[Chronique] Chronique de droit de l'urbanisme - Octobre 2013

Lexbase Hebdo - édition publique vous propose de retrouver cette semaine la chronique de droit de l'urbanisme d'Arnaud Le Gall, Maître de conférences à l'Université de Caen. Le premier arrêt commenté dans cette chronique précise que le titulaire du droit de préemption peut légalement exercer son droit, alors même que ce droit n'aurait pas été exercé lors de la réception d'une précédente déclaration d'intention d'aliéner (CE 1° et 6° s-s-r., 5 juillet 2013, n° 349664, mentionné aux tables du recueil Lebon). Le deuxième arrêt commenté rappelle les conditions légales de l'instauration d'une participation à la charge des lotisseurs (CE 3° et 8° s-s-r., 12 juillet 2013, n° 348967, mentionné aux tables du recueil Lebon). Enfin, le troisième arrêt complète les conditions d'application de l'article L. 600-4-1 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L2399ATZ) (CE 1° et 6° s-s-r., 17 juillet 2013, n° 350380, mentionné aux tables du recueil Lebon).

• Le titulaire du droit de préemption peut légalement exercer son droit, alors même que ce droit n'aurait pas été exercé lors de la réception d'une précédente déclaration d'intention d'aliéner (CE 1° et 6° s-s-r., 5 juillet 2013, n° 349664, mentionné aux tables du recueil Lebon N° Lexbase : A4571KI7)

On ne présente plus le droit de préemption qui permet à son titulaire de se substituer à l'acquéreur d'un immeuble aux conditions prévues entre le vendeur et ce futur acquéreur, droit exorbitant s'il en est, dont on ne mesure plus l'atteinte au droit de propriété et à la liberté contractuelle qu'il emporte. Le fait, pour la collectivité détentrice du droit de préemption, de s'immiscer dans une relation contractuelle de droit privé, la rend tributaire des aléas qui peuvent survenir dans la mise en oeuvre d'une telle relation. C'est ainsi que le conflit qui peut surgir entre deux acquéreurs potentiels d'un même bien réouvre, de manière paradoxale, le droit de préemption urbain au profit de la collectivité ainsi que l'a jugé le Conseil d'Etat dans un arrêt du 5 juillet 2013. Il faut rappeler les conditions générales d'exercice du droit de préemption (a) avant d'analyser l'hypothèse dans laquelle ce droit peut être réouvert (b)

a - Les conditions générales d'exercice du droit de préemption

Le droit de préemption urbain est prévu par l'article L. 213-2 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L0733IHM), qui dispose que "toute aliénation visée à l'article L. 213-1 (N° Lexbase : L6037ISE) est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien. Cette déclaration, dont le maire transmet copie au directeur départemental des finances publiques, comporte obligatoirement l'indication du prix et des conditions de l'aliénation projetée, ou en cas d'adjudication, l'estimation du bien ou sa mise à prix". L'exercice de ce droit est entouré de quelques garanties.

La première est certes un peu formelle. Le droit de préemption n'existe pas par la seule force de la loi : si les collectivités peuvent en disposer, encore faut-il qu'il soit légalement institué sur leur territoire par une délibération soumise au contrôle du juge de l'excès de pouvoir. Il faut cependant noter qu'en principe, l'instauration d'un droit de préemption n'est pas soumise à l'obligation de motivation (1).

De même, l'exercice du droit de préemption doit impérativement respecter les limites géographiques qui ont été fixées par la délibération qui l'institue. Si le propriétaire peut exiger que le droit de préemption dépasse ces limites, la collectivité, en revanche, ne peut d'elle-même s'autoriser un tel dépassement. Le droit de préemption peut ainsi être exercé sur la fraction de l'unité foncière mise en vente qui est comprise dans une zone soumise à ce droit, mais n'autorise pas son titulaire à préempter ceux des éléments d'une unité foncière qui sont situés dans une zone où il ne peut pas s'exercer (2).

La décision d'exercer le droit de préemption est, bien entendu, soumise au contrôle du juge administratif. Les collectivités peuvent légalement exercer ce droit si elles justifient, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L4059ICC), alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date. La nature de ce projet doit apparaître dans la décision de préemption dont la mise en oeuvre doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l'objet de l'opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir de vérifier si le projet d'action ou d'opération envisagé par le titulaire du droit de préemption est de nature à en justifier légalement l'exercice. Les juges du fond ne peuvent donc limiter leur contrôle à la seule erreur manifeste d'appréciation (3).

