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par Manuel Carius, Maître de conférences à l'Université de Poitiers et avocat à la cour
le 23 Janvier 2014
L'arrêt n° 365155 du 6 décembre 2013 vient rénover les conditions de l'indemnisation du préjudice subi par un agent public dont l'éviction du service a été jugée illégale. La solution apportée à ce problème n'avait que peu évolué depuis près de quatre-vingts ans ; c'est pourquoi on ne peut que se réjouir du rééquilibrage auquel procède la décision commentée.
Les faits à l'origine du litige étaient tout à fait simples. La requérante avait contesté avec succès la décision d'une commune d'Ajaccio mettant fin à son détachement. Forte de ce jugement, elle a -toute illégalité constituant une faute-, recherché la condamnation de la commune à l'indemniser du préjudice que cette éviction lui avait occasionné. En appel, la cour administrative de Marseille a admis le principe de l'indemnisation et liquidé son montant la somme de 22 286 euros, dont 19 000 euros au titre du préjudice subi par la requérante du fait de la perte de primes liées à l'exercice effectif des fonctions qui étaient les siennes à la commune, outre 3 000 euros au titre de son préjudice moral. L'arrêt du 6 décembre 2013 rejette le pourvoi de la commune. Ce faisant, il étend les possibilités d'indemnisation offertes aux agents illégalement évincés, spécialement au regard du droit au versement des primes accessoires au traitement.
Jusqu'à présent (1), les règles applicables à la matière étaient, pour l'essentiel, fixées par la jurisprudence "Deberles" (2). Selon cet arrêt, si l'agent illégalement évincé ne peut prétendre, en l'absence de service fait, aux rémunérations qu'il aurait dû ou pu percevoir durant la période où il a été illégalement écarté du service ou des fonctions litigieuses, il peut néanmoins réclamer une indemnité à l'administration, en réparation du préjudice causé par l'illégalité fautive de l'éviction. Ainsi, le lucrum cessans est constitué par une somme correspondant à la rémunération (nette (3)) perdue durant la période d'éviction, à laquelle pourra être associée la réparation du préjudice moral, ainsi que des troubles dans les conditions d'existence (4). Par ailleurs, il est de l'office du juge de prendre en considération l'importance respective des irrégularités entachant la décision d'éviction et des fautes ou insuffisances relevées à la charge de l'agent évincé (5), mais également de déduire le montant des rémunérations perçues par l'agent lorsqu'il a été écarté du service (6).
La question de l'indemnisation à hauteur du montant des primes et indemnités accessoires que l'agent n'a pu percevoir pendant la période d'éviction a donné lieu à des réponses jurisprudentielles nuancées, ce que l'arrêt du 6 décembre 2013 vient clarifier. L'intégration de l'indemnité de résidence ainsi que du supplément familial de traitement dans les bases de liquidation du préjudice ne crée pas de difficulté, tant ces éléments sont liés au traitement principal lui-même (7). Il en va de même pour toutes les sommes, quelle que soit leur appellation, qui seront considérées comme un supplément de traitement, rémunérant une "fonction fixe et permanente" (8), et non comme une indemnité liée à l'exercice des fonctions (9). Dans les autres cas, l'agent n'ayant pas été en fonction, la jurisprudence considérait qu'il ne pouvait prétendre au bénéfice d'une indemnisation représentative du montant d'une somme que, par définition, il ne pouvait obtenir (10). La solution pouvait apparaître sévère, dès lors que l'éviction du service avait été imposée à l'agent de manière illégale. De plus, l'arrêt "Stilinovic", rendu en 2008, a pu être jugé comme marquant le début d'une évolution (11).
