[Projet, proposition, rapport législatif] Le projet de loi relatif à la prévention de la récidive et à l'individualisation des peines ou l'art de faire du vin nouveau dans de vieilles outres

Le Garde des Sceaux, ministre de la Justice, a présenté en Conseil des ministres, le 9 octobre 2013, un projet de loi relatif à la prévention de la récidive et à l'individualisation des peines (1), qui s'inspire ostensiblement des résultats de la conférence de consensus menée par le Gouvernement en février 2013 (2). En attendant d'autres réformes d'ampleur concernant notamment le rôle du ministère public (3), ce projet constitue-t-il la grande réforme du droit de la peine annoncée lors de la campagne présidentielle ? Le projet est assurément animé par une inspiration idéologique nouvelle en ce qu'il entend non seulement faire reculer la peine privative de liberté, rompant ainsi avec le système du "tout carcéral", mais encore promouvoir le principe d'individualisation des peines en faisant la chasse à tous les mécanismes automatiques de prononcé ou d'aggravation des peines, y compris pour les condamnés en état de récidive. Pour autant, les mesures qu'il contient -et notamment les mesures phares de contrainte pénale et de libération sous contrainte- ne sont en réalité guère novatrices au plan substantiel. Mais n'est-ce pas finalement dans les vieilles outres que l'on fait le meilleur vin ? La méthode suivie. Parfois taxé de laxisme et d'angélisme, le projet de loi est loin de faire l'unanimité tant en doctrine qu'au sein de la classe politique : en fait de consensus, on pourrait espérer plus franche adhésion, notamment au sein de la majorité présidentielle. Aussi, dans un tel contexte, la méthode législative envisagée se veut-elle originale puisque, après avoir dressé un "état des lieux des connaissances sur la question", furent associées à la réflexion différentes composantes de la société civile sous la forme d'un jury en charge de formuler, à l'unanimité, des recommandations au Gouvernement (4) : la loi n'impose plus d'en haut, par une décision d'administration, mais prétend jaillir d'en bas, de la société civile, plus de 2 000 personnes ayant été conviées à réfléchir sur la question, affiche fièrement le projet. La mode n'est plus aux "Grenelles" mais aux "conférences de consensus" -à chacun ses expressions-, comme si en multipliant les réunions de concertation, il était possible d'obtenir l'adhésion du plus grand nombre dans un domaine aussi idéologique que celui du droit de la peine. Il n'en demeure pas moins que, rompant là encore avec les méthodes précédentes, la Chancellerie n'entend pas précipiter la réforme qui sera votée selon une procédure ordinaire, après que le projet aura encore fait l'objet de diverses concertations et, en tout état de cause, seulement après les échéances municipales de 2014. L'objectif n'étant pas de "gérer les flux carcéraux", il a ainsi été annoncé que "l'entrée en vigueur de la loi sera différée au moment où tout sera prêt" (5), ce qui peut amener loin lorsque l'on sait que la mise en oeuvre effective de la réforme implique le recrutement d'une dizaine de juges d'application des peines et d'environ 1 000 conseillers d'insertion et de probation.

Les objectifs du projet. Ayant pour objectif affiché "d'améliorer la sécurité des français et de diminuer le nombre des victimes, tout en garantissant la réinsertion des personnes condamnées", le projet de loi entend marquer une rupture par rapport aux précédentes réformes relatives à la lutte contre la récidive, obsession récurrente des législations contemporaines. Alors que les lois les plus récentes témoignaient d'une sévérité accrue envers les récidivistes, ainsi qu'en attestent les peines planchers, la rétention sûreté ou le mécanisme de la réitération, le projet s'oriente vers une dynamique opposée de limitation de l'enfermement et d'abandon de tous les mécanismes automatiques d'aggravation des peines, y compris pour les condamnés en état de récidive. Techniquement, le projet repose ainsi sur deux piliers essentiels tenant, d'une part, au recul de la peine privative de liberté (I) et, d'autre part, à la promotion du principe d'individualisation de la peine (II). La prévention de la récidive s'effectue dès lors par le traitement et le suivi de la personne condamnée bien plus que par sa neutralisation par l'enfermement. C'est une autre philosophie du droit de la peine.

