[Textes] Service minimum d'accueil des élèves : vade mecum et tribulations

Annoncée par Nicolas Sarkozy le 15 mai 2008, la loi créant un droit d'accueil à l'école primaire pendant le temps scolaire en cas de grève a été promulguée et publiée, au Journal officiel le jeudi 21 août 2008. Définitivement adoptée par le Parlement le 23 juillet 2008, cette loi répond à la volonté exprimée par le Président de la République de concilier deux libertés : la liberté de faire grève, reconnue par la loi aux agents de la fonction publique en cas de désaccord avec leur employeur, et la liberté de travailler. Or, selon le chef de l'Etat, cette dernière liberté n'est pas respectée lorsque les mouvements de grève au sein de l'Education nationale contraignent les parents à assurer eux-mêmes la garde de leurs plus jeunes enfants. Pour autant, le législateur n'a jamais envisagé de remplacer les enseignements suspendus à l'occasion des mouvements sociaux. Ce service d'accueil n'a rien d'un service minimum. Il ne s'assimile pas non plus à des activités de loisirs proposées par les communes et dont la création ouvrirait aux élèves les chemins des centres aérés les jours de grève. Il s'agit, tout simplement, d'accueillir les enfants. Ainsi, les familles n'auront plus à chercher, dans l'urgence, des solutions de garde pour leurs jeunes enfants, voire à cesser leur activité professionnelle ces jours-là. 60 % des Français estiment qu'il s'agit d'"une bonne chose, car cela permet de ne pas pénaliser les parents qui travaillent", selon un récent sondage. En revanche, invitées à choisir une opinion se rapprochant le plus de la leur, 33 % des personnes interrogées estiment que ce service minimum "est une mauvaise chose, car cela constitue une tentative de remise en cause de l'exercice du droit de grève". 7 % ne se prononcent pas. Le Conseil constitutionnel, quant à lui, saisi de deux recours par des parlementaires, a validé début août l'essentiel du projet du ministre de l'Education (1) (Cons. const., décision n° 2008-569 DC, du 7 août 2008, loi instituant un droit d'accueil pour les élèves des écoles maternelles et élémentaires pendant le temps scolaire N° Lexbase : A8776D9W). Après avoir jugé conformes à la Constitution les articles 2, 3 et 4 de la loi, le Conseil constitutionnel a fait de même pour son article 9, relatif au dispositif de financement accordé aux communes pour l'exercice de cette nouvelle compétence. Le Conseil a considéré que l'institution de ce service constituait une "création ou extension de compétences" à caractère obligatoire, et qu'il fallait donc qu'elle soit "accompagnée de ressources déterminées par la loi". D'une manière générale, il a estimé que l'instauration du droit d'accueil ne restreignait pas de façon injustifiée le droit de grève.

Quoi qu'il en soit, après avoir posé le principe de l'obligation d'accueil des élèves dans les écoles maternelles ou élémentaires (I), la loi impose une négociation préalable avant le dépôt d'un préavis de grève (II). Le législateur apporte, également, des précisions sur les personnes chargées de l'accueil des enfants (III). Enfin, une compensation financière est prévue, ainsi qu'un transfert de responsabilité (IV).

I - L'obligation d'accueil des élèves en cas de grève ou d'absence imprévisible

Désormais, à compter du 1er septembre 2008, tout enfant scolarisé dans une école maternelle ou élémentaire publique sera accueilli pendant le temps scolaire pour y suivre les enseignements prévus par les programmes. Il bénéficiera gratuitement d'un service d'accueil lorsque ces enseignements ne pourront lui être délivrés en raison de l'absence imprévisible de son professeur. A cet égard, les syndicats et associations de parents d'élèves craignaient que l'école ne se transforme "en garderie". Pour les rassurer, le Parlement a modifié l'article 2 de la loi, en précisant que l'accueil de l'élève ne se fera qu'en cas d'impossibilité de remplacer l'enseignant.