L'exercice du droit de préemption doit impérativement s'exercer dans le cadre des dispositions législatives qui l'autorisent. Dès lors qu'aucune disposition n'autorise explicitement le titulaire à exercer son droit, celui-ci ne peut être valablement mis en oeuvre, quand bien même l'hypothèse en cause serait proche de l'une de celles prévues par la loi. En cas de vente par voie d'adjudication dans le cadre d'une procédure judiciaire, une commune ne peut pas préempter les seuls éléments situés dans la zone de préemption, dès lors que ceux-ci sont compris dans la même offre de vente que ceux situés hors zone de préemption, avec lesquels ils constituent une même unité foncière, et que la possibilité d'extension du champ de la préemption à l'initiative du propriétaire prévue par l'article L. 213-2-1 (N° Lexbase : L2395ATU) ne peut être mise en oeuvre (4).

En terme de procédure, il faut rappeler que le droit de préemption ne peut être exercé que par le biais d'une décision explicite. Le silence de la collectivité vaut ainsi refus d'exercer le droit. Lorsque le conseil municipal a légalement délégué sa compétence au maire, il ne peut valablement décider d'exercer le droit de préemption, dès lors que la délégation n'a pas été rapportée (5). Le Conseil d'Etat apprécie de manière assez libérale l'intérêt à agir contre une décision exerçant le droit de préemption qui peut être attaquée par tous ceux qui bénéficient d'un droit suffisamment certain et direct sur le bien préempté (6). En revanche, il faut noter que "les décisions par lesquelles une commune préempte un bien puis le revend, entre lesquelles s'interpose l'acte authentique opérant le transfert de propriété, ne forment pas entre elles un ensemble indissociable qui justifierait que l'annulation de la première entraîne par voie de conséquence l'annulation de la seconde" (7).

b - La réouverture du droit de préemption

L'exercice du droit de préemption permet à la collectivité qui en est titulaire d'interférer dans des relations contractuelles de droit privé. Elle peut donc être amenée à connaître, par ricochet, des aléas susceptibles de surgir dans ces relations. L'arrêt du 5 juillet 2013 recèle un cas de figure intéressant. Une commune avait, en 2001, renoncé à exercer son droit de préemption à l'occasion de la vente d'un appartement et d'une cave. La vente ayant donné lieu à un contentieux entre deux acquéreurs potentiels, la cour administrative d'appel (8) a considéré que le compromis de vente le plus ancien valait vente parfaite. La décision de renonciation de 2001 concernait cependant la vente faite à la partie perdante. La seconde déclaration d'intention d'aliéner mentionnait, cette fois, l'acquéreur ayant obtenu gain de cause devant la juridiction civile.

Le Conseil d'Etat, dans ces circonstances, estime "que la réception d'une déclaration d'intention d'aliéner ouvre à l'autorité titulaire du droit de préemption mentionné à l'article L. 213-1 du Code de l'urbanisme la possibilité d'exercer légalement ce droit, alors même, sauf lorsque le Code de l'urbanisme en dispose autrement, qu'elle aurait renoncé à en faire usage à la réception d'une précédente déclaration d'intention d'aliéner du même propriétaire portant sur la vente du même immeuble aux mêmes conditions".

Cette motivation appelle plusieurs observations. Tout d'abord, le Conseil rappelle que c'est bien le dépôt d'une déclaration d'intention d'aliéner (DIA) qui ouvre l'exercice du droit de préemption. Ce délai ne s'ouvre à qu'à compter de la réception d'une DIA exempte d'erreur, la réception d'une seconde DIA remplaçant une déclaration précédente portant des mentions erronées ouvrant à nouveau le délai de deux mois (9). Ce faisant, le Conseil se contente de tirer les conséquences du principe selon lequel la validité de toute transaction portant sur un bien situé dans le champ matériel et géographique du droit de préemption est subordonnée à l'information préalable de l'autorité titulaire du droit de préemption par le biais de la DIA.

Ensuite, hors les cas dans lesquels le Code de l'urbanisme réduit les possibilités de la collectivité, la renonciation antérieure au droit de préemption n'engage pas la collectivité qui en est titulaire, dès lors qu'une nouvelle aliénation du bien est envisagée. D'une part, le droit est indépendant de l'identité du propriétaire. Peu importe, en effet, que la vente envisagée soit réalisée par l'acheteur qui avait bénéficié de la décision implicite de renonciation rendue sur la première DIA. Peu importe également, comme c'est le cas en l'espèce, que cette vente soit le fait du même propriétaire que celui figurant dans la première DIA.

D'autre part, la seule réserve à ce principe ne peut découler que du Code de l'urbanisme. C'est que précise le Conseil lorsqu'il rappelle que la possibilité d'exercer le droit de préemption est ouvert "sauf lorsque le code de l'urbanisme en dispose autrement". Le juge réserve ici les cas particuliers prévus par l'article L. 213-8 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L7390ACP) qui limite les réitérations éventuelles du droit de préemption. Il s'agit des cas dans lesquels des incidents sont venus perturber le cours normal des choses. Son deuxième alinéa prévoit, ainsi, que, lorsque "le titulaire du droit de préemption a renoncé à l'exercice de son droit sur un bien dont le prix a été fixé judiciairement, il ne peut plus l'exercer à l'égard du même propriétaire pendant un délai de cinq ans à compter de la décision juridictionnelle devenue définitive si le propriétaire, dans ce délai, réalise la vente de ce bien au prix fixé par la juridiction [...]".