I - Le recul de la peine privative de liberté

Rupture avec le système du "tout carcéral". Le projet de loi entend résolument faire reculer le prononcé des peines privatives de liberté, spécialement des courtes peines d'emprisonnement jugées contre-productives. Sans doute la loi pénitentiaire du 29 novembre 2009 marquait-elle déjà un recul de la mesure privative de liberté, aussi bien après jugement (6) qu'avant jugement (7) d'ailleurs, pour des raisons ambivalentes, tenant tant à des motifs humanistes, de resocialisation du condamné, qu'à la volonté de lutter contre une surpopulation carcérale galopante. Amplifiant cet objectif, le projet de loi propose deux séries de mesures. D'une part, le projet abaisse de deux ans à un an pour les primo-délinquants et d'un an à six mois pour les récidivistes les seuils d'emprisonnement permettant au juge d'ordonner une mesure d'aménagement immédiat de la peine (8) (semi-liberté, placement extérieur, surveillance électronique) (9) : hostile au prononcé "sec" de l'emprisonnement, le projet encourage ainsi son aménagement ab initio, dès son prononcé. D'autre part et surtout, le projet prétend créer une nouvelle peine -la contrainte pénale-, avatar de ce que la conférence de consensus nommait la peine de probation.

Nature de la contrainte pénale, peine principale alternative. Techniquement, la contrainte pénale serait conçue, sinon comme une peine principale de référence, du moins comme une peine principale alternative (10) ayant vocation à être prononcée en lieu et place de l'emprisonnement (11), lorsqu'elle paraît plus adaptée à la personnalité de la personne condamnée, sans qu'il soit possible de cumuler les deux peines. Non nécessairement adossée à la peine d'emprisonnement, comme le sursis avec mise à l'épreuve, la contrainte pénale apparaît ainsi comme une peine à part entière, autonome à l'égard de l'emprisonnement auquel elle pourrait se substituer.

Contenu de la contrainte pénale. Mesure phare du projet de réforme, en quoi consiste exactement la contrainte pénale ? S'appliquant uniquement aux individus majeurs, auteurs de délits punis de cinq ans d'emprisonnement au plus et pouvant être prononcée pour une durée comprise entre six mois et cinq ans, la contrainte pénale constituerait une peine effectuée en milieu ouvert, "au sein de la communauté" afin d'éviter la désocialisation, comportant des obligations et des interdictions à la charge de la personne condamnée : obligation de réparer le préjudice causé, interdiction de rencontrer la victime ou de se rendre dans certains lieux, obligation de formation ou de travail, obligation de suivre un stage ou d'exécuter un travail d'intérêt général, obligation de respecter une injonction de soins, etc. (12). Sans doute, dans sa fonction principale, la contrainte pénale poursuit-elle une finalité distincte de l'emprisonnement dès lors que, comme les peines complémentaires et les autres peines principales alternatives, elle est davantage tournée vers la resocialisation et le soin que vers la rétribution du coupable. Toutefois, au plan substantiel, la contrainte pénale constitue-t-elle véritablement un progrès ? En effet, le projet ne crée pas à proprement parler d'obligations nouvelles puisque les mesures de contrainte pénale existent déjà en tant que peines alternatives (13) et peuvent également être prononcées dans le cadre d'un sursis avec mise à l'épreuve (14). Dans ces conditions, et dès lors que la contrainte pénale aurait vocation à coexister avec les autres peines alternatives (15), le projet ne procède-t-il pas en réalité à un simple habillage visant à coiffer les peines alternatives existantes, sans véritable apport substantiel (16) ?