De même, l'article 2 de la loi impose aux communes d'organiser l'accueil des élèves lorsque la proportion des enseignants grévistes dans une école dépasse 25 % de l'effectif. En dessous de 25 % de grévistes, c'est l'Etat qui se chargera de l'accueil des enfants. Le calcul s'effectue par rapport au nombre total de personnes qui exercent des fonctions d'enseignement dans chaque école. Ce nombre comprend les personnes appartenant aux corps des personnels enseignants, ainsi que les enseignants non titulaires, qui exercent à temps plein, ou à temps partiel, dans l'école. En revanche, les directeurs d'école qui bénéficient d'une décharge totale d'enseignement ne sont pas comptés dans l'effectif des personnes qui exercent des fonctions d'enseignement. Les familles sont informées des modalités d'organisation du service d'accueil par la commune et, le cas échéant, par les maires d'arrondissement. Pour les communes de Paris, Lyon et Marseille, le maire de la commune informe sans délai le président de la caisse des écoles de ces modalités.

Par ailleurs, à l'initiative de la commission des Affaires culturelles de l'Assemblée nationale, il faut noter que l'accueil est également organisé dans les établissements privés sous contrat. Toutefois, ce sont alors les organisations gestionnaires de ces écoles, et non les communes, qui sont chargées de l'accueil des enfants. La loi leur confère une totale liberté d'organisation à cet effet.

En outre, concernant les écoles publiques, il faut noter que la loi autorise tous les mécanismes conventionnels d'association ou de délégation du service. Ainsi, une commune peut confier par convention l'organisation, pour son compte, du service d'accueil à une autre commune, à un EPCI, à une caisse des écoles (à la demande expresse de son président), ou encore à une association gestionnaire d'un centre de loisirs. Une commune peut, également, s'associer avec une ou plusieurs autres communes afin d'organiser en commun le service. De plus, la loi prévoit que lorsque les compétences en matière de fonctionnement des écoles et d'accueil des enfants en dehors du temps scolaire ont été transférées à un établissement public de coopération intercommunale, c'est ce dernier qui est automatiquement compétent pour assurer le service d'accueil.

Quoi qu'il en soit, l'Etat a laissé une grande souplesse d'organisation du service par les communes. En effet, ces dernières déterminent librement les lieux d'accueil. Le service peut être assuré dans l'école, que celle-ci soit fermée ou partiellement ouverte, ou dans d'autres locaux de la commune. L'ensemble des enfants peut, également, être regroupé dans un même lieu. Si l'accueil est organisé dans une école dont les locaux continuent d'être en partie utilisés pour les besoins de l'enseignement, il faut noter que le directeur d'école ne peut s'opposer à ce que les salles de classe libérées en raison de l'absence d'un enseignant et les locaux communs (cour de récréation, préau, salle polyvalente, bibliothèque...) soient utilisées par la commune. En outre, il reviendra au directeur d'école ou, s'il est absent, aux enseignants présents le jour de la grève, d'assurer la surveillance de ceux des élèves qui demeurent sous leur responsabilité, y compris lorsque les locaux communs sont également utilisés par la commune.

II - La négociation préalable obligatoire avant le dépôt d'un préavis de grève

Afin de prévenir les conflits, la loi du 20 août 2008 oblige l'Etat et les syndicats à une négociation préalable, dans un délai de huit jours maximum, avant tout dépôt d'un préavis de grève, sur le modèle de l'alerte sociale instaurée dans les transports (loi n° 2007-1224 du 21 août 2007, sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs N° Lexbase : L2418HY9).

De plus, en cas de dépôt de préavis de grève (2), et en vue de la mise en place d'un service d'accueil, les enseignants qui ont l'intention de faire grève devront le déclarer "48 heures à l'avance" (3), délai comprenant au moins un jour ouvré. Les jours ouvrés sont les jours travaillés, c'est-à-dire les jours de la semaine pendant lesquels des cours sont assurés dans l'école au sein de laquelle est affecté l'agent, même si l'intéressé n'a aucun service à assurer ce jour-là (la notion de jour ouvré ne tient pas compte de l'emploi du temps de l'enseignant). En raison de la nouvelle organisation du temps scolaire applicable à compter de la rentrée 2008, les samedis ne peuvent être des jours ouvrés dans les écoles publiques. En conséquence, la participation à un mouvement de grève débutant un lundi devra faire l'objet d'une déclaration individuelle au plus tard le jeudi soir de la semaine précédente. Si le mouvement de grève doit débuter un jeudi, la déclaration individuelle devra intervenir au plus tard le lundi soir, que des cours soient organisés le mercredi ou non.

