Réf. : Loi n° 2006-339 du 23 mars 2006, pour le retour à l'emploi et sur les droits et les devoirs des bénéficiaires de minima sociaux (N° Lexbase : L8128HHI)
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par Christophe Willmann, Professeur à l'Université de Haute Alsace
le 07 Octobre 2010
Le contrat d'insertion-revenu minimum d'activité (Cirma) et le contrat d'avenir n'ont rencontré, jusqu'ici, qu'un succès mitigé, alors que la loi de cohésion sociale avait fixé un objectif de 185 000 contrats d'avenir signés en 2005. Seuls 13 500 contrats ont été signés fin 2005. Le nombre de Cirma signés était encore plus faible, puisque l'on n'en recensait que 1 525. Dans ce contexte, la loi n° 2006-339 du 23 mars 2006 s'est attachée à encourager la signature d'un plus grand nombre de Cirma et de contrats d'avenir.
1.1. Contrats aidés
La loi de cohésion sociale nº 2005-32 du 18 janvier 2005 prévoit que le contrat d'accompagnement dans l'emploi doit être conclu pour une période d'au moins 6 mois. La loi n° 2006-339 du 23 mars 2006 (art. 19) complète cette durée minimale par une seconde hypothèse : 3 mois pour les personnes bénéficiant d'un aménagement de peine.
La loi de cohésion sociale instituant le contrat d'avenir prévoit que la conclusion de chaque contrat est subordonnée à la signature d'une convention individuelle entre le bénéficiaire, qui s'engage à prendre part à toutes les actions qui y sont prévues, le représentant de l'Etat et l'un des employeurs. Cette convention est conclue pour une durée de 2 ans, renouvelée dans la limite de 12 mois. Pour les bénéficiaires âgés de plus de 50 ans et les travailleurs handicapés, le renouvellement peut être de 36 mois. Mais, lorsque des circonstances particulières tenant au secteur d'activité professionnelle ou au profil de poste le justifient, le préfet peut prévoir une durée comprise entre 6 et 24 mois.
La loi n° 2006-339 du 23 mars 2006 (art. 19) organise une seconde dérogation, puisque la convention peut être conclue pour une durée minimale de 3 mois pour les personnes bénéficiant d'un aménagement de peine. La durée totale de la convention ne peut, compte tenu du ou des renouvellements, excéder 36 mois (voir, aussi, l'article 20 de la loi, modifiant logiquement la rédaction de l'article L. 322-4-12). Cette nouvelle règle, aménageant un régime spécifique pour les personnes bénéficiant d'un aménagement de peine, laisse perplexe, tant elle semble limitée quant à son champ d'application.
La durée hebdomadaire du travail des personnes embauchées dans le cadre d'un contrat d'avenir est fixée à 26 heures. Cette durée peut varier sur tout ou partie de la période couverte par le contrat, sans dépasser la durée prévue au premier alinéa de l'article L. 212-1 du Code du travail (N° Lexbase : L5835AC4) et à l'article L. 713-2 du Code rural (N° Lexbase : L1354ANH) et à condition que, sur toute cette période, elle n'excède pas, en moyenne, 26 heures.
La loi n° 2006-339 du 23 mars 2006 modifie cette durée du travail, désormais comprise entre 20 et 26 heures lorsque l'embauche est réalisée par un employeur conventionné au titre des ateliers et chantiers d'insertion (C. trav., art. L. 322-4-16-8 N° Lexbase : L7725HBQ) ou le secteur du service à la personne (associations et entreprises dont l'activité porte sur la garde des enfants ou l'assistance aux personnes âgées, aux personnes handicapées ou aux autres personnes qui ont besoin d'une aide personnelle à leur domicile ou d'une aide à la mobilité dans l'environnement de proximité favorisant leur maintien à domicile et centres communaux et intercommunaux d'action sociale au titre de leur activité de garde d'enfants de moins de 3 ans à domicile, C. trav., art. L. 129-1 N° Lexbase : L7734HB3).
3. Cirma
Le Cirma, en application de l'article L. 322-4-15-4 du Code du travail (N° Lexbase : L7773HBI), pouvait revêtir la forme d'un contrat à durée déterminée, conclu en application de l'article L. 122-2 du Code du travail (N° Lexbase : L5454ACY) ou d'un contrat de travail temporaire, conclu avec un employeur visé à l'article L. 124-1 (N° Lexbase : L8979G7P).
Désormais, il peut être un contrat à durée indéterminée (article 22 de la loi n° 2006-339).
Lorsque le Cirma est conclu avec une entreprise de travail temporaire, la loi n° 2006-339 du 23 mars 2006 écarte le régime juridique de la rupture du contrat à l'initiative du salarié, qui ouvre normalement droit à des dommages-intérêts (avant-dernier alinéa de l'article L. 124-5 N° Lexbase : L5630ACI) (article 23 de la loi n° 2006-339).