Régime de la contrainte pénale. En réalité, l'originalité de la contrainte pénale résulte, non de la nature substantielle des mesures pouvant être prononcées, mais de son régime d'exécution. La contrainte pénale se distingue en effet d'abord du sursis avec mise à l'épreuve dans la mesure où, non accolée à une peine d'emprisonnement, le non respect des obligations y afférentes n'entraîne pas nécessairement le couperet de l'enfermement ; elle se distingue encore des autres peines alternatives en ce qu'elle instaure un suivi de l'évolution de la personne condamnée, qui sera régulièrement évaluée pour permettre la modification éventuelle de ses obligations. Contrairement aux peines alternatives qui n'organisent qu'une simple surveillance de la personne condamnée, par un contrôle du respect de ses obligations, la contrainte pénale prétend quant à elle imposer un "accompagnement socio-éducatif individualisé et renforcé" (17). Se singularisant donc essentiellement par son régime d'exécution, la contrainte pénale constituerait une peine évolutive et modulable -un "cadre évolutif proactif" selon le mot du projet- pour "tenir compte de la réalité du parcours de chacun".

Sanction de la contrainte pénale. Si la contrainte pénale se caractérise ainsi par la souplesse de son régime, le projet de loi se veut toutefois rigoureux en cas de violation des obligations imposées (18). Certes, dans le respect du principe d'individualisation de la peine, la violation des obligations du probationnaire n'entraînerait pas automatiquement un emprisonnement. Mais, outre qu'il élargit la possibilité de placer une personne en retenue en cas de violation des obligations (19), le projet offre une option au juge, soit de renforcer la contrainte pénale par le prononcé d'obligations plus contraignantes, soit d'incarcérer le probationnaire pour une durée maximum égale à la moitié de la durée de la contrainte prononcée. Alors que dans la première mouture du projet, il revenait au juge de l'application des peines de statuer sur les conséquences de la violation des obligations afférentes à la contrainte pénale, c'est finalement le président du TGI qui aura cette charge, non seulement dans le souci du respect du principe d'impartialité objective mais encore afin de cantonner le juge d'application des peines dans un rôle essentiel d'accompagnement et d'insertion, non de sanction.

II - La promotion du principe d'individualisation de la peine

Individualisation de la peine au stade de son prononcé : la chasse aux peines automatiques. Comme son intitulé l'indique, le projet de loi entend promouvoir le principe d'individualisation des peines en restaurant la pleine faculté d'appréciation du juge dans la détermination de la sanction, c'est-à-dire en premier lieu au stade de son prononcé. Le projet crée ainsi une nouvelle possibilité d'ajournement de peine : après avoir statué sur la culpabilité et sur la demande d'indemnisation de la victime, le tribunal pourra ordonner, avant le prononcé de la sanction, des investigations complémentaires sur la personnalité et la situation du prévenu afin de prononcer la sanction la plus adaptée (20). Mais le projet s'attache surtout à faire la chasse à tous les mécanismes automatiques de prononcé ou d'aggravation des peines, y compris pour les condamnés en état de récidive. Ainsi, de même que le caractère automatique de la révocation des sursis en cas de nouvelle condamnation est supprimé, il est proposé d'abroger le mécanisme des peines planchers (21). Il est sans doute excessif de considérer -avec le projet et la conférence de consensus- que le mécanisme est directement contraire au principe d'individualisation des peines dès lors qu'il est loisible au juge d'écarter les seuils fixés en motivant spécialement sa décision au regard des circonstances de l'infraction, de la personnalité de l'auteur ou des garanties d'insertion ou de réinsertion qu'il présente (22). Il n'en demeure pas moins qu'à en croire les chiffres énoncés par le projet, le régime des peines planchers aurait pour conséquence une "tendance lourde à l'augmentation de la durée de détention", aggravant d'autant la surpopulation carcérale (23). Dans ce contexte de défiance à l'égard des mécanismes automatiques de sanction, on pourrait toutefois s'étonner de ce que le projet ne propose pas de revenir sur le cumul obligatoire des peines, sans possibilité de confusion, en cas de réitération (24). De même, assez étrangement, le projet ne dit mot de la rétention de sûreté, destinée à neutraliser, par un enfermement indéfiniment renouvelable, le potentiel dangereux d'individus condamnés à une peine d'au moins quinze ans de réclusion criminelle pour des infractions particulièrement graves (25). La suppression de cette mesure, expressément qualifiée de mesure de sûreté par le législateur (26) -qui existe chez certains de nos voisins étrangers- avait pourtant été annoncée lors de la campagne présidentielle, stigmatisée par la conférence de consensus comme instaurant une "double peine" tout en reposant sur des critères particulièrement flous, fondés sur "la particulière dangerosité caractérisée par une probabilité très élevée de récidive".

