 7 § 4 de la Convention n° 106 de l'Organisation internationale du travail concernant le repos hebdomadaire dans les commerces et les bureaux ne créent d'obligations de consultation des partenaires sociaux, dès lors que les dérogations au travail dominical critiquées résultent de la loi, qu'à la charge de l'Etat». Elle considère, ensuite, s’agissant des conditions de fond, que «le rapport du Comité de l'Organisation internationale du travail chargé d'examiner la réclamation alléguant l'inexécution par la France de la Convention n° 106, des 10 et 24 mars 2016, a noté que la commission d'experts, après analyse complète et détaillée de la législation en cause, n'a pas considéré que les dispositions en question étaient contraires aux dispositions de la Convention n° 106, et ayant fait ressortir que les dérogations concernées étaient justifiées par la nature du travail, la nature des services fournis par l'établissement, l'importance de la population à desservir et le nombre des personnes employées et se fondaient sur des considérations économiques et sociales répondant à un besoin du public, en ce que l'aménagement de la maison auquel participe l'ameublement relève d'une activité pratiquée plus particulièrement en dehors de la semaine de travail».

 

Si l’analyse des conditions de fond posées par la Convention n° 106 de l’OIT ne surprend guère, il y a, sans doute, plus à dire des conditions procédurales que ce texte impose.

 

II - Conditions de fond aux dérogations au repos dominical

 

Appui sur les décisions des organes de l’Organisation internationale du travail. Il peut être observé que c’est, à notre connaissance, la première fois que la Chambre sociale de la Cour de cassation s’appuie expressément sur une recommandation formulée par les organes internes de l’Organisation internationale du travail. En l’espèce, il s’agit d’un rapport du 10 et 24 mars 2016 émis par un comité d’expert désigné par le conseil d’administration du Bureau international du travail sur demande du syndicat Force ouvrière [2]. Le comité n’a pas considéré «après analyse complète et détaillée de la législation et des divers documents fournis […] que les dispositions en question étaient contraires aux dispositions de la Convention n° 106» [3], ses conclusions étant reprises mot pour mot par la Chambre sociale.

 

D’autres décisions ou recommandations des organes internes de l’OIT ont, on le sait, déjà eu une influence importante sur les décisions de la Chambre sociale. On se souviendra, par exemple, de l’incidence d’observations émises par la commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations en 2007 [4] sur la décision de la Chambre sociale écartant les dispositions législatives relatives au contrat «nouvelles embauches» en raison de leur contrariété à la Convention n° 158 de l’OIT [5].

 

La prise en considération formelle des arguments délivrés par les organes internes de l’OIT est toutefois remarquable et ouvre de nombreuses perspectives tant il est fréquent que ceux-ci soient saisis et statuent sur des dispositions législatives françaises.

 

Dérogation conforme aux exigences de fond de la Convention n° 106. Formellement, la Chambre sociale avalise le raisonnement des juges du fond sur le seul fondement de l’avis délivré par le comité d’experts de l’OIT.

 

Seule la notice d’information publiée sur le site de la Cour de cassation permet de mieux comprendre le contrôle effectivement réalisé par les juges de la Chambre sociale [6]. Après avoir énoncé que la Chambre sociale «prend acte de l’évolution des autorités de l’Organisation internationale du travail en ce qui concerne le travail le dimanche», la notice précise qu’elle prend également en compte «l’évolution des habitudes de consommation, spécialement dans les populations urbaines» et que les juges ont analysé et considéré «les dérogations concernées étaient justifiées par la nature du travail, la nature des services fournis par l’établissement, l’importance de la population à desservir et le nombre des personnes employées et se fondaient sur des considérations économiques et sociales répondant à un besoin du public, en ce que l’aménagement de la maison dont participe l’ameublement relève d’une activité pratiquée plus particulièrement en dehors de la semaine de travail».

 

On retrouve ici un argumentaire qui avait déjà été développé à propos de l’ouverture dominicale des établissements de vente au détail dans le secteur du bricolage par le Conseil d’Etat qui jugeait, en 2015, que la satisfaction du besoin de procéder le dimanche aux achats de fournitures nécessaire à l'activité de bricolage «constitue une considération sociale pertinente au regard des stipulations de l'article 7 de la Convention internationale du travail n° 106» [7].