La décision rapportée prend position de manière tout à fait claire. Le Conseil d'Etat indique "qu'en vertu des principes généraux qui régissent la responsabilité de la puissance publique, un agent public irrégulièrement évincé a droit à la réparation intégrale du préjudice qu'il a effectivement subi du fait de la mesure illégalement prise à son encontre ; que sont ainsi indemnisables les préjudices de toute nature avec lesquels l'illégalité commise présente, compte tenu de l'importance respective de cette illégalité et des fautes relevées à l'encontre de l'intéressé, un lien direct de causalité ; que, pour l'évaluation du montant de l'indemnité due, doit être prise en compte la perte du traitement ainsi que celle des primes et indemnités dont l'intéressé avait, pour la période en cause, une chance sérieuse de bénéficier, à l'exception de celles qui, eu égard à leur nature, à leur objet et aux conditions dans lesquelles elles sont versées, sont seulement destinées à compenser des frais, charges ou contraintes liés à l'exercice effectif des fonctions".
La réparation à laquelle l'agent a droit ne se limite plus à une sorte de substitut au traitement manqué, mais elle doit correspondre au principe de la réparation in integrum. A l'instar de l'argument développé par le commissaire du Gouvernement Aguila dans l'affaire "Stilinovic", l'indemnisation de primes non perçues doit être regardée à l'aune de la perte de chance de les recevoir. Désormais, il convient de s'assurer de ce que la prime escomptée n'est pas de nature compensatrice d'une charge assumée par l'agent au titre de l'exercice de ses fonctions. Dans cette hypothèse, elle n'entrera pas en ligne de compte dans la liquidation du préjudice, dès lors que l'agent n'a pas subi la contrainte que l'indemnité était censée venir compenser (12). En revanche, quand bien même elle serait conditionnée à l'exercice effectif des fonctions, une prime peut donner lieu à indemnisation dès lors que l'agent disposait de chances sérieuses de la percevoir. En l'espèce, le Conseil d'Etat retient que ni l'indemnité d'exercice des missions de préfecture, ni l'indemnité forfaitaire pour travaux supplémentaires (13) n'ont pour objet de compenser des frais, charges ou contraintes liés à l'exercice effectif des fonctions. Par suite, la cour administrative d'appel de Marseille n'a donc pas commis d'erreur de droit en recherchant, pour évaluer le montant de la somme due à l'intéressée si celle-ci aurait eu, en l'absence de la décision qui a mis fin illégalement à son détachement, une chance sérieuse de continuer à bénéficier de ces indemnités, au taux qu'elle percevait avant cette mesure.
On notera, enfin, que l'arrêt du 6 décembre 2013 est en cohérence avec les décisions récentes qui assurent le versement d'indemnité accessoires à des agents, même en l'absence d'exercice des fonctions (14).
Dans son arrêt n° 359753 du 4 décembre 2013, le Conseil d'Etat procède à une extension du contrôle de cassation dans le domaine des changements d'affectation des fonctionnaires. Plus précisément, il ressort de cette décision que, désormais, la Haute juridiction exerce un contrôle de qualification juridique sur la question de savoir si une décision fait grief et est, en conséquence, susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir.
En l'espèce, un agent de France Télécom avait formé un pourvoi à l'encontre d'un jugement du tribunal administratif d'Orléans ayant rejeté une requête visant à faire annuler la décision de lui confier de nouvelles fonctions. Le jugement avait rejeté la requête pour irrecevabilité au motif qu'eu égard à ses conséquences, la décision attaquée constituait une simple mesure d'ordre intérieur ne faisant pas grief. Le jugement a été annulé par le Conseil d'Etat, après que celui-ci a estimé que le tribunal avait commis une erreur dans la qualification juridique des faits. L'affaire est donc renvoyée devant le même tribunal.
Au plan de la procédure contentieuse, cette décision marque l'abandon de la jurisprudence "Blain" du 3 octobre 2001 (15), suivant laquelle les juridictions du fond portaient une appréciation souveraine sur le point de savoir si un changement d'affectation était susceptible de faire grief. Ainsi, seule la dénaturation des pièces du dossier était de nature à justifier la cassation.