Individualisation de la peine au stade de son exécution : la chasse aux "sorties sèches". S'agissant en second lieu de l'exécution des peines, et en attendant une réforme d'ampleur qui devrait prendre la forme d'un Code de l'exécution et de l'application des peines (27), le projet s'attache, d'une part, à rejeter toutes les mesures de libération automatiques, censées "créer les conditions d'un échec potentiel dans le parcours de réinsertion" (28). Aussi le projet ne reconduit-il pas le système -prôné par la conférence de consensus- de la libération conditionnelle d'office, accordée de plein droit, et qui concevait donc cette mesure, non plus comme une faveur accordée en contrepartie d'une bonne conduite, mais comme un mode normal d'exécution de la peine. D'autre part et surtout, le projet entend instituer une mesure nouvelle -dite de libération sous contrainte-, distincte de la libération conditionnelle (29) en ce qu'elle ne constitue pas un "aménagement octroyé en fonction des efforts menés par la personne condamnée, mais une étape normale de l'exécution de la peine destinée à encadrer et accompagner la personne condamnée" à sa sortie de détention. La mise en oeuvre de la mesure supposerait ainsi d'organiser une procédure d'examen obligatoire de la situation de toutes les personnes condamnées, même à de courtes peines : lorsqu'elles auront effectué les deux tiers de leur peine, il appartiendra au juge de l'application des peines d'apprécier si elles peuvent bénéficier ou non d'une mesure de libération sous contrainte, sous le régime -déjà connu- de la semi-liberté, du placement extérieur ou de la libération conditionnelle (30). Impliquant l'exécution de la fin de peine en milieu ouvert, le projet entend ainsi proscrire les "sorties sèches", sans aucune forme de suivi judiciaire, en instaurant, conformément aux directives de l'article 707, alinéa 3, du Code de procédure pénale, un retour progressif du condamné à la liberté. Tandis que des obligations et des échéances seraient fixées par le JAP, les services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP) seraient en charge tout à la fois de la mise en oeuvre du suivi de la mesure, supposant une évaluation et une adaptation des mesures si nécessaire, et de la surveillance du respect des obligations prononcées (31). Le juge de l'application des peines pourrait en toute hypothèse, après débat contradictoire, révoquer la mesure en cas de manquement constaté à ces obligations. Tout comme la contrainte pénale, la libération sous contrainte se singulariserait donc essentiellement par son régime d'exécution, tant par son caractère évolutif que par la mise en place d'un suivi judiciaire renforcé (32).

Les ambitions de la réforme. Si la réforme ne contient donc pas, au plan substantiel, de mesures révolutionnaires, elle se veut toutefois ambitieuse car, ne se contentant pas d'organiser une simple surveillance, elle prétend créer un véritable suivi de la personne condamnée, qui sera régulièrement évaluée pour permettre l'adaptation éventuelle de ses obligations. Une telle réforme implique nécessairement une augmentation substantielle des moyens de la justice, ce qui devrait se traduire par le recrutement de personnels affectés à l'exécution des peines, notamment de 1 000 conseillers pénitentiaires d'insertion et de probation, ce qui représenterait une augmentation de 30 % du corps. Reste à savoir si la réforme bénéficiera effectivement des moyens, matériels et financiers, de ses ambitions.