1.2. Aides à l'emploi
Consacrant la reconnaissance légale des ateliers et chantiers d'insertion, initiée par la loi de cohésion sociale du 18 janvier 2005 (C. trav., art. L. 322-4-16-8 N° Lexbase : L7725HBQ), la loi n° 2006-339 du 23 mars 2006 (art. 24) ouvre aux employeurs autorisés à mettre en oeuvre un atelier ou un chantier d'insertion les financements publics jusque-là réservés aux entreprises d'insertion (EI), associations intermédiaires (AI) et entreprises de travail temporaire d'insertion (ET-TI) (C. trav., art. L. 322-4-16 N° Lexbase : L9190HDQ).
Le régime juridique de ces structures avait déjà fait l'objet de textes récents (loi n° 2005-841 du 26 juillet 2005, relative au développement des services à la personne et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale N° Lexbase : L8799G9R ; ordonnance n° 2003-1213 du 18 décembre 2003, relative aux mesures de simplification des formalités concernant les entreprises, les travailleurs indépendants, les associations et les particuliers employeurs N° Lexbase : L9710DL9 ; décret n° 2005-905 du 2 août 2005, modifiant le décret n° 99-109 du 18 février 1999 relatif aux associations intermédiaires N° Lexbase : L0914HBH ; circulaire DGEFP, n° 2005/21, du 4 mai 2005, relative à la réforme des modalités de gestion des aides aux entreprises d'insertion et aux entreprises de travail temporaire d'insertion N° Lexbase : L6214G8N).
La nouvelle rédaction de l'article L. 322-4-16 du Code du travail par la loi n° 2005-841 du 26 juillet 2005 (art. 19,1°) permettait déjà à l'Etat de conventionner directement des communes, afin qu'elles portent elles-mêmes des ateliers et chantiers d'insertion.
La loi de cohésion sociale définissait en termes larges les structures porteuses des ateliers et chantiers d'insertion : un centre communal ou intercommunal d'action sociale ou une association d'insertion qui a conclu une convention à cet effet (C. trav., art. L. 322-4-16-8). La loi n° 2006-339 modifie cette définition des employeurs qui, désormais, doivent figurer sur une liste fixée par décret et conclure avec l'Etat une convention visée à l'article L. 322-4-16 du Code du travail.
A titre transitoire, et jusqu'à la date de parution d'un décret, les employeurs autorisés à mettre en oeuvre un atelier ou un chantier d'insertion sont les organismes de droit privé à but non lucratif (ayant pour objet l'embauche de personnes rencontrant des difficultés particulières d'accès au marché du travail, afin de faciliter leur insertion sociale et professionnelle, en développant des activités ayant principalement un caractère d'utilité sociale), les communes, les établissements publics de coopération intercommunale, les centres communaux ou intercommunaux d'action sociale, les syndicats mixtes, les départements, les établissements d'enseignement professionnel et d'enseignement agricole de l'Etat et l'Office national des forêts.
Le secteur de l'insertion par l'économique pouvait, jusqu'alors, bénéficier d'aides financières et exonérations de charges sociales. Mais, étaient exclues de ces aides, les associations intermédiaires (C. trav., art. L. 322-4-16-3 N° Lexbase : L6153ACU).
La loi n° 2006-339 étend cette liste, et pose un principe de non-cumul d'aides, lorsque l'employeur relevant du secteur de l'insertion par l'économique recrute une personne en application des articles L. 322-4-10 (N° Lexbase : L7727HBS) (contrat d'avenir) et L. 322-4-15 (N° Lexbase : L7772HBH) (Cirma) du Code du travail.
2. Réformes annexes à la lutte contre les exclusions : régime des heures supplémentaires et contrat de transition professionnelle
Comme son nom paraît l'indiquer, la loi n° 2006-339 contient des dispositifs incitatifs de retour à l'emploi destinés aux bénéficiaires de minima sociaux. Mais, pour un certain nombre de motifs, il a entendu de manière très extensive cet objet de la loi, en modifiant le régime des heures supplémentaires et en créant un contrat de transition professionnelle, appelé à remplacer la convention de reclassement personnalisé. Il a encouru, de ce fait, une censure (partielle) du Conseil constitutionnel.
2.1. Régime des heures supplémentaires dans les entreprises de 20 salariés au plus
L'article 31 de la loi n° 2006-339 du 23 mars 2006, issu d'un amendement adopté par le Sénat en première lecture, avait pour objet de fixer, jusqu'au 31 décembre 2008, le régime des heures supplémentaires dans les entreprises de 20 salariés au plus. Cette disposition a été déclarée non conforme à la Constitution, par la décision du Conseil constitutionnel du 16 mars 2006.