Cette position est révolue. L'évolution qui résulte de l'arrêt du 4 décembre 2013 apparaît utile dès lors qu'elle va certainement permettre d'unifier la jurisprudence applicable à la matière. Les changements d'affectation relèvent du pouvoir d'organisation du service et, en tant que tels, ils constituent des mesures d'ordre intérieur ne faisant pas grief (16). Les recours contentieux formés par les agents seront donc irrecevables, à moins que les droits qu'ils tiennent de leur statut soient atteints ou que leur situation financière ou professionnelle se trouve modifiée (17). Il appartient donc au juge administratif de vérifier, à ce titre, si l'agent subit une diminution de ses attributions ou de ses responsabilités professionnelles. Le critère tiré de la diminution des attributions suffit à rendre recevable le recours de l'agent. En jugeant en ce sens, le Conseil d'Etat semble assouplir la position adoptée dans un arrêt du 6 mai 2009 (18), et revenir à une orientation plus classique de la jurisprudence (19). Le critère de la diminution des attributions peut prêter à discussion et il est heureux que le Conseil d'Etat ait décidé d'accroître son contrôle. Dans l'arrêt commenté, le Conseil relève que les nouvelles missions confiées à l'agent n'entraînaient plus aucun déplacement sur les chantiers et n'impliquaient plus ni la réalisation de projets de génie civil, ni de contact avec des agents ou élus des collectivités territoriales. Par suite, le tribunal aurait dû juger la requête recevable. Comparativement, a été déclaré irrecevable le recours contre une décision affectant le directeur d'un restaurant universitaire à la direction d'une résidence universitaire (20) ou à la mutation d'un agent d'un secrétariat à un autre, sans modification géographique (21).
Le droit de grève des fonctionnaires est, à l'instar de celui des salariés du secteur privé, consacré par l'alinéa 7 du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946. Ce texte précise, toutefois, qu'il s'exerce dans le cadre des lois qui le réglementent. Le célèbre arrêt "Dehaene" (22) a admis, pour sa part, que le législateur ou, le cas échéant, les chefs de service disposent du pouvoir de fixer les limites au droit de grève qu'imposent la sauvegarde de l'intérêt général et le bon fonctionnement des services publics. Ces données n'ont pas été remises en cause par l'entrée en vigueur de la Constitution du 4 octobre 1958, le Conseil constitutionnel assurant que "la reconnaissance du droit de grève ne saurait avoir pour effet de faire obstacle au pouvoir du législateur d'apporter à ce droit les limitations nécessaires en vue d'assurer la continuité du service public qui, tout comme le droit de grève, a le caractère d'un principe de valeur constitutionnelle" (23). S'agissant des fonctionnaires titulaires, le titre I du statut général de la fonction publique (loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, portant droits et obligations des fonctionnaires N° Lexbase : L6938AG3) rappelle -en son article 10- la règle posée par l'alinéa 7 du préambule de la Constitution de 1946.
L'exercice -licite- du droit de grève par un fonctionnaire emporte une conséquence financière. Faute d'avoir occupé ses fonctions, l'agent ne pourra obtenir le versement de son traitement. Le principe de cette retenue pour absence de service fait ressort des dispositions de l'article 20 du titre I du statut général des fonctionnaires, suivant lequel "les fonctionnaires ont droit, après service fait (24), à une rémunération comprenant le traitement, l'indemnité de résidence, le supplément familial de traitement ainsi que les indemnités instituées par un texte législatif ou réglementaire". La question de la liquidation des retenues pour service non fait est sensible. Elle s'articule au travers de dispositions législatives -sans pour autant qu'il y ait harmonisation entre les différentes branches de la fonction publique- et une importante jurisprudence (25). L'affaire jugée par le Conseil d'Etat le 4 décembre 2013 se rapporte à la situation d'un fonctionnaire de Météo-France, établissement public administratif sous la tutelle du ministère du Développement durable, soumis aux dispositions applicables aux agents titulaires de l'Etat.
Le litige était né de la présence de l'agent en question dans un "piquet" de grève, le 17 octobre 2008, alors que, ce jour-là, ledit agent bénéficiait d'une journée de récupération qui lui avait été accordée par son chef de service. L'administration ayant décidé de procéder à une retenue sur traitement, l'agent a contesté cette décision devant la juridiction administrative.