De même l'alinéa 4 de cet article prévoit les conséquences de l'annulation de la décision de préemption et limite les pouvoirs de la collectivité en précisant que, lorsque la décision de préemption "est annulée ou déclarée illégale par la juridiction administrative et qu'il n'y a pas eu transfert de propriété, ce titulaire ne peut exercer son droit à nouveau sur le bien en cause pendant un délai d'un an à compter de la décision juridictionnelle devenue définitive. Dans ce cas, le propriétaire n'est pas tenu par les prix et conditions qu'il avait mentionnés dans la déclaration d'intention d'aliéner". Le Conseil interprète donc rigoureusement les conditions d'exercice du droit de préemption, mais également les hypothèses de limitations de ce droit au détriment de son titulaire.

Enfin, conséquence logique de cette méthode, le Conseil, constatant implicitement qu'aucune disposition législative ou réglementaire ne fait obstacle à son exercice, relève que le droit de préemption est à nouveau ouvert par la transmission d'une seconde DIA, y compris lorsque celle-ci émane du même propriétaire, qu'elle porte sur le même bien et que la vente se présente aux même conditions. La solution peut apparaître rigoureuse pour l'acquéreur potentiel qui ne peut ainsi se prévaloir du refus implicite antérieur d'exercer la préemption. Elle semble ouvrir une session de rattrapage au profit de la collectivité, lui permettant ainsi de se raviser. Elle paraît, au premier abord, constituer une exception de taille à la règle relative au retrait des décisions administratives. En effet, la seconde décision de préemption s'analyse, matériellement, comme rapportant la première. Toutefois, au plan juridique, une telle analyse n'est pas exacte. En effet, d'une part, les circonstances entourant l'appréciation de l'intérêt public de l'acquisition peuvent avoir changé, et ceci malgré l'identité des conditions des deux ventes envisagées. Cette raison est toutefois secondaire.

D'autre part, en effet, c'est la notion même d'aliénation et, l'information qui doit être adressée à la collectivité par la DIA, qui justifie la solution adoptée par le Conseil d'Etat. Le caractère très général des termes de l'article L. 213-2 qui vise "toute aliénation" interdit de créer des exceptions là où la loi n'a rien prévu. Dès lors, les conditions de l'aliénation ne constituent pas une condition d'ouverture du droit. Peu importe, dès lors, que la nouvelle DIA porte sur le même bien vendu aux mêmes conditions que précédemment par le même propriétaire. Le fait de ne pas exercer une première fois le droit de préemption ne peut valoir renonciation définitive à ce droit lorsque les conditions légales de son ouverture sont, une nouvelle fois, réunies. Cette solution est d' ailleurs conforme avec l'esprit de la procédure qui veut que la préemption ne puisse jamais être exercée en considération de la personne de l'acquéreur potentiel mais en fonction du bien et des ses rapports avec les seuls intérêts publics poursuivis par la collectivité.

En l'occurrence, la potion est amère pour l'acquéreur potentiel lorsque, comme c'est le cas dans la présente espèce, il a été obligé de mener une bataille judiciaire pour obtenir gain de cause et se prévaloir ainsi d'un compromis de vente antérieur à celui de son concurrent qui avait pourtant bénéficié du refus implicite de préemption.

• Conditions légales de l'instauration d'une participation à la charge des lotisseurs (CE 3° et 8° s-s-r., 12 juillet 2013, n° 348967, mentionné aux tables du recueil Lebon N° Lexbase : A8310KIM)

Depuis plusieurs années, le législateur s'est efforcé de rationaliser et de limiter les participations susceptibles d'être réclamées aux constructeurs par les collectivités locales, afin d'éviter, notamment, que celles-ci n'en profitent pour faire financer par ces derniers des équipements publics de manière abusive. L'article L. 332-6 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L1513IPQ) limite ainsi expressément les participations financières. En l'occurrence, une commune avait mis à la charge des bénéficiaires d'une autorisation de lotir la participation exigible en cas dans le cadre d'un programme d'aménagement d'ensemble. Le tribunal administratif ayant fait droit à la demande d'annulation de cette contribution, la cour administrative d'appel (10) avait globalement confirmé la solution retenue par les juges de première instance. Le Conseil d'Etat profite du pourvoi pour rappeler les conditions de légalité des décisions instaurant des participations (a) et le régime des substitutions de base légale (b).

a - Les conditions de légalité des décisions relatives aux participations en matière d'urbanisme

La commune avait mis à la charge des lotisseurs la participation prévue à l'article L. 332-9 du Code de l'urbanisme abrogé qui prévoyait que, "dans les secteurs de la commune où un programme d'aménagement d'ensemble a été approuvé par le conseil municipal, il peut être mis à la charge des constructeurs tout ou partie du coût des équipements publics réalisés pour répondre aux besoins des futurs habitants ou usagers des constructions à édifier dans le secteur concerné". Cette participation a été supprimée par la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010, de finances rectificative pour 2010 (N° Lexbase : L9902IN3), qui n'a conservé le dispositif en question que dans les secteurs des communes où un programme d'aménagement d'ensemble a été institué antérieurement à l'entrée en vigueur de ce texte loi, et ce, jusqu'à ce que le conseil municipal décide de clore le programme d'aménagement d'ensemble.