 

La note d’information relève, par ailleurs, qu’il résulte «de l’économie des articles 6, 7 et 8 de la Convention n° 106 que, si les dérogations au repos hebdomadaire doivent être contrôlées de manière particulièrement strictes, en revanche, s’agissant des dérogations au caractère dominical de ce repos hebdomadaire, la marge d’appréciation des Etats signataires de la Convention est plus large». Ainsi, l’article 6, 3° de la Convention dispose que «la période de repos hebdomadaire coïncidera, autant que possible, avec le jour de la semaine reconnu comme jour de repos par la tradition ou les usages du pays ou de la région» [8], ces termes offrant une latitude au juge, notamment dans la détermination des «usages» de notre pays, ce qui correspond exactement à l’argumentation choisie par la Chambre sociale. De la même manière, l’article 8 de la Convention autorise très clairement les Etats parties à déroger au repos hebdomadaire «compte tenu de toute considération sociale et économique pertinente».

 

Il n’y a, en définitive, rien de choquant à ce que la Chambre sociale juge les dispositions de la loi du 3 janvier 2008 conformes à la Convention n° 106 sur le fond. Sur les aspects procéduraux d’adoption de la loi, la solution sollicite davantage la discussion.

 

III - Conditions de forme aux dérogations au repos dominical

 

Applicabilité directe d’une convention internationale et procédure d’adoption de la loi. Le Conseil d’Etat a notablement précisé les conditions d’applicabilité directe d’une convention ou d’un traité international dans un arrêt «Gitsi» rendu en 2012 [9]. Les conventions sont directement applicables «dès lors qu'elles créent des droits dont les particuliers peuvent directement se prévaloir ; […] une stipulation doit être reconnue d'effet direct par le juge administratif lorsque, eu égard à l'intention exprimée des parties et à l'économie générale du traité invoqué, ainsi qu'à son contenu et à ses termes, elle n'a pas pour objet exclusif de régir les relations entre Etats et ne requiert l'intervention d'aucun acte complémentaire pour produire des effets à l'égard des particuliers».

 

Une question s’est rapidement posée s’agissant des dispositions d’un traité ou d’une convention internationale exigeant qu’une procédure spécifique soit respectée par les Etats membres lors de l’adoption de tel ou tel dispositif en droit interne [10].

 

Elle a d’abord concerné les dispositions de l’article 7, 4° de la Convention n° 106 de l’OIT qui, rappelons-le, exigent que toute dérogation au repos dominical soit préalablement soumise à consultation des partenaires sociaux, auxquelles étaient confrontées les dispositions de la loi n° 2009-974 du 10 août 2009 [11] qui n’a précisément pas été soumise à une telle concertation [12]. Le Conseil d’Etat semblait alors ne pas admettre l’effet direct de l’article 7, 4° en jugeant que le syndicat ne pouvait «en tout Etat de cause utilement soulever, à l'encontre de cette circulaire, le moyen tiré de ce que l'adoption de la loi dont elle entend donner une interprétation n'aurait pas été précédée des mesures de consultation des organisations représentatives d'employeurs et de salariés prévues par la convention n° 106».

 

Toujours s’agissant de la Convention n° 106, une nouvelle décision du Conseil d’Etat rendue en 2013 permettait implicitement de contrôler que la procédure conventionnelle avait bien été respectée par le législateur [13]. La Haute juridiction relevait qu’«en tout Etat de cause, les organisations représentatives d'employeurs et de salariés ont été mises en mesure d'exprimer leur avis au cours de la procédure d'élaboration de la loi sur l'ensemble des questions traitées par cette dernière», ce qui paraissait faire de la condition procédurale posée par la Convention une exigence à laquelle le législateur français s’était soumis et, implicitement, devait se soumettre.