Quoi qu'il en soit, la personne qui participerait à un mouvement de grève sans s'être préalablement déclarée gréviste encourrait une sanction disciplinaire. En revanche, la personne qui aurait fait connaître son intention de participer au mouvement de grève peut librement y renoncer.

La déclaration (par écrit ou par télécopie) doit être faite à l'inspecteur d'académie, ou aux inspecteurs de l'Education nationale lorsque l'inspecteur d'académie leur a confié la mission de recueillir les déclarations, et que les personnels concernées par cette obligation de déclaration en ont été informées (4). La déclaration indique la date et l'heure à laquelle l'intéressé entend se mettre en grève.

Pour permettre aux communes de mettre en place le service d'accueil lorsqu'elles y sont tenues, il appartient à l'inspecteur d'académie de recenser précisément les écoles dans lesquelles le taux prévisionnel de grévistes est égal ou supérieur à 25 %. Ensuite, l'inspecteur de l'Education nationale, ou l'inspecteur d'académie destinataire des déclarations préalables communique au maire, dès qu'il en a connaissance, le nombre, par école, de personnes ayant procédé à la déclaration, et lui précise quelles sont les écoles pour lesquelles le taux de déclarations préalables est égal ou supérieur à 25 % du nombre des personnes soumises à l'obligation de déclaration. Cette information est transmise au maire par écrit, par télécopie ou message électronique. Avant le déclenchement de la grève, le préfet est informé par l'autorité académique, des communes et des établissements pour lesquels le service d'accueil devra être organisé.

Par ailleurs, il faut noter que les personnels exerçant des fonctions d'enseignement dans une école privée sont soumis à la même obligation de déclaration individuelle préalable que leurs homologues exerçant dans une école publique. La déclaration est, toutefois, directement adressée au chef d'établissement qui informe l'organisme de gestion du nombre des personnes s'étant déclarées grévistes.

Selon le ministre de l'Education nationale, ce nouveau dispositif va contribuer à la modernisation du dialogue social au sein de son administration, en créant une obligation de négociation entre l'employeur et les syndicats. Le Conseil constitutionnel, quant à lui, a validé l'article 5 de la loi imposant à chaque enseignant de déclarer son attention de prendre part à la grève, mais sous réserve "qu'un accord entre l'Etat et les syndicats sur les modalités selon lesquelles les déclarations préalables sont portées à la connaissance de l'autorité administrative ne saurait conduire à ce que la transmission de ces déclarations soit assurée par les organisations syndicales, ni avoir pour effet d'entraver la liberté de chaque enseignant de décider personnellement de participer ou non à la grève" (5). Il a estimé, en outre, que les déclarations préalables de participation à la grève devaient rester individuelles.

Les règles d'organisation et de déroulement de la négociation préalable seront fixées par un décret en Conseil d'Etat (C. éduc., art. L. 132-2 N° Lexbase : L9257ARB). Celui-ci déterminera, notamment, les conditions dans lesquelles une organisation syndicale représentative procède à la notification à l'autorité administrative des motifs pour lesquels elle envisage de déposer un préavis de grève, conformément à l'article L. 2512-2 du Code du travail (N° Lexbase : L0240H9R). Le décret indiquera, également, le délai dans lequel l'autorité administrative est tenu de réunir les organisations syndicales représentatives concernées (délai qui ne peut dépasser trois jours).Il fixera la durée dont dispose l'autorité administrative et les organisations syndicales représentatives pour conduire la négociation préalable (durée qui ne peut excéder huit jours francs à compter de la notification des motifs précités). Il précisera, en outre, les informations qui doivent être transmises par l'autorité administrative aux organisations syndicales représentatives en vue de favoriser la réussite du processus de négociation, ainsi que le délai dans lequel ces informations doivent être fournies et les conditions dans lesquelles la négociation préalable doit se dérouler. Les modalités d'élaboration du relevé de conclusions de la négociation préalable et les informations qui doivent y figurer seront, également, précisées par le décret. Enfin, figureront dans celui-ci les conditions dans lesquelles les enseignants du premier degré sont informés des motifs du conflit, de la position de l'autorité administrative et de celle des organisations syndicales représentatives, ainsi que des conditions dans lesquelles celles-ci recevront communication du relevé de conclusions de la négociation préalable.