Le Code demeurait cependant relativement imprécis quant aux conditions de légalité des délibérations du conseil municipal instaurant cette participation. L'article L. 332-9 se contentait, en effet, de préciser que "le conseil municipal détermine le secteur d'aménagement, la nature, le coût et le délai prévus pour la réalisation du programme d'équipements publics. Il fixe, en outre, la part des dépenses de réalisation de ce programme qui est à la charge des constructeurs, ainsi que les critères de répartition de celle-ci entre les différentes catégories de constructions". La loi n'avait donc fixé aucun critère précis permettant de déterminer les modes de calculs de la participation.

La notion de programme d'aménagement d'ensemble est une notion fonctionnelle qui est ainsi définie par son objet plus que par sa nature. En effet, un tel programme ne décrit pas une certaine catégorie d'opérations au sens matériel du terme. A ce sujet, le Conseil d'Etat considère que l'adoption d'un programme d'aménagement d'ensemble "doit permettre de conduire, à l'occasion d'un projet d'urbanisme, dans un ou plusieurs secteurs du territoire communal, la réalisation, dans un délai et pour un coût déterminés, d'un ensemble d'équipements publics, dont tout ou partie des dépenses peut être mis à la charge des constructeurs, correspondant aux besoins actuels des habitants du secteur et à ceux qui résulteront d'une ou plusieurs opérations de construction, sans que ces équipements soient uniquement liés à une opération de construction isolée" (11). Il s'agit donc, avant tout, d'un mode de financement des équipements publics par les constructeurs privés.

La jurisprudence reconnaît l'existence d'un tel plan, quand bien même le conseil municipal ne l'a pas expressément prévu : la commune, qui a prévu de conduire dans un quartier un programme de viabilisation et de construction d'équipements publics comportant des travaux de voirie et d'éclairage public sur plusieurs voies communales, ainsi que des travaux d'assainissement et d'adduction d'eau potable, a approuvé un programme d'aménagement d'ensemble de ce secteur du territoire communal (12). En revanche, un programme de travaux qui n'a pas été prévu avant le dépôt d'une demande d'autorisation de lotir et qui se borne à des équipements directement liés à la réalisation du lotissement en question n'est pas un programme d'aménagement d'ensemble (13).

La participation ne concerne que les équipements publics à réaliser. Une délibération ne peut légalement mettre à la charge des constructeurs le coût de réalisation d'équipements déjà existants. De même, la participation, qui ne peut concerner que les équipements correspondant aux besoins de futurs usagers ou habitants, ne peut être fondée exclusivement sur la superficie constructibles des terrains mais doit prendre en considération l'importance des constructions autorisées sur lesdits terrains (14). En tout état de cause un programme d'aménagement d'ensemble ne constitue pas un document d'urbanisme (15).

Dans le cadre de la mise en oeuvre de ce plan, la jurisprudence avait déjà considéré que les critères permettant de déterminer les modalités de répartition entre les constructeurs devaient être précisés dans la délibération (16). Appliquant le principe selon lequel les débiteurs de recettes publiques ont droit à être informé des éléments servant de base à la liquidation de leur dette, le Conseil d'Etat, dans un considérant de principe énonce "que la délibération du conseil municipal instituant un plan d'aménagement d'ensemble et mettant à la charge des constructeurs une participation au financement des équipements publics à réaliser doit identifier avec précision les aménagements prévus ainsi que leur coût prévisionnel et déterminer la part de ce coût mise à la charge des constructeurs, afin de permettre le contrôle du bien-fondé du montant de la participation réclamée à chaque constructeur ; que ces dispositions impliquent également, afin de permettre la répartition de la participation entre les constructeurs, que la délibération procède à une estimation quantitative des surfaces dont la construction est projetée à la date de la délibération et qui serviront de base à cette répartition".

Dans un arrêt rendu le jour même, le Conseil d'Etat précise, en outre, "qu'il appartient enfin au conseil municipal de modifier en tant que de besoin les critères de calcul de la participation des constructeurs pour tenir compte d'éventuels écarts constatés entre les programmes d'équipements publics et leur réalisation effective, ainsi qu'entre les prévisions de constructions privées et leur réalisation effective" (17). Ce faisant, le Conseil reprend une jurisprudence antérieure déjà bien établie (18).