Pour confirmer le jugement du tribunal administratif de Marseille qui a rejeté la requête, le Conseil d'Etat fait application des évolutions les plus récentes de sa jurisprudence en la matière. En premier lieu, il rappelle les modalités de calcul de la base de liquidation de la retenue, à savoir le "trentième indivisible". Cette base résulte des dispositions combinées de l'article 4 de la loi de finances rectificative n° 61-825 du 29 juillet 1961 (N° Lexbase : L1164G8M), complété par la loi n° 77-826 du 22 juillet 1977, et de l'article 1er du décret 62-765 du 6 juillet 1962, portant règlement sur la comptabilité publique en ce qui concerne la liquidation des traitements des personnels de l'Etat (N° Lexbase : L7201G89).
En application de ces textes, l'arrêt du 4 décembre 2013 indique que "l'absence de service fait, due en particulier à la participation à une grève, pendant une fraction quelconque de la journée, donne lieu à une retenue dont le montant est égal à la fraction du traitement frappé d'indivisibilité, c'est-à-dire au trentième de la rémunération mensuelle ; qu'en outre, eu égard au caractère mensuel et forfaitaire du traitement tel que défini à l'article 1er du décret du 6 juillet 1962, le décompte des retenues à opérer sur le traitement mensuel d'un agent public s'élève, en principe, à autant de trentièmes qu'il y a de journées où cette absence de service fait a été constatée, même si, durant certaines de ces journées, cet agent n'avait aucun service à accomplir". Cette formulation est classique (26).
L'agent de Météo-France cherchait toutefois à obtenir le bénéfice de l'assouplissement résultant de l'arrêt "Morand" du 27 juin 2008 (27) (préc.). Par cette décision, le Conseil d'Etat a admis que "l'application des règles de décompte des retenues sur le traitement mensuel de l'agent en grève ne saurait porter atteinte à son droit au congé annuel lorsque cet agent a été au préalable autorisé par le chef de service à prendre ses congés au cours d'une période déterminée". Ainsi, bien qu'il se soit associé à un mouvement de grève, le fonctionnaire ne pourra se voir infliger une retenue pour les journées qui, bien qu'incluses dans la période de grève, correspondent à des congés annuels dûment autorisés. Dans l'affaire jugée le 4 décembre 2013, le Conseil d'Etat refuse d'étendre cette exception aux journées de récupération. En l'espèce, le requérant avait été autorisé par son chef de service à récupérer la journée du 17 octobre 2008 ; il n'avait donc aucun service à accomplir ce jour-là et avait décidé de participer à un "piquet" de grève bloquant l'accès à l'entrée du service. Conformément à la jurisprudence "Omont" du 7 juillet 1978 (28) (préc.), l'absence d'obligation de service n'induit pas l'impossibilité d'une absence de service fait.
Ce faisant, le Conseil d'Etat marque le caractère spécifique des congés annuels, qui constituent un véritable droit pour les fonctionnaires (29) et dont la jurisprudence de la CJUE précise qu'ils revêtent une "importance particulière" (30) en droit social communautaire. Il complète également la jurisprudence "Morand" en indiquant que les congés annuels demeurent rémunérés à condition qu'ils aient été autorisés préalablement au dépôt d'un préavis de grève et non simplement avant le début du mouvement social.
(1) Voir, J. Berthoud, Chances d'indemnisation et bases d'évaluation du préjudice résultant d'une éviction illégale : AJFP, 2013, p. 235.
(2) CE, Ass., 7 avril 1933, n° 04711, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A4938B7Z), p. 439, RD publ., 1933, p. 624, concl. Parodi, GAJA, 19ème éd., 2013, n° 43.
(3) CE 7° et 10° s-s-r., 7 octobre 1998, n° 186909, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A8447ASN).
(4) CE, S., 18 juillet 2008, n° 304962, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A7353D99), Rec. 306, AJDA, 2008, p. 1906, concl. Y. Aguila, AJFP, 2009, p. 137, note R. Fontier.
(5) CE, S., 6 novembre 2002, n° 227147, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A7481A3H), AJDA, 2002, p. 1440, chron. F. Donnat et D. Casas ; CE 3° et 8° s-s-r., 20 décembre 2000, n° 189264, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A4130B8H).
(6) CE, Ass., 7 juillet 1989, n° 56627, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A1691AQP).