III - Les personnes chargées de l'accueil des enfants

La circulaire détaillant les modalités de mise en oeuvre du droit d'accueil est parue au Bulletin officiel de l'Education nationale le 4 septembre 2008 (6). Elle indique, notamment, qu'une liste des personnes susceptibles d'assurer le service d'accueil est établie dans chaque commune, l'identification de ces personnes relevant "de la seule compétence du maire". Le fait que cette liste ne soit pas établie ne dispense, d'ailleurs, pas la commune de son obligation d'organiser le service d'accueil. Le directeur d'école transmet ensuite, pour information, la liste qu'il a reçue du maire aux représentants des parents d'élèves élus au conseil d'école (les personnes y figurant sont préalablement informées de cette transmission par la commune). La circulaire précise, également, que les personnes chargées par la commune d'assurer l'encadrement des enfants accueillis deviennent à cette occasion des agents publics de la commune, y compris lorsque leur participation au service n'est pas rémunérée ; elles sont donc soumises au principe de neutralité du service public.

L'Assemblée nationale avait initialement prévu que le maire devait établir la liste des personnes possédant les qualités requises pour accueillir et encadrer les enfants. Cette rédaction a fait naître chez les maires et leurs représentants une certaine inquiétude : en effet, ces "qualités requises" auraient pu passer pour des qualifications obligatoires ; quant au terme "encadrement", il aurait pu donner à penser que le service d'accueil proposerait des activités sportives, culturelles ou de loisirs supposant la présence de véritables animateurs qualifiés. Afin de lever ces inquiétudes, le législateur a finalement préféré faire référence aux "qualités nécessaires pour accueillir et encadrer des enfants".

Les communes doivent, ainsi, recenser, en amont de tout mouvement social, les personnes qualifiées qui pourraient accueillir les élèves, qu'il s'agisse d'agents municipaux, de parents d'élèves, d'étudiants titulaires d'un brevet d'aptitude aux fonctions d'animateur, de personnels de centres de loisirs, d'agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles, de membres d'associations familiales, d'enseignants retraités... Les dispositions du Code de l'action sociale et des familles n'imposent, en effet, pour les modes d'accueil des mineurs n'excédant pas 14 jours par an, aucune obligation en termes de qualification des personnels ou de taux d'encadrement. Constitué en accord avec l'inspecteur d'académie, qui pourra vérifier que ces personnes n'ont pas d'antécédents judiciaires (9) justifiant qu'on les éloigne des enfants, ce "vivier" offrira donc une solution souple et pratique aux petites communes qui ne disposent pas de centres de loisirs et de personnels communaux qualifiés pour accueillir des enfants.

IV - La responsabilité administrative des communes transférée à l'État et la compensation financière

S'agissant de la responsabilité administrative, l'Etat sera substitué à la commune en raison d'un fait dommageable commis, ou subi, par un élève du fait de l'organisation ou du fonctionnement du service d'accueil. L'Etat est alors subrogé aux droits de la commune, notamment, pour exercer les actions récursoires qui lui sont ouvertes (8). A titre d'exemple, si le dommage subi par un élève résulte d'une faute de service commise par un agent communal chargé du service d'accueil, c'est le ministère de l'Education nationale, et non la commune, qui pourra voir sa responsabilité engagée devant le tribunal administratif. Il reviendra aux Recteurs d'académie d'assurer la défense de l'Etat devant le tribunal. En revanche, la loi ne prévoit pas que la responsabilité de l'Etat se substitue à celle de la commune si le dommage subi est dû au mauvais entretien des locaux ou des matériels à la charge de cette dernière.