Dans l'affaire en question, la délibération ne mentionnait pas la superficie totale susceptible d'être réalisée dans le secteur concerné, ni un montant de participation à la charge des constructeurs par mètres carrés. La seule référence à une étude de la DDE mentionnant une SHON totale susceptible d'être réalisée ainsi qu'un coût de 960 francs/m² de SHON n'était pas suffisant, dès lors que le conseil municipal ne s'était pas approprié expressément le contenu de cette étude qui n'était d'ailleurs pas joint à la délibération. C'est donc sans surprise que le Conseil d'Etat confirme l'arrêt d'appel qui avait jugé que cette délibération ne pouvait servir de fondement aux participations demandées. Toutefois, cette seule considération ne suffit pas à les annuler.

b - La substitution de base légale

En effet, le Conseil d'Etat va, par une substitution de base légale, valider les participations. Cette substitution était demandée par la commune qui invoquait les dispositions de l'article L. 322-15 abrogé. Cet article prévoyait qu'une participation pouvait être demandée à un lotisseur aux constructeurs pour "la voirie, l'alimentation en eau, gaz et électricité, les réseaux de télécommunication, l'évacuation et le traitement des eaux et matières usées". Or, la commune avait réclamé aux lotisseurs une participation portant sur la réalisation des réseaux d'eaux usées et pluviales, les réseaux d'eau potable, d'électricité, de téléphone et de voirie et ainsi que d'espaces verts.

Le Conseil rappelle que, "lorsqu'une illégalité n'entache pas le fondement légal qui a permis à l'administration d'agir, mais les motifs de sa décision, elle peut demander au juge de procéder à une substitution de motifs ; qu'il est cependant possible à l'administration, lorsqu'elle a pris une décision sur un fondement juridique erroné, de demander une substitution de base légale". La substitution de motifs est une technique classique qui permet de sauver certaines décisions à la légalité douteuse. Toutefois, le juge conserve la possibilité d'aller au-delà de la seule substitution de motifs et de procéder à une substitution de base légale. Une telle pratique permet ainsi, de facto, l'édiction d'une nouvelle décision en cours d'instance, ce qui ne va pas sans poser de difficultés au regard du recours ouvert contre les actes administratifs. Il importe, en effet, que les garanties légales soient respectées et que, notamment par le jeu des mécanismes des recours juridictionnels, le destinataire ne se trouve pas privé de discuter de la légalité de cette nouvelle décision.

La substitution de base légale emporte, dans le plein contentieux, des effets qui peuvent être dévastateurs pour le requérant. L'arrêt du 12 juillet 2013 précise néanmoins "que, lorsque le juge du plein contentieux, saisi d'une demande tenant à la décharge d'une participation d'urbanisme, constate que la décision prévoyant le versement de cette participation aurait pu être prise, en vertu du même pouvoir d'appréciation, sur le fondement d'un autre texte que celui dont la méconnaissance est invoquée, il peut, le cas échéant d'office, substituer ce fondement à celui qui a servi de base légale à la décision attaquée, sous réserve que l'intéressé ait disposé des garanties dont est assortie l'application du texte sur le fondement duquel la participation aurait dû lui être demandée".

Il faut relever que la substitution peut être opérée d'office par le juge. On relèvera que, bien que l'arrêt ne le mentionne pas, le juge doit avoir les parties en mesure de discuter du moyen avant de statuer. En effet, l'article R. 611-7 du Code de justice administrative (N° Lexbase : L3102ALH) impose au juge de ne statuer sur un moyen relevé d'office qu'après l'avoir communiqué aux parties afin de leur permettre de présenter leurs observations. Un arrêt du 3 décembre 2003 précise, en effet, "que lorsqu'il constate que la décision contestée devant lui aurait pu être prise, en vertu du même pouvoir d'appréciation, sur le fondement d'un autre texte que celui dont la méconnaissance est invoquée, le juge de l'excès de pouvoir peut substituer ce fondement à celui qui a servi de base légale à la décision attaquée, sous réserve que l'intéressé ait disposé des garanties dont est assortie l'application du texte sur le fondement duquel la décision aurait dû être prononcée ; qu'une telle substitution relevant de l'office du juge, celui-ci peut y procéder de sa propre initiative, au vu des pièces du dossier, mais sous réserve, dans ce cas, d'avoir au préalable mis les parties à même de présenter des observations sur ce point" (19).

La solution retenue par le Conseil se situe ainsi dans la continuité des solutions antérieures relatives à la substitution de base légale et aux participations d'urbanisme. Un arrêt du 7 juillet 2010 précisait, en effet, à propos du recours intenté par le pétitionnaire contre les dispositions du permis relatives à la participation mise à sa charge "que, lorsqu'il constate que la décision contestée devant lui aurait pu être prise, en vertu du même pouvoir d'appréciation, sur le fondement d'un autre texte que celui dont la méconnaissance est invoquée, le juge de l'excès de pouvoir peut substituer ce fondement à celui qui a servi de base légale à la décision attaquée, sous réserve que l'intéressé ait disposé des garanties dont est assortie l'application du texte sur le fondement duquel la décision aurait dû être prononcée" (20).