Le Conseil constitutionnel a relevé qu'une disposition ne peut être introduite par voie d'amendement lorsqu'elle est dépourvue de tout lien avec l'objet du texte déposé sur le bureau de la première assemblée saisie. Or, en l'espèce, cet article 31 de la loi n° 2006-339 est dépourvu de tout lien avec un projet de loi qui, lors de son dépôt sur le bureau de l'Assemblée nationale, première assemblée saisie, comportait exclusivement des mesures relatives au retour à l'emploi des bénéficiaires de minima sociaux : il a donc été adopté selon une procédure contraire à la Constitution.
2.2. Contrat de transition professionnelle
Prévue par la loi de cohésion sociale du 18 janvier 2005 (art. 74), la convention de reclassement personnalisé a fait l'objet d'un accord national interprofessionnel du 5 avril 2005, retranscrit dans une convention relative à la convention de reclassement personnalisé du 27 avril 2005.
Le plan d'aide au retour à l'emploi (Pare) anticipé, dit "pré-Pare" (défini à l'article L. 321-4-2 du Code du travail N° Lexbase : L7855HBK instauré par l'article 120 de la loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale N° Lexbase : L1304AW9), visait les salariés des entreprises non soumises à l'obligation de mise en oeuvre d'un congé de reclassement, c'est-à-dire celles de moins de 1 000 salariés. Ce dispositif, qui a remplacé les conventions de conversion, est issu de la convention d'assurance chômage du 1er janvier 2001, relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage (N° Lexbase : L4594AQ9). Il permettait aux salariés licenciés pour motif économique ayant au moins 4 mois d'ancienneté, de bénéficier des prestations d'aide au retour à l'emploi pendant la durée du préavis.
L'accord national interprofessionnel du 5 avril 2005 ouvre aux salariés, comptant moins d'un an d'ancienneté dans l'entreprise, le bénéfice de la convention de reclassement personnalisé (alors que seuls les salariés justifiant de 2 ans d'ancienneté étaient, auparavant, éligibles aux conventions de conversion). Les conditions au bénéfice de la convention de reclassement personnalisé ont été précisées par la convention du 27 avril 2005. Le salarié bénéficie, à ce titre, après la rupture de son contrat de travail, d'actions de soutien psychologique, d'orientation, d'accompagnement, d'évaluation des compétences professionnelles et de formation destinées à favoriser son reclassement (C. trav., art. L. 321-4-2, I N° Lexbase : L7855HBK).
La convention de reclassement personnalisé est devenue effective, en application de l'arrêté du ministre du Travail et de l'Emploi du 24 mai 2005 portant agrément de la convention relative à la convention de reclassement personnalisé (arrêté du 24 mai 2005, portant agrément de la convention relative à la convention de reclassement personnalisé, de l'avenant n° 5 à la convention du 1er janvier 2004 relative à l'aide au retour à l'emploi et à l'indemnisation du chômage N° Lexbase : L7949G8W) (voir, aussi, décret n° 2005-587 du 27 mai 2005, relatif à la mise en oeuvre de la convention de reclassement personnalisé et modifiant l'article R. 351-1 du Code du travail N° Lexbase : L7716G8B).
La loi n° 2005-841 du 26 juillet 2005, relative au développement des services à la personne, a procédé aux modifications législatives rendues nécessaires ou souhaitables par l'adoption de l'accord national interprofessionnel du 5 avril 2005, retranscrit dans une convention relative à la convention de reclassement personnalisé du 27 avril 2005.
La loi n° 2006-339 (art. 32) autorise le Gouvernement à prendre par ordonnance toute mesure visant à instituer, à titre expérimental pour une durée maximale de 2 ans, aux lieu et place de la convention de reclassement personnalisé (C. trav., art. L. 321-4-2 N° Lexbase : L7855HBK), un contrat de transition professionnelle, ayant pour objet le suivi d'un parcours de transition professionnelle pouvant comprendre des mesures d'accompagnement, des périodes de formation et des périodes de travail au sein d'entreprises ou d'organismes publics, au profit des personnes dont le licenciement est envisagé pour motif économique par les entreprises non soumises aux dispositions de l'article L. 321-4-3 du Code du travail (N° Lexbase : L7856HBL), implantées dans certains bassins d'emploi.
L'ordonnance à venir doit :
- fixer les conditions dans lesquelles l'employeur est tenu de proposer au salarié dont il envisage le licenciement, le contrat de transition professionnelle et les conséquences de l'acceptation du salarié sur son contrat de travail ;
- prévoir une allocation spécifique et les droits sociaux, les conditions d'imputation de la période passée en contrat de transition professionnelle sur les droits à l'allocation d'assurance (visée à l'article L. 351-3 du Code du travail N° Lexbase : L6262ACW) ainsi que des aides visant à favoriser le retour à l'emploi ;
- déterminer les conditions de financement des contrat de transition professionnelle, y compris par une contribution spécifique à la charge des entreprises et par une contribution au régime d'assurance chômage.