S'agissant de la responsabilité pénale, un amendement voté à l'Assemblée, et repris par la commission mixte paritaire, dispose que l'Etat doit accorder sa protection au maire à l'occasion des poursuites pénales qui pourraient être engagées à son encontre résultant de faits ne présentant pas le caractère de faute détachable de l'exercice de ses fonctions. L'Assemblée nationale a, ainsi, souhaité rassurer les maires sur les risques pénaux qu'ils encourent et, faute de pouvoir transférer une responsabilité pénale par nature personnelle, les députés ont étendu aux maires le bénéfice de la protection de l'Etat qui est accordée à tout agent public dans l'exercice de ses fonctions. Le préfet territorialement compétent assurera la mise en oeuvre de cette disposition. Dans une telle hypothèse, la prise en charge des frais liés à cette procédure pénale, en particulier les frais d'avocats, incombera au ministère de l'Education nationale de la même façon que si le maire était un agent de l'Etat et relevait, à ce titre, de la protection prévue à l'article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, portant droits et obligations des fonctionnaires (N° Lexbase : L5204AH9).

Par ailleurs, il faut savoir qu'en en contrepartie du service minimum, les communes percevront une compensation de l'Etat au titre des dépenses exposées pour la rémunération des personnes chargées de cet accueil (conformément à l'article 72-2 de la Constitution N° Lexbase : L1342A9L) A cet égard, le Conseil constitutionnel a considéré que la loi prévoyait à un niveau suffisant les ressources nécessaires à la création de ce service public d'accueil. Plus précisément, l'article 9 de la loi du 20 août 2008 dispose qu'il sera tenu compte du nombre d'élèves accueillis, mais également, si ce critère est plus favorable, du nombre d'enseignants ayant fait grève (11).

La compensation est calculée pour chaque école ayant donné lieu à l'organisation par la commune d'un service d'accueil. Elle correspond au plus élevé de ces deux montants : une somme de 110 euros par jour et par groupe de 15 enfants effectivement accueillis, le nombre de groupes étant déterminé en divisant le nombre d'enfants accueillis par quinze et en arrondissant à l'entier supérieur. Ce montant est indexé selon le taux d'évolution de la valeur du point d'indice de la fonction publique ; le produit, par jour de mise en oeuvre du service, de neuf fois le salaire minimum de croissance horaire par le nombre d'enseignants ayant effectivement participé au mouvement de grève, dans les écoles où la commune était tenue d'organiser le service d'accueil.

En tout état de cause, pour une même commune qui a organisé le service d'accueil, ou, le cas échéant, pour un même établissement public de coopération intercommunale chargé par convention de l'organisation du service d'accueil, la compensation financière ne peut être inférieure à 200 euros par jour, somme également indexée selon le taux d'évolution de la valeur du point d'indice de la fonction publique. Il appartiendra à l'inspecteur d'académie, à partir des éléments de calcul que lui auront adressés les communes, de déterminer le financement le plus avantageux pour elles. Le versement de la compensation interviendra dans un délai de 35 jours à compter de la réception par les autorités académiques du document mentionnant la date de l'organisation de l'accueil et le nombre d'élèves accueillis par école. Un forfait minimal sera ainsi versé à toute commune ayant organisé le service.

La loi a, ainsi, institué un "filet de sécurité" garantissant aux communes une rémunération minimale dans l'hypothèse où le nombre d'élèves accueillis serait très inférieur à ce qu'elles prévoyaient. Cette disposition a été saluée par l'Association des maires de grandes villes de France. De cette façon, même si les élèves accueillis sont moins nombreux que prévus, les collectivités territoriales se verront donc rembourser les rémunérations des personnels qu'elles estimaient nécessaires de mobiliser au vu des effectifs qu'elles pensaient devoir accueillir.