En l'espèce, le Conseil censure la cour administrative d'appel pour avoir écarté la substitution de base légale demandée par la cour en estimant qu'il s'agissait d'une substitution de motifs.

• Précisions relatives aux conditions d'application de l'article L. 600-4-1 du Code de l'urbanisme (CE 1° et 6° s-s-r., 17 juillet 2013, n° 350380, mentionné aux tables du recueil Lebon [LXB=A0041KKQ])

Rarement une disposition aussi brève et d'une rédaction aussi simple en apparence n'aura imposé au Conseil d'Etat de développer une jurisprudence pédagogique aussi fournie et aussi complexe. En effet, l'article L. 600-4-1 du Code de l'urbanisme, adopté dans la loi "SRU" (loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000, relative à la solidarité et au renouvellement urbains N° Lexbase : L9087ARY) afin de limiter le contentieux en imposant au juge administratif d'être exhaustif, est d'un énoncé particulièrement lapidaire puisqu'il se contente de préciser : "lorsqu'elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d'urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l'ensemble des moyens de la requête qu'elle estime susceptibles de fonder l'annulation ou la suspension, en l'état du dossier". L'arrêt du 17 juillet 2013, rendu à propos du PLU d'Arcachon, vient apporter de nouvelles précisions sur la mise en oeuvre de ce texte (a) ainsi que sur la procédure de révision du PLU (b).

a - Les conditions de mise en oeuvre de l'article L. 600-4-1 du Code de l'urbanisme

L'article L. 600-4-1 a déjà fait l'objet d'une jurisprudence assez fournie. Pour s'en tenir aux décisions publiées, il n'est pas inutile de rappeler les principales précisions apportées par le Conseil d'Etat.

Le juge de première instance, dès lors qu'il retient certains moyens pour annuler ou suspendre un acte, n'a pas l'obligation de répondre aux moyens qu'il estime insusceptible de justifier cette annulation ou cette suspension (21).

Le juge d'appel, saisi de l'ensemble du litige par l'effet dévolutif de l'appel, doit examiner les autres moyens soulevés par les requérants devant le tribunal administratif et se prononcer sur tous les moyens susceptibles de conduire à une annulation de l'arrêté litigieux (22). C'est ainsi que l'intimé peut utilement invoquer à l'encontre d'un arrêt d'appel le grief du défaut de réponse à un moyen soulevé par l'appelant, alors même que l'arrêt a fait droit à un autre moyen de l'appelante (23). De même, le juge d'appel, saisi d'un jugement annulant un plan local d'urbanisme, doit se prononcer sur les différents motifs d'annulation retenus par les premiers juges, dès lors que ceux-ci sont contestés devant lui. La circonstance que les moyens d'appel ne soient pas dirigés contre l'ensemble des motifs retenus par le tribunal administratif pour annuler cet acte ne rend pas la requête irrecevable (24).

La jurisprudence a également précisé le rôle de juge de cassation. Saisi d'un pourvoi dirigé contre une décision juridictionnelle reposant sur plusieurs motifs dont l'un est erroné, le juge de cassation, à qui il n'appartient pas de rechercher si la juridiction aurait pris la même décision en se fondant uniquement sur les autres motifs, doit, hormis le cas où ce motif erroné présenterait un caractère surabondant, accueillir le pourvoi. Il en va cependant autrement lorsque la décision juridictionnelle attaquée prononce l'annulation pour excès de pouvoir d'un acte administratif, dans la mesure où l'un quelconque des moyens retenus par le juge du fond peut suffire alors à justifier son dispositif d'annulation. Dans cette hypothèse -et sous réserve du cas où la décision qui lui est déférée aurait été rendue dans des conditions irrégulières- le juge de cassation, si l'un des moyens reconnus comme fondés par cette décision en justifie légalement le dispositif, doit rejeter le pourvoi. Toutefois, en raison de l'autorité de chose jugée qui s'attache aux motifs constituant le soutien nécessaire du dispositif de la décision juridictionnelle déférée, il doit préalablement censurer celui ou ceux de ces motifs qui étaient erronés avant de prononcer ce rejet. Cette règle trouve, en particulier, à s'appliquer lorsque la pluralité des motifs du juge du fond découle de l'obligation qui lui est faite de se prononcer sur l'ensemble des moyens susceptibles de fonder l'annulation (25).

En l'espèce, l'arrêt du 17 juillet 2013 reprend la formulation de l'arrêt de section du 22 avril 2005 (26). Pour clarifier la présentation de l'office du juge, il est plus simple de recourir à un schéma

1- première instance : annulation fondée sur, au moins, deux moyens.