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(1) V. également A. Portmann, Projet de loi relatif à la prévention de la récidive et à l'individualisation des peines, Dalloz actualité, 10 octobre 2013.
(2) Sur laquelle, v. J. Pradel, Les recommandations de la conférence de consensus sur la prévention de la récidive, D., 2013, p. 725 ; 12 recommandations pour prévenir la récidive, Dépêches JurisClasseur, 22 février 2013.
(3) Seront ainsi présentés, le 17 janvier 2014, les travaux de la commission présidée par Jean-Louis Nadal sur le rôle du ministère public ainsi que les résultats du groupe de travail sur les magistrats et les juridictions du XXIème siècle (A. Portmann, précité).
(4) Projet, p. 120.
(5) Discours du Garde des Sceaux, 9 octobre 2013. Sur l'application dans le temps des mesures contenues dans le projet, v. projet, p. 122.
(6) V. notamment C. pén., art. 132-19 (N° Lexbase : L3753HG4 obligation de motivation spéciale en cas d'emprisonnement sans sursis) ; C. pén., art. 132-25 et s. (N° Lexbase : L9410IEA développement des alternatives à l'emprisonnement).
(7) Notamment en créant l'assignation à résidence sous surveillance électronique.
(8) V. actuellement, C. pr. pén., art. 723-15 (N° Lexbase : L9392IEL).
(9) Ce dont s'est félicité l'Union syndicale des magistrats tout en regrettant que le seuil de un an ne soit pas uniformément appliqué l'ensemble des condamnés, prônant ainsi un retour intégral au dispositif antérieur à la loi pénitentiaire de 2009 (Dépêches JurisClasseur, 11 octobre 2013, Projet de loi sur la prévention de la récidive : l'USM satisfait dans l'ensemble).
(10) Sur la question, v. E. Garçon, V. Peltier, Droit de la peine, Litec, 1ère éd., 2010, n° 153 et s..
(11) Projet, p. 81 et s..
(12) Projet, p. 81 et s. ; p. 103.
(13) C. pén., art. 131-6 (N° Lexbase : L2511IBM).
(14) C. pén., art. 132-45 (N° Lexbase : L6397ISQ).
(15) Projet, p. 82.
(16) En ce sens, à propos de la conférence de consensus, J. Pradel.
(17) Projet, p. 77.
(18) Projet, p. 87.
(19) Projet, p. 115. Le projet permet également aux forces de l'ordre de procéder à des visites domiciliaires chez les personnes qui détiendraient des armes malgré une interdiction (ibid.).
(20) Projet, p. 71.
(21) Projet, p. 81 et s..
(22) C. pén., 132-18 et s..
(23) Projet, p. 80.
(24) C. pén., art. 132-16-7 (N° Lexbase : L3755HG8).
(25) C. pr. pén., art. 706-53-13 (N° Lexbase : L7444IGS).
(26) V. toutefois, CEDH, 17 décembre 2009, Req. 19359/04 (N° Lexbase : A5437EP3), DP, 2010, Chr. 2, n° 58, obs. V. Peltier.
(27) Un groupe de travail composé de magistrats et d'universitaires devrait, à cet égard, être mis en place pour réfléchir sur l'exécution des peines.
(28) Projet, p. 90 et s..
(29) Avec laquelle elle aurait vocation à coexister.
(30) Projet, p. 94 et s..
(31) Le projet propose par ailleurs la suppression de la surveillance électronique de fin de peine (SEFIP) et de la procédure simplifiée d'aménagement de peine (PSAP) en raison de leur faible rendement (projet, p. 98 et s.).
(32) Projet, p. 98 et s..

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