Quoi qu'il en soit, beaucoup de communes estiment que les modalités financières de remboursement par l'Etat ne permettent pas de couvrir les dépenses engagées, et certaines autres, par conviction politique ou par impossibilité réelle, ne se sont pas mises en conformité avec la loi et courent donc le risque d'être condamnées à des sanctions financières. Dans un premier temps, les juges administratifs ont fait preuve d'une certaine clémence envers les communes récalcitrantes, le tribunal administratif de Melun rejetant un recours préfectoral dirigé contre plusieurs maires du Val-de-Marne refusant d'organiser un service minimum d'accueil dans leurs écoles, dans un jugement du 9 octobre 2008 (TA Melun, 9 octobre 2008, n° 0807427, Préfet du Val-de-Marne N° Lexbase : A9585EAA). Dans un second temps, une autre position a été retenue, la décision du maire de la Ville de Paris de ne plus appliquer, pour des raisons de sécurité, la loi sur le service minimum d'accueil des enfants à l'école lors des prochaines grèves d'enseignants ayant été suspendue (TA Paris, 22 octobre 2008, n° 0816694, Préfet de Paris N° Lexbase : A9605EAY). D'autres villes, notamment dans l'Essonne et dans le sud-ouest, sont sous la menace d'une amende de 10 000 euros par jour. La pression de l'Etat semble, ainsi, s'accentuer, le ministre de l'Education nationale ayant proposé de passer convention directement avec les fédérations de parents d'élèves pour qu'elles mettent à disposition des vacataires à la place des municipalités le temps que la justice ait tranché.

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(1) Par la suite, une évaluation sera présentée par le Gouvernement sous la forme d'un rapport déposé avant le 1er septembre 2009. Ce rapport doit retracer les difficultés matérielles rencontrées par les communes pour l'organisation du service d'accueil. Il revient aux inspecteurs d'académie de recueillir les informations permettant la rédaction de ce rapport.
(2) Dans les établissements privés sous contrat, un préavis de grève ne peut être déposé que lorsque les revendications professionnelles qui motivent le préavis relèvent du pouvoir de décision de l'Etat.
(3) Il faut noter que, lorsqu'un préavis de grève aura été déposé, un nouveau préavis ne pourra être déposé par la ou les mêmes organisations et pour les mêmes motifs qu'à l'issue du délai du préavis en cours.
(4) Cependant, lorsqu'un accord a été trouvé entre l'Etat et les organisations syndicales dans le cadre de la négociation préalable, la déclaration est faite selon les modalités résultant de cet accord portées à la connaissance des personnels soumis à l'obligation de déclaration. Cette possibilité de modalités alternatives de déclaration n'entrera, toutefois, en vigueur qu'avec la publication du décret en Conseil d'Etat prévu par l'article L. 133-2 du Code de l'éducation précité.
(5) Les informations issues des déclarations individuelles ne peuvent être utilisées que pour l'organisation, durant la grève, du service d'accueil. Elles sont couvertes par le secret professionnel. Leur utilisation à d'autres fins ou leur communication à toute autre personne que celles qui doivent en connaître est passible des peines prévues à l'article 226-13 du Code pénal (N° Lexbase : L5524AIG).
(6) Mise en oeuvre de la loi n° 2008-790 du 20 août 2008 créant un droit d'accueil au profit des élèves des écoles maternelles et élémentaires.
(7) Les personnes concernées auront été préalablement informées de cette vérification par la commune. Lorsque la consultation fait apparaître qu'une ou plusieurs personnes proposées par le maire figurent sur ce fichier, le préfet en est également informé. Lorsque l'autorité académique est conduite à écarter certaines personnes de la liste, elle doit en informer le maire sans en divulguer les motifs.
(8) De telles actions pourraient être engagées par le ministère de l'Education nationale, notamment lorsque la faute personnelle d'un agent a contribué à la réalisation du dommage, ou qu'un tiers est à l'origine du dommage.
(9) La compensation financière de l'Etat est détaillée dans un décret publié au Journal officiel du 6 septembre 2008 : décret n° 2008-901 du 4 septembre 2008, relatif à la compensation financière de l'Etat au titre du service d'accueil (N° Lexbase : L4268IBP).

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