2 - office de la cour administrative d'appel :

1 - se prononcer sur les moyens retenus par le tribunal s'ils sont contestés.

2 - apprécier si, au moins, l'un d'entre eux justifie la solution retenue par le tribunal ; si oui : la cour n'a pas à examiner les autres moyens de première instance (y compris ceux qui ont été écartés par le tribunal) ; sinon : la cour examine l'ensemble des moyens de première instance (effet dévolutif de l'appel).

3 - aucun de ces moyens n'est fondé : la cour les écarte.

4 - au moins un de ces moyen est fondé : la cour se prononce sur l'ensemble des moyens de nature à confirmer le jugement.

Ce schéma complexe n'est que le reflet de la complexité du droit de l'urbanisme et de celle du contentieux qu'il induit. En l'occurrence, le tribunal s'était fondé sur l'insuffisance de la note de synthèse et du rapport de présentation pour annuler, dans sa totalité, la délibération approuvant la révision du PLU. La cour administrative d'appel (27) avait censuré l'analyse du tribunal sur ces deux moyens et confirmé une censure partielle sur deux motifs différents. Toutefois, elle n'avait pas répondu expressément à un moyen tiré de l'absence de caractère exécutoire de la délibération prescrivant la révision du PLU ni à d'autres moyens. Le Conseil d'Etat censure l'arrêt d'appel en relevant "qu'en s'abstenant de préciser les raisons pour lesquelles elle écartait le moyen tiré du défaut de caractère exécutoire de la délibération du 30 septembre 2004, alors qu'un tel moyen, qui n'était pas inopérant, était susceptible d'entraîner l'annulation totale de la délibération du 31 janvier 2007, laquelle n'a pas été prononcée en faisant droit à un autre moyen, la cour a entaché son arrêt d'une insuffisance de motivation".

b - La révision du PLU

Loin de constituer un arrêt de principe quant aux modalités de révision du PLU, la décision du 17 juillet 2013 souligne cependant un point intéressant lié à l'information que les collectivités doivent apporter lors de cette procédure. En l'occurrence, le tribunal avait censuré la délibération attaquée, au motif de l'insuffisance de l'information donnée aux conseillers municipaux. Le Conseil d'Etat relève, dans un premier temps, que la procédure suivie a effectivement méconnu l'article L. 2121-2 du Code général des collectivités territoriales (N° Lexbase : L1644IX8), la note de synthèse jointe à la convocation étant très lacunaire et insusceptible d'éclairer les conseillers municipaux sur le sens et la portée du projet de PLU.

Toutefois, se refusant à appliquer un formalisme excessif, le Conseil s'appuie sur une appréciation réelle des conséquences potentielles de la violation du droit à l'information des conseillers. L'arrêt relève donc, sans surprise, que, "si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie".

La même solution a été déjà été appliquée à propos de l'irrégularité de la publicité d'un arrêt d'extension de convention collective (28), de l'irrégularité de consultation d'une commission consultative de l'environnement, de nature à priver de garanties les collectivités et les particuliers quant à l'extension d'un aéroport (29), de l'irrégularité de la publication préalable à un changement de nom, susceptible d'avoir eu une influence sur la décision (30), de l'insuffisance d'information donnée aux membres d'un comité technique paritaire ministériel (31), du défaut de consultation de l'agence de sécurité sanitaire des aliments (32), de la méconnaissance du délai réglementaire pour la consultation d'un comité technique paritaire (33), ou de l'irrégularité de la composition d'un conseil d'enquête disciplinaire (34).

La jurisprudence antérieure a également précisé "que l'application de ce principe n'est pas exclue en cas d'omission d'une procédure obligatoire, à condition qu'une telle omission n'ait pas pour effet d'affecter la compétence de l'auteur de l'acte ; qu'il appartient au juge administratif d'écarter, le cas échéant de lui-même, un moyen tiré d'un vice de procédure qui, au regard de ce principe, ne lui paraît pas de nature à entacher d'illégalité la décision attaquée ; qu'en statuant ainsi, le juge ne relève pas d'office un moyen qu'il serait tenu de communiquer préalablement aux parties" (35).

En l'espèce, le Conseil a estimé que, malgré l'insuffisance de la note de synthèse jointe à la convocation, les conseillers n'avaient pas été privés d'une garantie et que cette insuffisance n'avait pas eu d'influence sur le sens de la décision. En effet, le conseil municipal avait, dans la même composition, délibéré moins de sept mois auparavant sur le projet de révision du plan, qui comportait l'ensemble des éléments exigés par le Code de l'urbanisme. De plus, la "note du rapporteur" faisait état des avis des personnes publiques consultées et des suites qui leur avaient été réservées, en explicitant la modification apportée au plan soumis à approbation par rapport au projet de révision. Le Conseil d'Etat peut en conclure que le droit à l'information des conseillers n'a pas été matériellement méconnu et écarte ainsi le moyen.