L'ordonnance doit être prise dans un délai de 2 mois suivant la publication de la loi n° 2006-339. Un projet de loi de ratification sera déposé devant le Parlement dans un délai de 12 mois à compter de sa publication.
Devant le Conseil constitutionnel, les requérants faisaient grief au Gouvernement d'avoir demandé cette habilitation par voie d'amendement. Cet amendement ayant été déposé au Sénat, seconde assemblée saisie, l'Assemblée nationale aurait été privée, en raison de la procédure d'urgence, de tout droit d'amendement. Le Gouvernement aurait dû indiquer avec précision la finalité des mesures prises en application de cette procédure ainsi que leur domaine d'intervention.
Sur le premier point, portant sur la demande d'habilitation par voie d'amendement, le Conseil constitutionnel écarte le moyen. Le Gouvernement peut, seul, demander au Parlement l'autorisation de prendre de telles ordonnances ; il a la faculté de le faire en déposant soit un projet de loi, soit un amendement à un texte en cours d'examen.
Sur le second point, relatif au droit d'amendement de l'Assemblée nationale, le Conseil constitutionnel estime que le droit d'amendement doit pouvoir s'exercer pleinement au cours de la première lecture des projets et des propositions de loi par chacune des deux assemblées. Il ne saurait être limité, à ce stade de la procédure et dans le respect des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire, que par les règles de recevabilité ainsi que par la nécessité, pour un amendement, de ne pas être dépourvu de tout lien avec l'objet du texte déposé sur le bureau de la première assemblée saisie.
Mais, il ne résulte ni de l'article 38 de la Constitution (N° Lexbase : L1298A9X), ni d'aucune autre de ses dispositions, qu'un amendement autorisant le Gouvernement à prendre par voie d'ordonnances des mesures qui sont normalement du domaine de la loi ne puisse être déposé devant la seconde assemblée saisie, fût-ce immédiatement avant la réunion de la commission mixte paritaire.
Enfin, sur le troisième point portant sur la précision de l'habilitation demandée, le Conseil constitutionnel, là encore, rejette le grief invoqué par les demandeurs. L'article 38 de la Constitution n'impose pas au Gouvernement de faire connaître au Parlement la teneur des ordonnances qu'il prendra en vertu de cette habilitation. En l'espèce, l'article 32 de la loi déférée définit le domaine d'intervention et les finalités de l'ordonnance avec une précision suffisante au regard des exigences de l'article 38 de la Constitution.
Il faut relever, de manière conclusive, que le Parlement est déssaisi pour la seconde fois en moins d'un an de ses attributions, puisque le contrat de transition professionnelle devra être défini, quant à son régime, par ordonnance, comme la loi du 26 juillet 2005 avait autorisé le Gouvernement à prendre par ordonnance un certain nombre de mesures visant à :
- mettre en place le contrat nouvelles embauches ;
- prévoir, pour les salariés dont ce contrat a été rompu, un revenu de remplacement adapté à leur situation, ainsi qu'un accompagnement renforcé et personnalisé en vue de leur retour à l'emploi ;
- alléger, pour les employeurs occupant moins de 20 salariés ou atteignant ou dépassant cet effectif, les effets financiers résultant de l'application des articles L. 313-1 du Code de la construction et de l'habitation (N° Lexbase : L5668HBK), L. 834-1 du Code de la Sécurité sociale (N° Lexbase : L7565HBS), L. 951-1 du Code du travail (N° Lexbase : L7793HBA) et 253 ter EA du Code général des impôts ;
- aménager les règles de décompte des effectifs utilisées pour la mise en oeuvre de dispositions relatives au droit du travail ou d'obligations financières imposées par d'autres législations, pour favoriser, à compter du 22 juin 2005, l'embauche par les entreprises de salariés âgés de moins de 26 ans ;
- permettre aux très petites entreprises d'utiliser un dispositif simplifié pour leurs déclarations d'embauche ainsi que pour leurs déclarations relatives au paiement des cotisations et contributions sociales de leurs salariés, et pouvant tenir lieu de contrat de travail et de bulletin de paie et servir de titre de paiement ;
- instituer une mesure fiscale en faveur des personnes inscrites comme demandeurs d'emploi depuis plus d'un an et titulaires de certains avantages sociaux non contributifs, accordés sous condition de ressources, qui créent ou reprennent une entreprise, ou qui sont recrutées pour occuper un emploi dans une entreprise (...).
Rarement, le droit des aides à l'emploi et des contrats de travail spéciaux n'aura été autant réformé par cette technique de l'ordonnance, dont il faut se demander si elle constitue le support juridique le plus pertinent et adapté.
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