 

La Haute juridiction a finalement clarifié sa position dans un arrêt «Allenbach» rendu en 2015 [14]. «En vertu de l'article 55 de la Constitution (N° Lexbase : L0884AH9), le juge […] ne peut être utilement saisi d'un moyen tiré de ce que la procédure d'adoption de la loi n'aurait pas été conforme aux stipulations d'un tel traité ou accord».

 

Le ralliement logique de la Chambre sociale à la jurisprudence administrative. La décision en elle-même n’informe qu’assez peu sur les raisons pour lesquelles la Chambre sociale refuse de contrôler la constitutionnalité de la loi du 3 janvier 2008 à l’égard de l’article 7, 4° de la Convention n° 106 de l’OIT. Elle juge, en effet, de manière un peu péremptoire, que le moyen ne peut être accueilli parce que les dispositions de la Convention «ne créent d'obligations de consultation des partenaires sociaux, dès lors que les dérogations au travail dominical critiquées résultent de la loi, qu'à la charge de l'Etat».

 

Il faut, une nouvelle fois, se reporter à la notice d’information pour comprendre que la Chambre sociale choisit de s’aligner sur la position du Conseil d’Etat, ce qui est globalement de bonne politique pour éviter des distorsions d’appréciation de la Convention entre ordre judiciaire et ordre administratif.

 

La notice nous informe, par ailleurs, que «la Chambre sociale juge implicitement que les dispositions de l’article 7 § 4 sur l’obligation de consultation des partenaires sociaux sont suffisamment précises et inconditionnelles pour être reconnues comme étant d’effet direct, ainsi que le Conseil d’Etat l’a récemment reconnu également» et s’appuie, pour raisonner ainsi, sur un arrêt rendu par la Haute juridiction administrative qui constate que l’adoption d’un projet de décret créant une dérogation au repos dominical a bien été précédée d’une consultation de la Commission nationale de la négociation collective [15].

 

La loi ne peut donc être contrôlée ni par le juge judiciaire, ni par le juge administratif, ni par le juge constitutionnel qui, on s’en souviendra, refuse d’apprécier la conformité des lois françaises aux stipulations de traités internationaux [16], à l’exception notable des cas dans lesquels une procédure est imposée par le droit de l’Union européenne [17]. Il est toutefois très troublant que l’ordre juridique interne soit conduit à accepter, par la ratification, les dispositions d’une convention internationale «suffisamment précises et inconditionnelles» et, dans le même temps, refuse de s’y soumettre en évinçant toute voie de recours contre une loi adoptée au mépris de cette convention.

 

La notice de la Cour de cassation évoque l’hypothèse d’une dérogation au repos dominical instituée par accord collectif qui resterait soumis à la procédure conventionnelle. L’argument est cependant tautologique puisque, comme la cour l’admet d’ailleurs elle-même, les partenaires sociaux peuvent être considérés comme ayant été consultés dès lors que la dérogation résulte d’une négociation collective.

 

L’effet direct conféré à ces dispositions conventionnelles est donc extrêmement limité et ne pourra, en réalité, concerner que l’adoption de dispositions réglementaires, dont n’aura en principe pas à connaître le juge judiciaire. L’effet direct, affirmé par principe, ne déploiera ses potentialités qu’à l’égard des conditions de fond posées par la Convention dont nous avons vu qu’elles sont très relatives et largement laissées à l’appréciation des Etats membres. La décision ne devrait donc pas avoir d’influence notable à l’avenir sur les règles dérogeant au repos dominical et c’est, en définitive, le seul appui formel sur la recommandation des organes de l’OIT qui semble porteur de nombreuses potentialités.

 

Décision   Cass. soc., 14 novembre 2018, n° 17-18.259, FS-P+B+R+I (N° Lexbase : A1463YLR)   Rejet, CA Versailles, 17 mars 2017, n° 14/04068 (N° Lexbase : A3791UCE)   Textes concernés : Convention n° 106 de l’OIT concernant le repos hebdomadaire dans les commerces et les bureaux, art. 7 § 4 ; loi n° 2008-3 du 3 janvier 2008, pour le développement de la concurrence au service des consommateurs (N° Lexbase : L7006H3U).   Lien base : (N° Lexbase : E0315ETT).

 

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