Pour conclure, il faut relever que le Conseil écarte l'ensemble des moyens soulevés à l'encontre du PLU, à l'exception de celle visant l'interdiction de l'installation des antennes-relais. Celle-ci est annulée, non pour elle-même, mais faute de faire l'objet de la moindre justification au sens de l'article R. 123-2 du Code de l'urbanisme (N° Lexbase : L2916DZZ). Sous cette réserve, le PLU d'Arcachon se trouve donc validé.

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(1) CE 1° et 6° s-s-r., 6 juillet 2007, n° 300384, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A1311DXT).
(2) CE 1° et 6° s-s-r., 7 juillet 2010, n° 331412, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A1385E43).
(3) CE 1° et 6° s-s-r., 7 juin 2012, n° 342328, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A4023INC).
(4) CE 1° et 6° s-s-r., 7 avril 2010, n° 320125, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A5673EUN).
(5) CE 1° et 6° s-s-r., 2 mars 2011, n° 315880, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A1871G98).
(6) CE 1° et 6° s-s-r., 1er juillet 2009, n° 319238, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A5656EIC).
(7) CE 1° et 6° s-s-r., 21 novembre 2008, n° 302144, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A3156EBI).
(8) CAA Marseille, 1ère ch., 31 mars 2011, n° 09MA01933, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A2671HPM).
(9) CE 1°et 6° s-s-r., 26 juillet 2011, n° 324767 (N° Lexbase : A8306HWK) et lire nos obs., Chronique de droit de l'urbanisme - Septembre 2011, Lexbase Habdo n° 214 - édition publique (N° Lexbase : N7620BSZ).
(10) CAA Lyon, 1ère ch., 1er mars 2011, n° 09LY01125, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A3161HNE).
(11) CE 3° et 8° s-s-r., 27 janvier 2010, n° 308614, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A7554EQT).
(12) CE 3° et 8° s-s-r., 27 janvier 2010, n° 308614, publié au recueil Lebon, préc..
(13) CE 5° et 7° s-s-r., 25 juin 2007, n° 219661, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A1895C93).
(14) CE 9° et 10° s-s-r., 13 juillet 2006, n° 266093, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A6460DQC).
(15) CE 1° et 7° s-s-r., 17 janvier 1997, n° 183072, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A8251ADX).
(16) CAA Marseille, 1ère ch., 6 juillet 2000, n° 97MA01109, mentionné aux tables du recueil Lebon.
(17) CE 9° et 10° s-s-r., 28 juillet 2011, n° 324123, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A8294HW4).
(18) CE 9° et 10° s-s-r., 28 juillet 2011, n° 324123, publié au recueil Lebon, préc. ; CE 9° et 10° s-s-r., 28 juillet 2011, n° 324126, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A8297HW9).
(19) CE, S., 3 décembre 2003, n° 240267, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A4185DAA).
(20) CE 9° et 10° s-s-r., 7 juillet 2010, n° 311477, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A1329E4Y).
(21) CE 1° et 6° s-s-r., 13 juin 2005, n° 276481, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A7431DI3).
(22) CE 1° et 6° s-s-r., 23 novembre 2005, n° 262105, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A7309DLB).
(23) CE 1° et 6° s-s-r., 10 février 2012, n° 327149, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A7583ERB).
(24) CE 2° et 7° s-s-r., 1er mars 2012, n° 342993, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A8943IDL).
(25) CE 3° et 8° s-s-r., 7 août 2008, n° 288966, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A0694EAX).
(26) CE, S., 22 avril 2005, n° 257877, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A9341DHG).
(27) CAA Bordeaux, 6ème ch., 26 avril 2011, n° 10BX00882, inédit au recueil Lebon (N° Lexbase : A7556HPK).
(28) CE 1° et 6° s-s-r., 19 juin 2013, n° 352898, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A2100KHA).
(29) CE 2° et 7° s-s-r., 10 juin 2013, n° 355791, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A5893KGD).
(30) CE 2° et 7° s-s-r., 29 avril 2013, n° 359472, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A0230KDU).
(31) CE 3° et 8° s-s-r., 22 janvier 2013, n° 355511, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A9092I37) ; CE 1° et 6° s-s-r., 15 mai 2012, n° 339834, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A0911IMP).
(32) CE 3° et 8° s-s-r., 23 juillet 2012, n° 341726, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A0725IRB).
(33) Absence d'influence sur la décision (voir CE 4° et 5° s-s-r., 27 avril 2012, n° 348637, mentionné aux tables du recueil Lebon N° Lexbase : A4194IKK).
(34) CE 2° et 7° s-s-r., 22 février 2012, n° 343052, mentionné aux tables du recueil Lebon (N° Lexbase : A3400IDB).
(35) CE 1° et 6° s-s-r., 17 février 2012, n° 332509, publié au recueil Lebon (N° Lexbase : A8520ICK).

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