(7) Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, portant droits et obligations des fonctionnaires, art. 20.
(8) D. Botteghi, conclusions sur CE 2° et 7° s-s-r., 10 juin 2011, n° 326870, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A5425HT4), AJDA, 2011, p. 1901.
(9) CE 3° et 5° s-s-r., 19 juin 1992, n° 102443, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A7108ARP).
(10) CE, S., 24 juin 1977, n° 93480, 93481 et n° 93482, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A6733B8U), Rec. 294.
(11) D. Botteghi, conclusions précitées.
(12) Voir CE 2° et 7° s-s-r., 10 juin 2011, n° 335142, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A6476HTZ), AJDA, 2011, p. 1901, concl. Botteghi.
(13) Dans l'arrêt "Guisset" précité (CE, S., 6 novembre 2002, n° 227147, publié au recueil Lebon), l'indemnité pour travaux supplémentaires avait été exclue de la base de liquidation du préjudice.
(14) CE, S., 27 juin 2012, n° 344801, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A0737IRQ), Rec. 316 (représentant syndical bénéficiant d'une décharge totale de service) ; CE 9° et 10° s-s-r., 26 juin 2007, n° 281061, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A7069DTY) (refus illégal de verser la nouvelle bonification indiciaire à un agent pouvant y prétendre).
(15) CE 3° et 8° s-s-r., 3 octobre 2001, n° 215340, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A4415AWG).
(16) CE 1° et 6° s-s-r., 17 décembre 2008, n° 294362, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A8813EBZ), AJDA, 2009, p. 1504, note Deliancourt ; CE 4° et 5° s-s-r., 19 octobre 2005, n° 269334, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A0057DLP), Rec. 691.
(17) CE 1° et 6° s-s-r., 4 février 2011, n° 335098, mentionné aux tables du Lebon (N° Lexbase : A2645GRE) (perte de la nouvelle bonification indiciaire).
(18) CE 1° et 6° s-s-r., 6 mai 2009, n° 304977, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A7715EGT), AJDA, 2009, p. 1510.
(19) CE 2° et 6° s-s-r., 5 avril 1991, n° 96513, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A0303ARN), Rec., 999, AJDA, 1991, p. 509, chron. C. Maugüé et R. Schwartz ; CE 1° et 4° s-s-r., 10 février 1978, n° 06426, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A4513AIY).
(20) CE 2° et 6° s-s-r., 18 mars 1996, n° 141089, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A8134ANL).
(21) CE 2° et 6° s-s-r., 8 mars 1999, n° 171341, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A4742AXW).
(22) CE, Ass., 7 juillet 1950, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A5106B7A), Rec. 426, RDP, 1950, p. 691, concl. Gazier, GAJA.
(23) Cons. const., décision n° 79-105 DC du 25 juillet 1979 (N° Lexbase : A7991ACX), Rec. 33 ; Cons. const., décision n° 2007-556 DC du 16 août 2007 (N° Lexbase : A6455DXD), RFDA, 2007, p. 1284, note T. Rambaud et A. Roblot-Rozier.
(24) C'est nous qui soulignons.
(25) Voir H. Muscat, Les retenues sur traitement pour fait de grève ou l'hétérogénéité anachronique d'un régime juridique, JCP éd. A, 2010, n° 2300.
(26) CE 1° et 4° s-s-r., 7 juillet 1978, n° 3918, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A5124AIM), Rec. 304 ; CE 1° et 6° s-s-r., 27 juin 2008, n° 305350 (N° Lexbase : A3556D9L), Rec. 250, JCP éd. A, 2008, act. 612, AJDA, 2008, p. 1667, note P. Soubirous ; CE 1° et 6° s-s-r., 7 avril 2010, n° 320538, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A5677EUS) ; CE 2° s-s., 24 juin 2011, n° 336908, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A3531HUC).
(27) Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983, portant droits et obligations des fonctionnaires, art. 21.
(28) CJUE, 20 janvier 2009, aff. C-350/06 (N° Lexbase : A3596EC8) ; CJUE, 24 janvier 2012, aff. C 282/10 (N° Lexbase : A2471IB7).
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